История государственного управления в России

Серия «Государственное и муниципальное управление» 
Ð.Ò. Ìóõàåâ 
История
государственного
управления
в России 
Рекомендовано Учебно-методическим центром 
«Профессиональный учебник» в качестве учебника
для студентов вузов, обучающихся по специальности   
 «Государственное и муниципальное управление» (080504)
Москва  2017

ÓÄÊ 351/354(470+571)(091)(075.8) 
ÁÁÊ 63.3(2)-33ÿ73-1+66.3(2Ðîñ),123ÿ73-1  
       Ì92 
Р е ц е н з е н т ы: 
д-р юрид. наук, проф. Н.В. Михайлова,
д-р юрид. наук, проф. Б.В. Россинский,
д-р полит. наук, проф. Е.С. Шомина 
Главный редактор издательства Н.Д. Эриашвили,
кандидат юридических наук, доктор экономических наук,  
лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники 
2017.
Мухаев, Рашид Тазитдинович. 
М92    История государственного управления в России: учебник 
для студентов вузов, обучающихся по специальности  «Государственное и муниципальное управление» (080504) / 
Р.Т. Мухаев. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 
— 607 с. — (Серия 
«Государственное и муниципальное управление»).
ISBN 978-5-238-01254-4 
Агентство CIP РГБ 
Раскрываются основные подходы и методы анализа эволюции институциональной, функциональной и организационной структур государственного 
управления в России. Проблемы государственного управления России рассматриваются в контексте развития общества и его соотношения с системой 
государственной власти на различных этапах его эволюции. Понять логику 
развития институциональной структуры и технологию государственного 
управления в России можно лишь в контексте ее социокультурной традиции, 
определявшей формы и способы управляющего воздействия власти и задававшей механизмы приспосабливания институтов управления и их функций к 
нуждам российского общества.
Для студентов, обучающихся по специальности «Государственное и муниципальное управление». Учебник может быть полезен для студентов, обучающихся по специальностям «Политология», «Юриспруденция» и «Международные отношения», аспирантов и преподавателей в области управления и государственной службы, а также управленцев-практиков, политических и государственных деятелей.  
               ÁÁÊ 63.3(2)-33ÿ73-1+66.3(2Ðîñ),123ÿ73-1 
ISBN 978-5-238-01254-4 
 © ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА, 2007 
Воспроизведение всей книги или любой ее 
части любыми средствами или в какойлибо форме, в том числе в Интернет-сети, 
запрещается без письменного разрешения 
издательства.
© Оформление «ЮНИТИ-ДАНА», 2007 

От автора 
Практика показывает, что динамичное развитие общества не 
может осуществляться без управления, т.е. упорядочивающей деятельности государства, выраженной в формулировании четких социально осознанных целей и реализации их посредством системы
институтов исполнительной власти и государственных служащих. 
Управленческая деятельность государственного аппарата, главным 
образом, исполнительной власти, преобразующей требования населения в компетентные властные рещения и авторитетно распределяющей ресурсы по достижению общезначимых целей, во многом 
определяет способность политической системы обеспечивать баланс 
и динамическое равновесие разнородных интересов, поддерживать 
стабильность общества и создавать предпосылки его поступательного развития. По этой причине курс «История государственного 
управления в России» занимает важное место в системе подготовки 
будущего управленца. Он позволяет глубже понять современные 
тенденции развития системы государственного управления в России, поскольку истоки многих проблем государственного администрирования в России своими корнями уходят в прошлое. Ведь без 
знания прошлого, особенностей возникновения административных 
учреждений, идеологии власти и культуры управления, принципов 
организации и функционирования российской бюрократии невозможно выстроить оптимальный организационный механизм управления. Невнимание политиков к необходимости учета российской 
специфики в возникновении и развитии государственного управления порождает негативные последствия автоматического перенесения опыта западного государственного администрирования на сегодняшнюю Россию. То, что многие современные проблемы государственного управления России своими корнями уходят в прошлое — 
это аксиома, не требующая доказательства. Она призывает в помощники нашу память, логику, но не риторику. Логика процесса 
исторической реконструкции системы управления публичной сферой с момента зарождения Российского государства до сегодняшнего дня должна опираться на исторические факты и их рациональную интерпретацию, которые вместе и составляют содержание 
предлагаемого вниманию читателя учебника. Практическая значи

