Система государственного управления

А.В. Пикулькин 
 
 
 
СИСТЕМА  
ГОСУДАРСТВЕННОГО  
УПРАВЛЕНИЯ 
 
Четвертое издание,  
переработанное и дополненное 
 
 
Рекомендовано Министерством образования 
Российской Федерации в качестве учебника  
для студентов вузов, обучающихся по специальности  
080504 «Государственное и муниципальное управление» 
 
Рекомендовано Учебно-методическим центром  
«Профессиональный учебник» в качестве учебника 
для студентов вузов, обучающихся по специальности  
080504 «Государственное и муниципальное управление» 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Москва • 
 
2017

2017.
ÓÄÊ 351/354(470+571)(075.8) 
ÁÁÊ 67.401(2Ðîñ)ÿ73-1 
       Ï32 
 
Р е ц е н з е н т ы: 
секция Государственного и муниципального управления 
Государственного университета управления 
и д-р экон. наук Н.А. Борхунов 
 
 
Главный редактор издательства кандидат юридических наук, 
доктор экономических наук Н.Д. Эриашвили 
 
 
Пикулькин, Александр Васильевич. 
П32    Система государственного управления: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности 080504 «Государственное и муниципальное управление» / А.В. Пикулькин. — 4-е 
изд., перераб. и доп. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 
 — 639 с. — 
(Серия «Золотой фонд российских учебников). 
 
 
ISBN 978-5-238-01139-4 
Агентство CIP РГБ 
 
В четвертом издании учебника (предыдущие изд. — ЮНИТИ, 1997, 2000, 
2004) рассмотрены основы формирования государственной политики страны в 
начале XXI в. и инструменты претворения ее в жизнь. Нашли отражение изменения, происшедшие в структуре органов государственной власти как на 
федеральном, так и на региональном уровне, в методах и направлениях государственного регулирования экономики, организации управления важнейшими народно-хозяйственными комплексами и отраслями. Уделено внимание 
направлениям государственной социальной политики, управлению в конфликтных и чрезвычайных ситуациях. Самостоятельная глава посвящена 
взаимоотношениям власти и бизнеса. Дополнительно включена глава об 
управлении жилищно-коммунальным комплексом. 
Для студентов, обучающихся по специальности «Государственное и муниципальное управление», аспирантов и преподавателей вузов, а также специалистов органов государственного управления. 
 
 
ÁÁÊ 67.401(2Ðîñ)ÿ73-1 
 
 
ISBN 978-5-238-01139-4 
© А.В. Пикулькин, 1997, 2000, 2004, 2007 
© ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА, 1997,  
 2000, 2004, 2007 
Воспроизведение всей книги или любой ее 
части любыми средствами или в какой-либо 
форме, в том числе в Интернет-сети, запрещается без письменного разрешения издательства. 
 
© Оформление «ЮНИТИ-ДАНА», 2007 

 
Введение  
 
 
 
 
Россия переживает период смены одной и формирования правовых, экономических, социальных основ другой общественной формации, который должен обеспечить ускорение социально-эконо- 
мического и духовного развития на основе достижений современной 
цивилизации. 
Главным условием успешных преобразований является сильная, 
дееспособная власть. Без нее невозможны создание предпосылок 
экономического роста, подлинная демократия, высокая культура и 
нравственность. Государственность была и остается основной ценностью гражданина России. С сильной государственной властью он 
связывает надежды на защиту жизни, здоровья, свободы, достоинства, конституционного строя, обеспечение безопасности границ и 
справедливости в сфере имущественных отношений. Для осуществления перечисленных функций власть должна обладать управленческим профессионализмом, иметь надежные правоохранительные 
органы средства национальной обороны. 
В демократическом государстве власть открыта для людей, ее решения им понятны, ее органы работают в интересах страны и отдельных граждан. Власть в своих действиях ограничивается правом, 
иначе она становится опасной. В свою очередь, право обеспечивается властью, без которой оно бессильно. Все ветви власти объединяет 
и уравновешивает президент. Перекос в сторону той или иной ветви 
власти не допускается, так как это расшатывает всю пирамиду власти. Четко регламентируются функции и ответственность аппарата 
управления. Проголосовав за конституцию, граждане тем самым 
принимают закон, обязательный к исполнению как органами власти, 
так и населением. 
Кратология — наука о власти — выделяет такие ее характеристики, как распределение функций, структуры, инструменты, профессионализм, ответственность, личностные качества государственных 
служащих. 
Власть в пределах выполняемых ею функций порождает отношения распоряжения и подчинения, которые прежде всего направлены на поддержание и воспроизводство сложившегося порядка, 
зафиксированного в конституции, законах и других нормативных 
актах, и требует обязательного их исполнения. 

