Административнный запрет как средство противодействия коррупции в системе государственной службы

М.В. Костенников   А.В. Куракин 
 
 
 
 
 
Административный запрет 
как средство противодействия  
коррупции в системе  
государственной службы 
 
 
 
Рекомендовано Учебно-методическим центром 
«Профессиональный учебник» в качестве учебного пособия 
для студентов вузов, обучающихся по специальности  
030501 «Юриспруденция»; по научной специальности  
12.00.14 «Административное право; финансовое право» 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Закон и право  Москва  
 
2017

ÓÄÊ 342.922.086(075.8) 
ÁÁÊ 67.401.02ÿ73 
       Ê93 
2017.
 
Р е ц е н з е н т ы: 
полковник милиции В.И. Орехов 
(старший оперуполномоченный по особо важным делам  
8 отдела ДСБ МВД России); 
полковник милиции С.В. Титов 
(старший оперуполномоченный по особо важным делам ДСБ МВД России); 
заслуженный работник высшей школы РФ,  
доктор юридических наук, профессор В.П. Малахов 
(нач. кафедры теории государства и права  
Московского университета МВД России) 
 
Главный редактор издательства Н.Д. Эриашвили, 
кандидат юридических наук, доктор экономических наук, профессор, 
лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники 
 
 
 
Костенников, Михаил Валерьевич.  
К93     Административный запрет как средство противодействия 
коррупции в системе государственной службы: учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности  
«Юриспруденция» / М.В. Костенников, А.В. Куракин. — 
М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 
 — 127 с.  
I. Куракин, Алексей Валентинович. 
 
ISBN 978-5-238-01753-2 
Агентство CIP РГБ 
 
Представлена система административно-правовых средств противодействия коррупции в системе государственной службы, определено место административных запретов в данной системе. Рассмотрены специфика и проблемы реализации административных запретов в механизме 
противодействия коррупции в различных видах государственной службы. 
Для студентов, аспирантов (адъюнктов), научных сотрудников, сотрудников правоохранительных органов, государственных служащих и др. 
Издание подготовлено при информационной поддержке компании «Консультант Плюс».  
 
ÁÁÊ 67.401.02ÿ73 
 
 
ISBN 978-5-238-01753-2     
 
© ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА, 2010 
Принадлежит исключительное право на использование и распространение издания 
(ФЗ № 94-ФЗ от 21 июля 2005 г.).  
Воспроизведение всей книги или любой ее части любыми средствами или в какойлибо форме, в том числе в интернет-сети, запрещается без письменного разрешения 
издательства. 
© Оформление «ЮНИТИ-ДАНА», 2010 

ВВЕДЕНИЕ 
 
 
 
 
 
 
О коррупции в системе государственной службы говорят достаточно много, однако реальная статистика борьбы с коррупцией выглядит следующим образом. Так, по данным Верховного Суда Российской Федерации, в 2006 г. в суды было направлено 1237 дел 
коррупционной направленности. В каждом четвертом деле фигурировала сумма взятки от 3 до 10 тыс. руб. Из всей совокупности возбужденных уголовных дел коррупционной направленности в суд 
передано всего 10% дел, в которых фигурируют суммы взятки до  
30 тыс. руб. За преступления коррупционной направленности суды, 
как правило, ограничивались штрафом, запретом занимать должности или условным сроком1. 
По сведениям Верховного Суда, РФ рейтинг взяточников следующий: 31% осужденных — работники милиции; 20,3% — работники учреждений здравоохранения; 12% — преподаватели; 9% — 
муниципальные служащие; 2,5% — сотрудники службы исполнения 
наказания; 2% — служащие таможенной службы. Рейтинг взяток: 
13,8% осуждены за получение взяток до 500 руб.; 33% — от 5000 до 
3 тыс. руб.; 23% — от 3 до 10 тыс. руб.; 12% — от 10 до 30 тыс. руб.2 
В Российской Федерации на протяжении ряда лет осуществлялась административная реформа и реформа государственной службы. Как следует из анализа программных документов, проводимые 
реформы были направлены на создание эффективной системы государственного 
управления, 
формирование 
административноправовых средств противодействия коррупции, а также решение 
целого ряда социально-экономических проблем. Однако результаты 
реализации задуманной административной реформы нельзя оценить 
однозначно.  
Проводимые реформы должны были устранить имеющиеся 
серьезные недостатки в сфере управления, создать базу для дальнейшего социально-экономического развития страны, а также ук                                                 
1 См.: Взятки в рублях и копейках // Российская газета. 2007. 24 января.  
2 См.: Рейтинг взяточников // Российская газета. 2009. 29 января.  
 
