Административная ответственность за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности

С.Е. Мелешин 
Административная  
ответственность  
за нарушение законодательства 
о банках  
и банковской деятельности 
Под редакцией 
доктора юридических наук, профессора И.Ш. Килясханова 
Рекомендовано к изданию Учебно-методическим центром 
«Профессиональный учебник» в качестве монографии 
Закон и право  Москва 2017 
 

ÓÄÊ 347.734(470+571) 
ÁÁÊ 67.404.212(2Ðîñ) 
       Ì47 
Главный редактор издательства  Н.Д. Эриашвили, 
кандидат юридических наук, доктор экономических наук, профессор, 
лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники 
Мелешин, Сергей Евгеньевич. 
М47   Административная ответственность за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности: монография / 
С.Е. Мелешин. — М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право,
 2017. — 
128 с.  
ISBN 978-5-238-01556-9 
Агентство CIP РГБ 
Рассматриваются вопросы, связанные с понятием и содержанием банковской деятельности как объекта административно-правового регулирования. 
Дана характеристика системы законодательства о банках и банковской деятельности, выявлены качественные изъяны рассматриваемой правовой материи и предложены пути их преодоления. Подробному анализу подвергнуто 
административно-охранительное законодательство, направленное на обеспечение правомерного возникновения, развития и прекращения правоотношений с участием банков. Особое внимание уделено исследованию института 
административной ответственности, нормами которого обеспечивается охрана 
законодательства о банках и банковской деятельности.  
Для работников банковской сферы, представителей правоохранительных 
органов, обеспечивающих реализацию законодательства об административной 
ответственности в банковской сфере, научных работников, профессорскопреподавательского состава, аспирантов и студентов образовательных учреждений.  
ÁÁÊ 67.404.212(2Ðîñ) 
ISBN 978-5-238-01556-9 
© ÈÇÄÀÒÅËÜÑÒÂÎ ÞÍÈÒÈ-ÄÀÍÀ, 2008 
Принадлежит исключительное право на использование и распространение издания. 
© Îôîðìëåíèå «ÞÍÈÒÈ-ÄÀÍÀ», 2008 

 
 
Введение 
 
 
 
 
Банки составляют неотъемлемую черту современного денежного хозяйства, их деятельность тесно связана с потребностями воспроизводства. Находясь в центре экономической жизни, обслуживая интересы 
производителей, банки опосредуют связи между промышленностью и 
торговлей, сельским хозяйством и населением. Банки — это атрибут не 
отдельно взятого экономического региона или какой-либо одной страны, сфера их деятельности не имеет ни географических, ни национальных границ, это планетарное явление, обладающее колоссальной финансовой мощью, значительным денежным капиталом. 
Деньги, кредит дают обществу значительный стимул для развития, порождают целую систему особых отношений, особого порядка и высокой 
степени организации. С их помощью человечество становится богаче. Известно, однако, и другое: неумелое обращение с деньгами, использование 
правил обращения с ними неизбежно вызывает негативные последствия. 
Между тем с помощью банков происходит аккумуляция временно не 
используемых свободных денежных средств в интересах общего блага. 
Деньги и кредит как факторы роста общественного богатства способны 
делать нации более богатыми, однако лишь в том случае, если управление 
деньгами и кредитом основывается на четких правилах, их нарушение может стать тормозом экономического роста и процветания хозяйства. 
Банки имеют специфическое назначение, выполняют определенную функцию. Будучи предприятиями, регулирующими денежнокредитные отношения, выполняющими многообразные банковские и 
иные операции, банки подчиняются экономическим законам, общим и 
специальным законодательным нормам. Банки имеют свою, только им 
присущую, технологию1. 
Деятельность банков регулируется различными нормативными правовыми актами, в том числе законами, при этом проблема правовой охраны 
банковского, профильного законодательства остаётся на сегодняшний день 
актуальной. Значительная часть механизмов и средств правовой охраны 
законодательства о банках и банковской деятельности предусмотрена нормами административного права. Многочисленные изменения, вносимые в 
соответствующие законодательные акты о банковской деятельности, требуют постоянного внимания и профессиональной оценки со стороны научного сообщества и правоприменителей. В настоящей работе исследуются 
проблемы защиты законодательства о банках и банковской деятельности 
посредством института административной ответственности.   
 