Носителями власти являются не только избранные и назначенные на государственные должности лица, но и представители политической и экономической элиты, партии власти, также несущие 
ответственность перед обществом. 
Властвовать и эффективно управлять — далеко не одно и то же. 
Государство может иметь все необходимые атрибуты, однако создаваемые им управленческие структуры могут действовать неэффективно. Многие экономические и политические задачи остаются нерешенными из-за несовершенства системы управления. 
В Ежегодном послании Президента РФ Федеральному Собранию неэффективность государственной власти признана главной 
причиной длительного и глубокого системного кризиса в России, а 
произвол чиновников и криминализация общественной жизни названы в числе основных препятствий экономического роста.  
Причина низкого уровня доверия граждан к отдельным институтам государственной власти и крупному бизнесу заключается в 
том, что ни власть, ни бизнес не оправдали надежд миллионов людей, связанных с переменами начала 1990-х гг. Их представители, 
пренебрегая нормами закона и нравственности, перешли к беспрецедентному в истории нашей страны личному обогащению за счет 
большинства граждан. Но государство не должно беспечно взирать 
на деятельность бизнесменов с миллиардными состояниями и чиновников любого ранга, если они извлекают незаконную выгоду из 
особых отношений друг с другом. Социальная ответственность 
должна стать основой деятельности и чиновников, и представителей бизнеса.  
Строительство сильного государства, основанного на общественном договоре, для защиты гражданских, политических, экономических свобод, обеспечения прав личности, предпринимательства 
является неотложной задачей. Сила власти измеряется способностью задействовать в полной мере правовые и административные 
рычаги, прагматизмом, умением учитывать реальность ситуации. 
Сильная власть — это власть результативная. И результатом усиления власти должно быть не увеличение или, наоборот, ограничение 
числа чиновников и привилегированных кланов, а подлинная независимость суда, действенность правоохранительных органов, конкурентность рынка, защищенность человека.  
За осознанием необходимости возрождения сильного и эффективного государства, способного обеспечить внутренние и внешние 
 

Введение 
 
5 
условия достойной жизни для всех граждан, должны следовать конкретные шаги по его становлению. Конечной целью при этом является построение правового государства как системы, которая держится не на силе как таковой, не на праве силы, а на силе права. 
Это означает, что все наиболее важные политические решения и 
действия граждан, публичные и частные, за исключением личной 
сферы, регулируются правом. Основы правового государства закладываются принятием конституции. Нужно научиться жить по конституции, гарантировать ее применение, так как за пределами права 
царит неправовое пространство, хаос. 
Россия не впервые ищет свой путь, свою модель развития. Маятник поступательного движения отклоняется то влево, то вправо; 
возможно, существует середина, устраивающая большинство. Тем 
не менее нельзя полагаться на чудодейственную силу, которая все 
устроит как надо, на советы со стороны.  
Нужен собственный механизм государственного управления. Он 
предполагает совершенствование федеративных отношений и региональной политики; рационализацию структуры органов государственной власти; повышение роли и авторитета судебной системы; 
активную борьбу с преступностью; перестройку кадровой политики; 
становление полноправного гражданского общества, уравновешивающего и контролирующего власть. 
На основе укрепления государственной власти, эффективной 
системы управления Россия сможет построить динамично развивающуюся, социально ориентированную экономику и остаться великой нацией, вызывающей уважение и восхищение своим вкладом 
в развитие мировой культуры, неоднократно доказанной способностью с честью выходить из самых суровых испытаний. 
Эффективное управление предъявляет требования к институтам 
государства, к которым, в частности, относятся наличие честного 
правительства и профессионально подготовленных чиновников, 
защита исторического и культурного наследия как главного источника самосознания народа, функционирование развитого гражданского общества. Чтобы управлять, надо быть государственником, 
иметь твердые патриотические и нравственные убеждения. 
В России предыдущими поколениями созданы необходимые материальные и духовные предпосылки для вхождения в постиндустриальное информационное общество, страна обладает самыми 
крупными природно-сырьевыми ресурсами, большим научным по