3

репить престиж государственной службы1. Кроме того, реформы 
должны 
были 
сформировать 
эффективные 
административноправовые средства противодействия коррупции. На деле же вместо 
ожидаемого снижения уровень коррупции значительно вырос! Как 
это ни парадоксально, но борьба с коррупцией в системе государственной службы породила еще большую коррупцию.  
В этой связи существует объективная необходимость рассмотрения тех административно-правовых механизмов, реализация которых может способствовать противодействию коррупции в системе 
государственной службы Российской Федерации, а именно административно-правовых запретов, обусловленных режимом государственной службы. 
                                                 
1 См.: Мальцев Г.В., Станкевич З.А. К новой системе государственной службы 
России // Научные доклады РАГС. М., 1999. С. 77. 
 
4

Глава 1 
Концептуальные основы  
административных запретов  
в системе административно-правовых средств 
противодействия коррупции  
в системе государственной службы  
Российской Федерации 
1.1. Актуальные проблемы противодействия коррупции 
в системе государственной службы 
Известно, что коррупция самым негативным образом сказывается на развитии экономики и социальной инфраструктуры, разъ- 
едая в первую очередь органы государственной власти и управления. Вследствие коррумпированности значительной части государственных и муниципальных служащих граждане, по сути, вытесняются из сферы бесплатных обязательных услуг в области образования, здравоохранения, социального обеспечения: бесплатные публичные образовательные, социальные, а также административные 
услуги становятся для них платными.  
Коррупция позволяет нарушителям уходить от юридической ответственности за совершенные противоправные деяния — это порождает безнаказанность и способствует падению престижа судебных и правоохранительных органов, а также в целом государственной власти в глазах населения, что в итоге порождает опаснейшее 
явление — правовой нигилизм. 
Разрастанию коррупции в целом и в частности ее наиболее общественно-опасной формы проявления — взяточничества способствуют самые разнообразные факторы как объективного, так и 
субъективного характера. В настоящее время в мире нет ни одного 
государства, где бы совершенно отсутствовала коррупция. Однако 
во многих индустриально развитых зарубежных государствах создана действенная система противодействия коррупции, а также сформирована атмосфера нетерпимости общества к этому опасному социальному явлению. Как объективно показывают исследования в 
нашей стране, коррупция как массовое социальное явление в системе государственной власти и управления, а также в системе государственной и муниципальной службы еще не получила должного 
общественного осуждения.  
 
5

Бизнесмены, предприниматели, т.е. представители бизнессообщества, а зачастую и граждане, не имеющие отношение к бизнесу, вполне терпимо относятся к фактам коррупции среди служащих органов власти и управления, более того, многие из них считают, что с помощью коррупции можно добиться решения многих 
возникающих проблем. А отдельные служащие органов власти и 
управления, в свою очередь, рассматривают взятку, как почти легальную дополнительную форму оплаты своего труда. 
Сложившаяся противоправная обстановка, угрожающая национальной безопасности и экономическому развитию нашей страны, 
не может длиться бесконечно. В настоящее время российское общество самым серьезным образом озаботилось решением проблемы 
борьбы с коррупцией. Совсем недавно подписан и ратифицирован 
целый ряд международных документов в области борьбы с коррупцией, подготовлен и реализуется Национальный план противодействия коррупции, принят Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. 
«О противодействии коррупции»1. 
Но предпринимаемых лишь одним государством, зачастую лишь 
в лице его руководителей, усилий явно недостаточно — необходимо 
подключить к борьбе с коррупцией и использовать практически все 
институты гражданского общества, а также всех истинных граждан 
России. Именно от непосредственного участия граждан зависит 
очень многое. Чтобы не стать жертвой коррупции, а также взяткодателем, каждый гражданин должен четко знать правила поведения 
при общении со служащим органа власти и управления, ставить 
перед собой четкие и реальные задачи, не провоцировать коррупционноопасную ситуацию и таким образом не способствовать коррупции. 
На сегодняшний день каждый четвертый россиянин лично 
сталкивается с коррупционными рисками, оказываясь в двусмысленном положении, когда какой-нибудь чиновник нагло и спокойно вымогает у него неофициальное вознаграждение (взятку) за исполнение своих служебных обязанностей. Признанными лидерами 
среди чиновников-взяточников являются инспекторы ГАИ, а также 
служащие органов государственной власти и управления, которые 
осуществляют контрольную или разрешительную деятельность. В 
коррупционноопасную обстановку чаще всего попадают наиболее 
обеспеченные и социально активные граждане. Именно они, обра                                                 
1 См.: Российская газета. 2008. 30 декабря.  
 