                                                 
1 Иванов В.А. «Эволюция банковской системы России» / Банковское право, 2006, № 3. 
 
3 

Общая характеристика  
законодательства о банках  
и банковской деятельности 
 
 
 
 
 
1.1. Банковская деятельность как объект  
административно-правового регулирования 
 
Первые банки («деловые дома») появились в глубокой древности на 
Ближнем Востоке. Конечно же это не были банки в том виде, в 
каком они существуют сейчас. Однако уже во времена Нововавилонского царства (VII—VI вв. до н.э.) «деловые дома» выполняли 
многие банковские операции: осуществляли прием и выдачу вкладов, учет векселей, оплату чеков, безналичный расчет между вкладчиками, а также некоторые виды кредитных операций. 
Довольно развитая банковская деятельность существовала в 
Греции. Первоначально банкирские операции осуществлялись 
«корпорациями» жрецов. Впоследствии в связи с интенсивным развитием торговли, последовавшим за персидскими войнами, потребность в кредите и посредничестве побудила частных лиц заняться 
банкирскими операциями. Посвятившие себя этому делу афиняне 
занимались своими оперциями, сидя за столиками на рынке, отсюда и их название трапезиты (от греч. трапеза — стол). 
К концу V в. до н.э. у афинян наблюдается уже некоторая специализация по отдельным видам сделок. Так, трапезиты занимались 
преимущественно приемом вкладов и осуществлением платежей за 
счет клиентов. В свою очередь, от них отделился класс специалистов-менял (аргираймосы), ставших вместе с тем экспертами по 
определению подлинности и цены многочисленных видов обращавшихся монет. Третья категория банкиров осуществляла выдачу 
мелких займов, обыкновенно под залог, т.е. ломбардное дело. Знаменитейшим из афинских трапезитов был Пасион (IV в. до н.э.), 
владелец крупного банкирского заведения Греции, имевшего вклады на сумму свыше 50 талантов. 
 
4 

Отношение государства к банкирам было различным в отдельных полисах Греции. В Эфесе, например, государственное вмешательство ограничивалось законодательной регламентацией прав и 
обязанностей банкиров, тогда как в Византии право на занятие 
банкирским делом сдавалось на откуп. В полисах последней категории монополия трапезитов охранялась государством, но зато их 
операции и размеры допустимых процентов были строго регламентированы. Единственное свидетельство о законе, регулирующем 
отношения кредиторов и заемщиков, относится к Дельфам. Там 
был принят закон, устанавливающий максимальный процент по 
займу у частных лиц и ассоциаций различного рода в размере 8,5 
или 6% соответственно. Однако обычной процентной ставкой по 
активным операциям в Греции была ставка 12%. 
Постепенно Афины, как и вся Греция, утратили ведущую экономическую роль, которая перешла к Египту. Здесь были открыты 
«королевские банки» большей частью под управлением греков. 
Банковское дело в Египте эллинистического периода было организовано в форме государственной монополии. В Александрии находился «центральный банк», тесно связанный с государственным 
казначейством. Его отделения существовали во всех административных центрах страны. Вся сеть банков пользовалась монопольным правом ведения банковских операций в стране, за что она, в 
свою очередь, исполняла все функции государственного казначейства. По имеющимся данным, эти банки кроме фискальных функций осуществляли следующие операции: покупку, продажу и размен монеты, выдачу ссуд, ипотечные и ломбардные операции, учет 
обязательств до наступления срока, прием вкладов. Сохранившиеся 
от этой эпохи папирусы содержат информацию о добавочных 
функциях египетских банкиров, а именно — об их деятельности в 
качестве советников по составлению актов, управлению клиентскими имениями, переводам. 
Несколько запоздало развитие банковского дела в античном 
Риме, и будет правильно сказать, что оно было завезено из Греции. 
Как и в Афинах, римские банкиры также имели свои заведения на 
форуме, но вместо греческих столиков здесь банкирские операции 
осуществлялись в массивных лавках. Тесная связь банкирского 
промысла с форумом наглядно иллюстрируется терминами, означавшими банкротство, — «foro cedere, abire, a fogo fugere» (т.е. уступить место на форуме, сбежать с форума). Так же как и их греческие предшественники, римские банкиры специализировались по 
отдельным операциям. Делопроизводство в римских «банках» было 
мало отлично от греческого образца: вклады, ссуды и платежи на 
комиссионных началах. Весьма часто аргентарий (римский банкир) 
также выступал в роли аукциониста, получая за это вознаграждение 
 