тенциалом и поныне остается одной из самых образованных стран 
мира. Это вселяет надежды. Но для преодоления трудностей нужна 
сильная и своим достоинством, правотой и поддержкой народа государственная власть. 
Основы российской государственности заложены в Конституции РФ. Российская Федерация является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. 
Единственным источником власти в России выступает ее многонациональный народ. Президент РФ является главой государства 
и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие 
всех органов власти. 
Представительным (законодательным) органом власти служит 
Федеральное Собрание (парламент). Исполнительную власть осуществляют Правительство РФ, федеральные и региональные органы 
власти, местное самоуправление. В систему органов власти включается правосудие, осуществляемое только судом на основе состязательности и равноправия сторон. 
Граждане имеют право участвовать в управлении делами государства непосредственно и через своих представителей, т.е. через 
органы государственной власти и местное самоуправление. 
Органы государственной власти, местного самоуправления, 
должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать 
Конституцию РФ, законы и другие нормативные акты государства, 
способствовать его укреплению и повышению авторитета внутри 
страны и на международной арене. 
Знание основ государственного управления является обязательным элементом фундаментального и широкопрофильного образования. Поэтому в структуре учебных дисциплин подготовки специалистов в области государственного и муниципального управления система государственного управления занимает ведущее место. 
Она ориентируется на самые стабильные сферы деятельности — 
промышленность, сельское хозяйство, строительство, социальную 
жизнь, и ее востребованность не зависит от характера и состояния 
общественного устройства. 
На всех уровнях государственного управления, во всех звеньях 
хозяйствования возрастает роль специалистов, умеющих соотносить 
текущую работу со стратегическими целями управления и прини 

Введение 
 
7 
мать оптимальные тактические и стратегические решения. Изучение дисциплины «Система государственного управления» ставит 
задачей формировать у будущих специалистов ценностные ориентиры, соответствующие уровню развития современной цивилизации, помочь им в освоении теории и практики государственного 
управления. 
В учебнике обосновывается необходимость ускорения социально-экономического развития России с помощью активизации организаторско-хозяйственной и других функций государственного 
управления, что позволит мобилизовать все природных, материальные и интеллектуальные ресурсы и осуществить модернизацию 
страны в более короткие сроки, чем это делали другие страны. 
В процессе изучения дисциплины студенты должны усвоить механизм функционирования государственной власти, уметь разбираться в структуре органов управления всех уровней, знать основные политические и социально-экономические институты, влияющие на 
принятие и исполнение управленческих решений. 
В учебнике освещаются как теоретические вопросы государственного управления, так и реальное развитие политических процессов, деятельность органов управления и государственных служащих, 
зарубежный опыт в этой сфере. 
В сжатой, но достаточной для понимания сути вопросов форме 
систематизированы накопленные, порой разнонаправленные знания в области государственного управления в России. 
Каждый орган власти рассматривается как сложившийся институт, имеющий организационно оформленные способы ее осуществления. При этом оцениваются востребованность его обществом, политический и управленческий потенциал, эффективность выполнения им функций государственного управления.  
Системный подход к изложению материала позволяет проанализировать явления, процессы и события общественной жизни, 
раскрыть цели и мотивации их участников.  
Учебник не претендует на всеохватывающий анализ (в нем рассматриваются не все объекты государственного управления, в частности отсутствуют вопросы внешней политики) и не дает готовых 
рецептов практикам в сфере государственного управления, не 
учит, как улучшить работу правительства. Он содержит лишь эмпирическое обобщение практического опыта в той или иной организационной сфере, раскрывает поведение, действия людей в 
процессе управления, влияние их идеологии и разделяемых ими 

ценностей на решения государственных органов, обязательные для 
всех. 
Государственное управление в России отличается динамичностью, оно не приняло застывшие формы, поэтому в процессе работы над учебником отдельные положения были переработаны или 
дополнены проверенными продолжительным опытом формами, 
методами, приемами. Следует учесть, что рекомендации по совершенствованию государственного управления являются всего лишь 
результатом анализа конкретных ситуаций и могут быть применимы 
только в строго определенных условиях. 
Учебник предназначен для студентов вузов, обучающихся по 
специальности 08504 «Государственное и муниципальное управление», а также работников сферы государственного управления. 
 
 

 
Раздел I  
Научные основы и организация 
государственного управления 
 
 
Глава 1. Научные основы системы государственного  
                управления 
Глава 2. Органы государственной власти 
Глава 3. Формирование и реализация  
                государственной политики