мость данного курса обусловлена стремлением сквозь призму прошлого осмыслить современные проблемы. Как осуществить переход 
от административного государства, стремящегося к детальной регламентации, к сервисному, оказывающему услуги населению, в 
стране, где долгое время культивировалось этатистское сознание, 
возлагающее особые надежды на социальную опеку со стороны государства? Где границы заимствования западных методов и технологий государственного управления, ориентированных на либеральную индивидуалистическую культуру, не имеющую широкого 
распространения в России? В какой форме следует делать подобные 
заимствования, чтобы они не были отторгнуты и были органичны 
набору существующих культурных ценностей? Ответы на эти и 
многие другие злободневные вопросы Вы, уважаемый читатель, 
найдете в этом учебнике. 
При несомненных достоинствах существующих учебников и 
учебных пособий по «Истории государственного управления в России», на наш взгляд, они слабо ориентированы на формирование 
целостного представления о закономерностях эволюции системы 
государственного управления в России, специфике ее институтов, 
механизмах реализации управленческих функций. Причина подобного 
явления заключена в недостаточной теоретико-методологической и 
концептуальной оснащенности курса, следствием чего является ситуация, когда история государственного администрирования России 
не стала в полной мере самостоятельной дисциплиной, а оказалась 
всего лишь «сюжетом», «версией» гражданской истории. Событийная жизнь людей во времени и пространстве: действия правителей 
и формы поведения масс (восстания, революции, бунты, гражданские войны), экономическая жизнь и виды социального неравенства, служат историческим фоном, за которым студенту порой сложно увидеть логику развития институтов исполнительной власти, 
способы и формы их функционирования на разных этапах эволюции. Отсутствие концептуальных основ курса, дискрептивный (описательный) характер изложения материала неизбежно приводят к 
фрагментарности учебной дисциплины, к тому, что она «распадается» на самостоятельные, слабо интегрируемые между собой, части. 
В этих условиях невозможно добиться целостного представления об 
эволюции институтов управления, их роли в жизни российского 
общества, способах администрирования и регулирования общественных отношений. 
Настоящий учебник представляет попытку выйти за пределы 
описательной и апологетической (оправдательной) интерпретации 
истории государственного управления в России, сформулировать 

От автора 
5
административную версию курса. Главное отличие учебника состоит в акцентированном комплексном анализе процессов зарождения 
и развития системы управления публичным сектором, т.е. сферами, 
где реализуются общезначимые интересы и потребности групп и 
индивидов российского общества, которые позволяют более четко 
обозначить главные направления эволюции государственного и муниципального администрирования в России. Целостный анализ 
институтов государственного управления России возможен при рассмотрении проблем публичного управления России в контексте 
общемировых тенденций государственного администрирования. Это 
позволяет не только выявить логику развития публичной сферы, ее 
специфику, формы и структурные уровни в России, но и понять 
причины неудач в реформировании деятельности административных учреждений. При этом цель курса «История государственного 
управления в России» не сводится лишь к последовательному описанию характерных свойств и признаков системы государственного 
управления, свойственных различным этапам эволюции публичного 
администрирования в России. Она состоит в том, чтобы выявить 
устойчивые тенденции возникновения и развития российских институтов государственного и муниципального управления, обнаружить общее в их развитии и раскрыть особенности по сравнению с 
процессом эволюции административных учреждений в других странах. В нем органично сочетаются анализ и строгая научность с доступностью изложения и оценочными суждениями, обусловленными 
действительностью фактов реального бытия. Это достигается посредством применения комбинации исследовательских методов, 
органично дополняющих друг друга — исторического, социологического, 
структурно-функционального, 
формально-юридического, 
компаративного. Синтез описательных и аналитико-оценочных 
приемов при исследовании динамики системы государственного 
управления в России на всех уровнях ее структуры, состояния 
взаимодействия исполнительной власти с другими ветвями государственной власти, объективно актуализирует необходимость осмысления ряда теоретических и методологических проблем государственного управления, позволяющих иначе интерпретировать тенденции в развитии сектора публичных услуг в России. 
Очевидно, что задача представить наиболее полное описание 
динамики системы исполнительной власти России на протяжении 
IX—XX вв., выявить эволюции методов и организационных форм 
функционирования горизонтальных и вертикальных структур государственного управления является достаточно сложной и многоплановой. Многослойность проблемы не позволяет в полной мере 