5 

в 1% с вырученной от продажи суммы. Характерной чертой банковского дела в Риме являлись свойственные духу римского народа 
определенность и разработанность юридических форм, в которые 
были облечены банковские сделки. Так, существовал специальный 
вид договора с банкиром, состоявший в том, что клиент банкира 
поручал ему уплатить за его счет третьему лицу определенную сумму. Существовало в Риме нечто подобное банковскому векселю или 
переводу. 
Императорское законодательство ввело для банкиров ряд привилегий. Так, для товарищеских предприятий была установлена солидарная ответственность товарищей за общие долги. 
Римские аргентарии вели двоякого рода книги: подручный журнал, куда записывались сделки по ходу их совершения в хронологическом порядке (adversarium), и главная книга (codex rationum 
mensae), в которую записи заносились впоследствии. В кодексе каждому клиенту была отведена своя страница с отделением кредита 
(acceptum ferre) и дебета (expensum ferre). При наличии спорных 
финансовых вопросов книги предоставлялись аргентарием в суд. 
Государственные банки появились в Риме в эпоху Великой империи. Чисто банковская деятельность была у них тесно связана с 
взысканием налогов и управлением государственного имущества. 
Но монополии банковского дела, подобно египетской, Римское государство себе не присваивало. 
Организованная финансовая деятельность Рима, так же как и 
банковская, нашла свое полное выражение во влиянии на подчиненные империей города Востока. 
Следует отметить, что в Русской Правде имелось много подтверждений того, что уже в XI в. в Киевской Руси были достаточно развиты кредитные отношения1. В тексте встречались такие 
понятия, как «одолжение по дружбе», «отдача денег в рост», «процент», «торговля в кредит», «долгосрочный и краткосрочный кредит», «барыш» (прибыль)2, определялся порядок взыскания долгов, различалась несостоятельность злостная и в результате несчастного случая и т.д. 
Считалось не по-христиански брать высокие проценты за кредит. Когда в начале XII в. ростовщики стали взимать до 50% годовых, население Киева в 1113 г. выступило против таких грабительских условий, и великий князь Владимир Мономах был вынужден 
вмешаться. Он ввел «Устав о резах» (процентах), в котором было 
указано снизить долговые проценты до 20%. Было запрещено об                                                 
1 Романова Е.Д. Свободный общинник в Русской Правде // История СССР. 
1961. № 4. С. 78—79. 
2 Там же. С. 78—79. 
 
6 

ращать в полное рабство полузависимых людей, отрабатывающих 
свой долг у займодавца1. 
Банковское дело современного типа получило свое развитие в 
Средние века в Италии, поскольку именно через нее проходило 
большинство торговых путей, связывающих Европу со странами 
Востока. В начале XV в. возникли первые банки современного типа: Банк св. Георгия в Генуе, а затем банки в Венеции и во Франции (1587 г.). К середине XVII в. банки становятся неотъемлемой 
частью экономики наиболее развитых государств и сосредоточивают в своих руках практически весь их денежный оборот. 
Возникновение Древнерусского государства сопровождалось 
формированием древнерусского феодального права. Как всякое 
феодальное право, оно было правом-привилегией, то есть закон 
прямо предусматривал неравноправие людей, принадлежащих к 
разным социальным группам, что было ярко выражено в отношении и заемщиков, и недобросовестных должников. Древнерусское 
законодательство знало довольно развитую систему норм, регулирующих имущественные отношения. Обязательства возникали из 
причинения вреда и из договоров. И преступления, и гражданскоправовые деликты существовали как самостоятельные правовые 
институты. Иногда гражданская ответственность дополняла уголовную. Для древнерусского обязательственного права характерно обращение взыскания не только на имущество, но и на саму личность 
должника2. 
На Руси с начала XIII в. в результате активной торговли с немецкими городами определились основные центры денежных операций — Новгород и Псков. Монастыри и церкви служили местом 
существования торговых домов. Первоначально деньги (товарные и 
металлические) не оформлялись при предоставлении ссуды заложенным имуществом. 
Зарождение кредитных отношений относится ко времени распада Киевской Руси. В Русской Правде, хозяйственных книгах монастырских вотчин, духовных грамот, Псковской судной и Новгородской судной грамоте уже упоминаются субъекты кредитных отношений3. 
Русь усвоила основные положения византийского государственного права, приняла их организацию денежных операций (стремление государства охранять монополию в этих вопросах, регламента                                                 
1 Вартапетян В.А. «Зарождение банковского дела в древнем мире» / Банковское 
право, 2006, № 3. 
2 Салтыкова С. Зарождение древнерусского права // Российская юстиция. 1997. 
№ 1. С. 47. 
3 Трушин Ю. Зарождение сельскохозяйственного кредита в России // Экономика 
сельского хозяйства России. 2004. № 4. С. 31. 
 
