Правовые основы финансового контроля в России и Европейском Союзе

Г.Н. Василенко 
Правовые основы 
финансового контроля 
в России и Европейском Союзе 
Рекомендовано к изданию Учебно-методическим центром 
«Профессиональный учебник» в качестве монографии 
Закон и право  Москва  2017

ÓÄÊ [336.148+347.73](100)(035.3)  
ÁÁÊ 65.261.8(2Ðîñ)+65.261.8(4)+67.402.02(2Ðîñ)+67.402.02(4) 
       Â19 
Р е ц е н з е н т: 
кандидат экономических наук, доктор юридических наук О.В. Староверова 
(профессор кафедры налогового права и процесса  
Российской правовой академии Министерства юстиции РФ) 
Главный редактор издательства Н.Д. Эриашвили, 
кандидат юридических наук, доктор экономических наук, профессор, 
лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники 
Василенко, Глеб Николаевич. 
В19     Правовые основы финансового контроля в России и Европейском Союзе: монография / Г.Н. Василенко. — М.: 
ЮНИТИ-ДАНА,
 2017. — 87 с. — (Серия «Научные издания 
для юристов»). 
ISBN 978-5-238-01818-8 
Агентство CIP РГБ 
Рассматриваются правовые основы и особенности осуществления 
финансового 
контроля 
в 
Российской 
Федерации, 
а 
также 
в 
государствах — членах Европейского Союза.  
Для научных работников, преподавателей вузов, аспирантов, 
студентов учебных заведений юридического профиля.  
ÁÁÊ 65.261.8(2Ðîñ)+65.261.8(4)+67.402.02(2Ðîñ)+67.402.02(4) 
ISBN 978-5-238-01818-8     
© ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА, 2010 
Принадлежит исключительное право на использование и распространение 
издания (ФЗ № 94-ФЗ от 21 июля 2005 г.). 
Воспроизведение всей книги или любой ее части любыми средствами или в 
какой-либо форме, в том числе в интернет-сети, запрещается без письменного 
разрешения издательства. 
© Оформление «ЮНИТИ-ДАНА», 2010 

ВВЕДЕНИЕ 
 
 
 
Актуальность темы исследования обусловлена тем, что с момента заключения в 1994 г. Соглашения о партнерстве и сотрудничестве как в России, так и в Европейском Союзе произошли 
глубокие экономические, политические и социальные изменения. 
В ЕС была введена единая валюта, евро, что стало важным 
фактором стабильности глобальной экономики и сыграло значительную роль в экономическом сотрудничестве с партнерами 
ЕС, в том числе, разумеется, и с Россией1. В Европейском Союзе были предприняты важные шаги по развитию сотрудничества 
в области правосудия и внутренних дел, а также по преобразованию ЕС в единую территорию, основанную на принципах 
свободы, безопасности и правосудия. 
В Российской Федерации за последнее десятилетие произошли значительные изменения в системе и структуре органов 
государственной власти, в правовом регулировании их деятельности. Административная реформа затронула практически все 
сферы функционирования государственных органов, и одним из 
основных направлений является финансово-контрольная деятельность государства. Для реализации указанного направления 
финансовой политики в России в 1995 г. был создан и сегодня 
успешно функционирует специализированный орган федерального финансового контроля — Счетная палата России2, а позднее (в начале 2000-х гг.) появился целый комплекс специальных 
министерств и ведомств. Подобные структуры высшего финансового контроля действуют и в Европейском Союзе. 
Финансово-контрольная деятельность на сегодняшний день 
является одним из наиболее важных направлений государственной и международной политики. Это связано и с необходимо                                                 
1 В настоящее время евро составляет значительную часть резервов Центрального банка Российской Федерации. 
2 Федеральный закон от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате 
Российской Федерации» (в ред. от 29 марта 2008 г.) // Российская газета. 1995. № 9—10. 14 января. 
 
3

стью консолидации усилий европейских государств в противодействии международной преступности, и в первую очередь терроризму. В указанной сфере государства—члены Союза решили делегировать часть своих суверенных прав центральным органам ЕС с 
целью более эффективного решения общих проблем. 
Однако для осуществления эффективного финансового 
контроля на межгосударственном уровне, на уровне взаимодействия необходимо четкое понимание устройства внутренних 
финансово-контрольных механизмов государств и сообществ, 
их правовой регламентации каждым из числа участников этого 
процесса. 
На сегодняшний день фактически отсутствует правовая основа для взаимодействия России и ЕС по вопросам финансовоконтрольной деятельности. 
Исходя из изложенного, актуальность темы данного исследования представляется вполне очевидной, поскольку необходимость выяснения возможных путей взаимодействия России и 
ЕС в сфере финансового контроля через понимание и анализ 
особенностей правовой регламентации российского и европейского сегментов финансово-контрольной деятельности назрела 
давно и требует скорейшего разрешения. Проведение подобного 
сравнительно-правового анализа может способствовать практическому решению указанных проблем, созданию эффективного 
правового механизма взаимодействия в сфере осуществления 
финансово-контрольной деятельности между Россией и ЕС. 
Различным аспектам проблемы правового регулирования 
финансово-контрольной деятельности в разное время уделялось 
внимание в трудах ученых в области общей теории государства и 
права, административного права, финансового права, а также 
европейского права. 
Большое значение для исследования сущности финансового контроля и его правовой регламентации в России и ЕС имеют труды таких ученых, как Л.М. Энтин1, М.Л. Энтин2, Г.П. Толстопятенко1, 
                                                 