6

щаясь к чиновникам за теми или иными разрешениями или административными услугами, становятся жертвами коррупции.  
Названные и ряд иных обстоятельств обусловливают необходимость разработки и реализации административно-правовых средств 
предупреждения и пресечения коррупции в органах власти и управления, а также развития института административной юстиции, который может внести весьма ощутимый вклад в дело противодействия коррупции. 
Эффективность реализации административно-правовых средств 
предупреждения и пресечения коррупции в органах власти и управления зависит от целого комплекса причин правового, организационного, технического и политического характера. Кроме того, эффективность предупреждения и пресечения коррупции зависит от 
четкого определения коррупции, а также выявления ее специфических признаков, которые имеют место в сфере публичного управления1.  
Государство в настоящий момент признало наличие общественно опасной угрозы коррупции, а также признано ее широкое и системное распространение в различных органах государственной власти управления и в системе государственной и муниципальной 
службы. 
Говоря об определении коррупции, необходимо сказать, что в 
настоящее время такое определение содержится в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции»2, который после многолетних и оживленных дискуссий был впервые 
принят в нашей стране. Не пересказывая определение коррупции, 
которое содержится в законе, можно сделать вывод, что законодательное определение коррупции преимущественно акцентировано 
на уголовно-правовой аспект данного явления. Между тем спектр 
коррупционных проявлений намного шире, они могут касаться различных аспектов социальной жизни, а также различных сфер публичного управления, поэтому, на наш взгляд, с помощью лишь одних уголовно-правовых средств проблему коррупции в органах власти и управления решить достаточно сложно. 
Коррупция в самом широком понимании — это использование 
служащим органа власти и управления своих властных полномочий в 
личных интересах, а также в интересах третьих лиц или групп. 
                                                 
1 См.: Талапина Э. Правовые способы противодействия коррупции // Право и 
экономика. 2006. № 6. С. 3. 
2 См.: Российская газета. 2008. 30 декабря.  
 
7

В современной научной литературе и в практике противодействия коррупции выделяются различные ее виды. Преимущественно 
акцентируется внимание на политической, экономической, административной, бытовой и элитной коррупции, также выделяют национальную и международную коррупцию. Все перечисленные виды коррупции носят социально опасный характер, кроме того, они 
так или иначе взаимосвязаны. Последствия коррупции непременно 
сказываются на уровне развития социальной и экономической инфраструктуры государства. Наибольшую опасность несут в себе политическая, административная, а также коррупция, которая имеет 
место в судебных и правоохранительных органах1.  
Как уже отмечалось, коррупция в государственных институтах 
подрывает доверие населения к органам государственной власти, 
снижает престиж страны на международной арене. Административная же коррупция, которая существует в органах исполнительной 
власти и управления, способствует формированию рынка бюрократических услуг, кроме того, этот вид коррупции способствует развитию чиновничьего предпринимательства, а также организации 
заведомо привилегированного бизнеса2.  
Все это самым негативным образом сказывается на развитии 
предпринимательской деятельности, добросовестной конкуренции, 
и защите прав потребителей.  
Как отмечает Г.К. Мишин, особенностью современной коррупции является и то, что она последовательно расширяет зоны своего 
влияния за счет новых, ранее защищенных от нее сфер воздействия, что делает ее особенно опасной. Сегодня практически нет ни 
одного органа государственной власти, коррупционные услуги которого не были бы востребованы бизнесом3. По оценкам экспертов, 
в распределении российских рынков коррупционных услуг практически монопольно главенствует исполнительная власть. Именно на 
ее долю приходится 98,9% общего объема рынка коррупционных 
услуг, на долю судебной власти приходится 0,8%. Доля коррупционных услуг, которые приходятся на законодательную власть, составляет 0,1%. Наибольший коррупционный доход приносят монопольные функции исполнительной власти: в сфере осуществления 
                                                 
1 См.: Талапина Э. Правовые способы противодействия коррупции // Право и 
экономика. 2006. № 6. С. 3. 
2 См.: Кузьминов Я.И. Механизм коррупции и особенности его проявления в 
государственном аппарате // Административное право: теория и практика. М., 
2002. С. 23. 
3 Мишин Г.К. Элитно-властная коррупция как приоритетное направление ограничения политической коррупции // Государство и право. 2003. № 4. С. 112.  
 