7 

ция операции и размера допустимых процентов). Псковское ссудное 
право оформляло кредитные сделки на особых «досках». В денежный 
оборот вводились долговые обязательства — простые векселя. По 
основному правовому документу — Русской Правде — регламентировались охрана и порядок обеспечения имущественных интересов 
кредитора, порядок взимания долга, виды несостоятельности. 
На протяжении XIII—XVI вв. выполнение денежных операций 
было локализовано сокращением международной торговли, отсутствием поддержки со стороны князей и их городов, пытавшихся 
привить традиции мусульманского кредитного дела (ссуда выступала как подарок, использование процента строго запрещалось). Отсутствие мобильного денежного капитала, зависимость денежного 
обращения страны от импорта иностранных металлических денег в 
виде таможенных пошлин и акцизов на товары, периодически проводимые денежные реформы со стороны государства, географическая удаленность отдельных регионов страны не способствовали 
возникновению частного денежного предпринимательства. 
В 1665 г. псковским воеводой А. Ордин-Нащокиным была предпринята попытка создать ссудный банк для «маломочных» купцов. 
Его функции должна была исполнять городская управа, действовавшая при поддержке крупных торговцев. Отсутствие четко разработанного плана деятельности, определения приоритетов, противодействия со стороны бояр и приказных чиновников обусловило 
кратковременный характер действий данного банка. 
В течение нескольких веков европейские страны привносили в 
зарождение банковского дела новые традиции, обусловленные национальными особенностями экономического развития, уровнем 
товарно-денежных и кредитных отношений. 
В России банковское дело развивалось как государственное, частных эмиссионных банков не было. 
Появление первых кредитных организаций в России относится 
к середине XVIII в. Предпосылками этому были, прежде всего, 
процветание ростовщичества, дефицит государственного бюджета, 
Семилетняя война с Пруссией. 
До 1861 г. банковская система России была представлена в основном дворянскими банками и банкирскими фирмами. Первые 
кредитовали помещиков под залог их имений, вторые — промышленность и торговлю. Процветало ростовщичество, функционировали фондовые биржи. 
После отмены крепостного права банковская система получила 
бурное развитие: был создан Государственный банк, возникли общества взаимного кредита. В 1914—1917 гг. кредитная система России включала: Государственный банк, коммерческие банки, общества взаимного кредита, городские общественные банки, учрежде 
8 