1 Энтин Л.М. Европейское право. Право Европейского Союза и правовое обеспечение защиты прав человека: Учебник для вузов. М., 2005. 
2 Энтин М.Л. В поисках партнерских отношений: Россия и Европейский Союз в 2004—2005 годах: Монография. СПб., 2006. 
 
4

И.И. Веремеенко, Е.Ю. Грачева, Н.И. Химичева, С.Ю. Кашкин2, 
М.М. Бирюков3 и многих других. 
Фундаментальные труды этих ученых составили теоретическую основу представленной работы. 
Отдавая должное ценности данных разработок, следует заметить, что проблема регламентации финансового контроля в России и ЕС в контексте сравнения правовых основ этой важнейшей правовой категории, а также вопросы взаимодействия российских и европейских органов финансового контроля не были 
предметом самостоятельного научного исследования. Эти обстоятельства и определили выбор темы исследования, а также 
его содержание. 
Цель предлагаемой вниманию читателей монографии — выявление особенностей правовой регламентации финансового 
контроля в России и ЕС, а также поиск возможных правовых 
механизмов взаимодействия органов финансового контроля 
России и ЕС. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
                                                                                                           
 
1 Толстопятенко Г.П. Договор о Европейском Союзе. Извлечения. 
Комментарий // Московский журнал международного права. М., 1995. 
№ 2. 
2 Кашкин С.Ю. Право Европейского Союза: Учеб. пособие. М., 2006. 
3 Бирюков М.М. Европейское право: Учеб. пособие. М., 2006. 
 
5

Глава 1 
Правовое регулирование  
финансово-контрольной деятельности  
в Российской Федерации 
1.1. Финансовый контроль как основной элемент  
      финансовой деятельности государства 
Финансовый контроль является важной составной частью 
финансовой деятельности государства. Объективной предпосылкой для этого является то, что формирование, распределение и 
использование денежных ресурсов страны не может производиться бесконтрольно. 
Финансовая деятельность государства и муниципальных образований, в свою очередь, выступает как важная и необходимая 
составная часть механизма социального управления. Это выражается в том, что аккумулированные финансовые ресурсы направляются в отрасли экономики, социальную и другие сферы с 
учетом приоритетности финансируемых мероприятий на данном 
этапе. 
Осуществление эффективной финансовой деятельности государства является фактором, необходимым для проведения 
справедливой социальной политики, которая в условиях перехода к рыночной экономике требует устранения таких негативных 
проявлений, как нестабильность материального положения граждан, значительный разрыв в уровнях дохода, угроза безработицы и т.д. 
Посредством финансовой деятельности создается материальная основа, необходимая для функционирования органов государственной власти и управления, правоохранительных органов, 
обеспечения обороноспособности и безопасности страны1. 
Политика нашего государства направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие 
человека (ст. 7 Конституции РФ). Финансовая политика, явля                                                 
1 Химичева Н.И. Финансовое право: Учебник. М., 2002. С. 87. 
 
6

ясь частью общей политики нашей страны, в конечном итоге 
преследует те же продекларированные в Конституции цели, но в 
силу своего специфического предназначения, имеет более узкие 
и четкие границы и направлена, прежде всего, на устранение 
главных причин инфляции, нейтрализацию ее разрушительного 
влияния на экономику и благосостояние людей, предотвращение гиперинфляции. Для реализации этой политики предусматривается как прямое государственное управление в форме прямой финансовой поддержки, выделения средств на определенные планы и программы, так и косвенное: 
• 
установление налоговых и иных льгот для развивающихся 
отраслей; 
• 
повышение налогов для монополистов; 
• 
введение таможенных пошлин на импорт; 
• 
признание приоритетности малого бизнеса; 
• 
получение инвестиций; 
• 
предоставление отсрочек по платежам; 
• 
использование низких процентных ставок по кредитам и др. 
В последнее десятилетие в связи с социально-экономическими и 
политическими преобразованиями появились суждения, которые сводятся к тому, чтобы убрать государственные регуляторы 
из экономической сферы. Эта негативная оценка роли государственного управления зиждется на ошибочном мнении о том, 
что рынок — явление самодостаточное, способное самостоятельно регулировать отношения, возникающие в обществе. 
К счастью, существует иное мнение по этому вопросу, причем не только российских ученых, но и ученых других стран. 
Так, американец Р. Клитгаард отмечал, что эффективный рынок 
не создается сам собой, а является, в частности, продуктом или 
результатом разумного законодательства, государственной политики. «Успех рыночных реформ, — считает он, — в решающей 
степени зависит от государственного управления1. 
Таким образом, не преследуя дискуссионной цели по данной 
проблеме, скажем лишь, что государственное управление в России, в том числе и финансами, на современном этапе приобретает все большее значение. Это связано с переходным периодом 
в нашей экономике, с тем, что новые особенности в государственном устройстве повлияли на расширение круга субъектов 
                                                 