8

контрольно-надзорной деятельности — 34,6%, лицензирования — 
34,2%, налогового администрирования — 22%1.  
Следует согласиться с тем, что одним из наиболее серьезных 
препятствий на пути формирования правового механизма предупреждения и пресечения коррупции в органах власти и управления 
является несоблюдение со стороны ряда государственных и муниципальных служащих этических стандартов служебного поведения, 
что в конечном итоге приводит к различного рода должностным 
злоупотреблениям2. 
Коррупция, как уже неоднократно подчеркивалось, серьезнейшим образом ослабляет государство, поэтому борьба с коррупцией 
является одним и приоритетных направлений государственной политики. Поэтому в механизме противодействия коррупции должны 
быть задействованы различные социальные средства и регуляторы, 
центральное место среди которых должно занимать право3.  
Предупреждение и пресечение коррупции — это общеюридическая проблема. Подчеркнем, что нормы всех отраслей права должны быть задействованы в деле противодействия коррупции, однако 
основными правовыми средствами, которые должны использоваться в деле предупреждения и пресечения коррупции в органах власти 
и управления, должны быть именно административно-правовые 
средства. Данный тезис обусловлен тем, что именно нормами административного права определяется правовое положение органов 
публичного управления, а также статус их служащих. Нормами административного права определяется режим предоставления публичных услуг физическим и юридическим лицам. Закон «О противодействии коррупции» содержит в себе достаточно важные административные предписания, которые касаются противодействия 
коррупции в системе государственной и муниципальной службы. В 
настоящее время необходимо отлаживать механизм реализации как 
в целом закона «О противодействии коррупции», так и отдельных 
его предписаний, особенно тех, которые ранее не существовали в 
отечественном законодательстве4.  
Обратим также внимание на необходимость использования 
предписаний, которые содержатся в нормах международного права. В настоящее время подписан и действует ряд документов: 
Конвенция ООН против коррупции, Конвенция Совета Европы 
                                                 
1 См.: Тихомиров Ю.А., Трикоз Е.Н. Право против коррупции // Журнал российского права. 2007. № 5. С. 39.  
2 Там же. 
3 Там же.  
4 Там же.  
 
9

«Об уголовной ответственности за коррупцию». Названные и некоторые другие акты, касающиеся предупреждения и пресечения 
коррупции, содержат в себе целый ряд административных предписаний, направленных на предупреждение и пресечение коррупции, однако их нормативный и организационный потенциал используется далеко не в полном объеме. Именно сегодня имеет место объективная необходимость отлаживать механизмы привлечения к административной ответственности юридических лиц за 
коррупционные правонарушения. Анализ КоАП РФ показывает, 
что только одной статьи, предусматривающей ответственность за 
незаконное вознаграждение от имени юридического лица, явно 
недостаточно, необходимо введение дополнительных составов административных правонарушений, которые будут предусматривать 
ответственность за нарушение предписаний закона «О противодействии коррупции».  
Основной массив административных дел с признаками, которые указывают на наличие коррупции, образуют жалобы на неправомерные действия должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. В год таких жалоб насчитывается до  
120 тыс. Исков о признании незаконными нормативных правовых 
актов органов исполнительной власти в год насчитывается около  
10 тыс.1  
Нередко при рассмотрении публично-правовых споров, судебные органы оказываются погруженными в коррупционные интересы их участников, произвольно используя при этом право на судейское усмотрение при назначении наказания между низшим и высшим его пределом, а также при квалификации деяний, которые 
могут стать предметом коррупционной сделки. Перечислены и другие обстоятельства, вызывающие объективную необходимость создания действенных административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в органах государственной власти и 
управления2. 
На повестке дня — создание и эффективное использование системы антикоррупционных мероприятий, которые должны включать: 
• 
последовательное применение административных регламентов в служебной деятельности служащих органов государственной власти и управления; 
                                                 
1 См.: Тихомиров Ю.А., Трикоз Е.Н. Право против коррупции // Журнал российского права. 2007. № 5. С. 39.  
2 Там же. 
 
10