ния ипотечного кредита, кредитную кооперацию, сберегательные 
кассы, ломбарды. 
Коммерческие банки осуществляли долгосрочное финансирование промышленных предприятий, являясь их акционерами. Особую 
роль сыграли банки в период преодоления экономического кризиса, развивающегося на рубеже XIX и XX вв. Они приняли активное 
участие в финансовой реорганизации страны, впоследствии ставшей мощным толчком для развития промышленности. Это свидетельствует о том, что дореволюционная Российская империя развивалась в направлении общемирового экономического прогресса. 
В 1906 г. отделение гл. XIII Уложения о наказаниях было дополнено блоком норм об ответственности содержателей банкирских 
заведений и меняльных лавок за производство запрещенных операций, совершение запрещенных законом сделок по покупке и продаже золотой валюты, и тому подобных ценностей в золотой валюте 
(ст. 1174.4—1174.6). 
Кредитная система России к 1917 г. состояла из: а) Государственного банка, 50 акционерных коммерческих банков, свыше одной тысячи обществ взаимного кредита и свыше 300 городских общественных банков, занимавшихся краткосрочным кредитованием 
торговли и промышленности; б) Государственных Дворянского земельного и Крестьянского поземельного банков, 10 частных акционерных земельных банков и нескольких десятков городских и губернских кредитных обществ, составлявших систему учреждений 
ипотечного кредита; в) большого числа учреждений мелкого кредита (ссудо-сберегательные и кредитные товарищества)1. 
По данным С.С. Остроумова, в период с 1909 по 1913 г. особенно 
возросло количество злоупотреблений в сфере кредитования и вексельного обращения, связанных с нарушением уставов торговых и 
кредитных предприятий, с 2814 до 4661 в год. Нарушения выражались 
в основном в невыполнении обязательств по полученным кредитам2. 
Во время Первой мировой войны частные банки в России резко 
разбогатели и усилились (при сильном ослаблении Государственного банка — обеспечение золотом его кредитных билетов упало за 
годы войны в 10,5 раза). В 1917 г. банки занялись спекуляцией 
продовольствием, скупили и арендовали склады и повысили цены. 
При этом следует отметить, что иностранцам принадлежало 34% 
акционерного капитала банков. 
Октябрьская социалистическая революция 1917 г. нарушила 
эволюционное развитие капиталистических отношений в России. 
                                                 
1 Шмонин А.В. Банковские технологии и преступность. М., 2005. С. 197. 
2 Остроумов С.С. Преступность и ее причины в дореволюционной России. М., 
1980. С. 69. 
 
9 

Декретами советской власти провозглашались социализация земли, 
отмена частной собственности на землю. Уже осенью 1917 г. началась национализация крупной промышленности, затем были национализированы банки, предприятия аграрной, нефтяной, металлургической и других отраслей промышленности, железнодорожный и водный транспорт, внешняя торговля. 
Национализация банков новой властью, как писал В.И. Ленин, 
позволила Советскому государству впервые получить «возможность 
сначала обозревать все главные денежные операции, без утайки их, 
затем контролировать их, далее регулировать хозяйственную жизнь, 
наконец, получить миллионы и миллиарды на крупные государственные операции, не платя за услугу бешеных «комиссионных» 
господам капиталистам»1. 
Вся работа по управлению промышленностью (планирование, 
снабжение, распределение заказов и перераспределение готовой 
продукции) концентрировалась в руках Всероссийского Совета народного хозяйства. Была введена государственная монополия на 
кредитно-финансовую деятельность, промышленное производство, 
наложен запрет на частную торговлю продовольственными товарами. Население приписывалось к единым потребительским обществам, от которых оно получало продовольствие и товарные пайки. 
Воспрещались все сделки с ценными бумагами. 
В этих условиях государство обращает внимание на борьбу со 
спекуляцией. Декретом СНК от 22 июля 1918 г. «О спекуляции» 
виновные в сбыте, скупке или хранении с целью сбыта, в виде 
промысла, продуктов питания, монополизированных Республикой, 
подвергались наказанию на срок не менее десяти лет лишения свободы с конфискацией всего имущества2. Этим Декретом предусматривалось столь же строгое наказание за не разрешенные законом 
сбыт, скупку и хранение платины, серебра, золота и не допущенных 
к обращению или аннулированных процентных бумаг, паев, акций, 
облигаций и других денежных свидетельств. 
В соответствии с Декретом ЦИК «О национализации банков» 
банковское дело становится государственной монополией, частные 
банки входят в состав Государственного банка. 
В 1917 г. в результате национализации были конфискованы акционерные капиталы частных банков, которые перешли в государственную собственность, образовалась государственная монополия 
на банковское дело, произошло слияние бывших частных банков и 
Госбанка России в единый общегосударственный банк РСФСР, 
                                                 
1 Ленин В.И. Полн. собр. соч. М., 1961. Т. 21. С. 166. 
2 Волженкин Б.В. Преступления в сфере экономической деятельности. СПб., 
2002. С. 33. 
 
10