1 Клитгаард Р. Рыночные реформы. М., 1992. С. 18. 
 
7

финансового права, изменение их прав, обязанностей и ответственности. Все это, безусловно, потребовало расширения правовых основ государственного управления финансами. 
В настоящее время разработаны и действуют Налоговый, 
Бюджетный и Таможенный кодексы РФ, значительное число 
Федеральных законов, назовем лишь некоторые из них: «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»1, «О бухгалтерском учете»2, «Об аудиторской деятельности», а также подзаконные акты, например, Указ Президента 
РФ «О мерах по обеспечению государственного финансового 
контроля в Российской Федерации»3 и многие другие. 
Правовую основу финансовой деятельности государства составляют также правовые акты субъектов Российской Федерации, изданные в пределах их полномочий, Программы Правительства РФ по стабилизации экономики и финансов, различные правовые акты министерств и ведомств в области финансов, методические указания и инструкции по осуществлению 
финансовых операций. 
Финансовая деятельность России на современном этапе характеризуется наличием экономического сотрудничества со 
странами СНГ, а также развитием международных и внешнеэкономических связей с другими государствами и сообществами, в том числе, конечно же, с ЕС. Россия исходит при этом из 
задач укрепления равноправных и взаимовыгодных экономических отношений с этими государствами и сообществами развития интеграционных отношений с ними. Внешнеэкономические 
связи осуществляют также субъекты РФ в пределах полномочий, 
предоставленных им Конституцией РФ и федеральным законодательством, а также договорами между федеральными органами 
власти и субъектами РФ. Федеральный закон «О координации 
международных и внешнеэкономических связей субъектов Рос                                                 
1 Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых 
основах местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 
28 декабря 2004 г.) // Российская газета. 1997. № 189. 30 сентября. 
2 Федеральный закон от 21 ноября 1996 г. № 129-ФЗ «О бухгалтерском 
учете» (в ред. от 3 ноября 2006 г.) // Российская газета. 1996. № 228. 28 
ноября.  
3 Указ Президента РФ от 25 июля 1996 г. № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» (в ред. от 18 июля 2001 г.) // СЗ РФ. 1996. № 31. Ст. 3696. 
 
8

сийской Федерации»1 устанавливает общий порядок координации этих связей. 
Непосредственно финансовая деятельность государства заключается в осуществлении им функций по планомерному образованию, распределению и использованию денежных фондов 
в целях реализации задач социально-экономического развития, 
поддержанию обороноспособности и безопасности страны, а 
также обеспечению финансовыми ресурсами деятельности государственных органов. 
Денежные фонды включают в себя: бюджетные и кредитные 
ресурсы, страховые денежные фонды, финансовые средства отраслей экономики, государственных и муниципальных предприятий и организаций. 
Сфера финансовой деятельности относится к ведению федеральных органов, органов субъектов Российской Федерации, а 
также органов местного самоуправления. Кроме того, имеется 
область совместного ведения Федерации и ее субъектов. Названные органы осуществляют эту деятельность в установленных законодательством правовых формах в соответствии со 
своими статусом и компетенцией. 
При этом надо отметить, что финансовой деятельностью занимаются как представительные, так и исполнительные органы 
власти. Например, представительными органами производится 
распределение бюджетных средств по основным направлениям 
жизнедеятельности Российской Федерации или ее субъектов, а 
органами исполнительной власти — распределение финансовых 
ресурсов внутри отраслей экономики. 
В случае введения в стране особых правовых режимов, к которым относятся военное и чрезвычайное положения, формы и 
методы финансовой деятельности государства и муниципальных 
образований, и в первую очередь финансово-контрольная составляющая, могут быть изменены. Так, в соответствии с Федеральным конституционным законом «О военном положении»2 могут 
быть введены меры, связанные с временными ограничениями на 
                                                 
1 Федеральный закон от 4 января 1999 г. № 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской 
Федерации» // Российская газета. 1999. № 8. 16 января. 
2 Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ 
«О военном положении» // Российская газета. 2002. № 21. 2 февраля. 
 
9