охватить все ее аспекты. Однако подобное не должно сдерживать 
творческий поиск, ограничивать его пересказом уже известных и 
устоявшихся мыслительных конструкций и интерпретаций сущности и практики прошлого и современного состояния государственного управления. На наш взгляд, концептуальное представление о 
состоянии системы государственного управления на каждом этапе 
эволюции российского общества должно основываться на критическом переосмыслении целей и результатов государственной политики и правотворчества, степени соответствия политического курса 
интересам и ожиданиям социума и личности, опираться на анализ 
баланса интересов государственной бюрократии и общества, его 
различных групп в условиях стабильного развития и быстротекущих 
процессов. Методологически значимым является положение о том, 
что требования к исполнительной власти быть живой, динамичной 
системой, эффективно взаимодействующей с другими подсистемами государственной власти, адаптируемой к процессам социальноэкономического характера, растут пропорционально усложнению 
общественной жизни и динамике угроз и вызовов, нуждающихся в 
адекватных ответах. В связи с этим история государственного 
управления может быть рассмотрена как процесс адаптации системы 
государственного администрирования нуждам и потребностям общества или сословия, класса. 
Проблема адаптации системы государственного управления к 
современному состоянию российского общества — состоянию 
транзита (перехода) — стала проблемой первостепенной важности 
и требует пристального анализа и практического решения. Долгий 
период инноваций (начиная с 1985 г.) в структурах администраций 
разного уровня (правительственных, региональных, местных) не дал 
заметных результатов, что связано с отсутствием внятной стратегии 
модернизации. Всякий раз административные реформы ограничивались преимущественно модернизацией формально легитимной 
структуры органов исполнительной власти и государственной службы. Вне поля зрения оставались сфера непосредственной деятельности этих структур, идеология и определение целей и изменение 
методов решения проблем. Как показывает практика, выстраивание 
целостной стратегии модернизации системы государственного 
управления в России невозможно без выявления закономерностей 
возникновения и развития институтов и механизмов государственного администрирования, принципов организации и функционирования государственной службы. Однако их выявление связано с 
трудностями прикладного и теоретического характера, которые нуждаются в переосмыслении. 

От автора 
7
Прежде всего современная реальность такова, что мир стоит на 
пороге изменения природы организационных механизмов управления делами общества. С одной стороны, государство, государственность по-прежнему остаются пока единственным всеобъемлющим 
арсеналом средств организационного воздействия на упорядочение 
социальных процессов, постановку целей и реализацию механизмов 
их достижения. С другой стороны, неопровержимым фактом является вызревание механизмов саморегуляции общества наряду с государственными. Выживание государственных методов и механизмов регулирования в соревновании с этим новым инструментарием 
зависит от степени адаптации государственных структур к потребностям общества. Соединение этих механизмов влечет формирование новых не чисто государственных, но правовых средств администрирования процессами общественного развития на международном и национальном уровнях. Понимание подобной трансформации механизма административной деятельности особенно важно 
для обществ, которые меняют тип исторического развития и переходят от авторитарных способов регуляции к рыночным методам. 
К ним относится Россия.
Принципиально поменялись социальная среда, субъекты и объекты управления. Прежде система государственного управления была 
ориентирована на знание причинно-следственных связей, которые 
детерминируют поведение людей. Теперь социальная реальность 
складывается под влиянием разнонаправленных преобразующих факторов, действие которых далеко неоднозначно. Это привело к тому, 
что будущее устройство мира пока еще покрыто туманом неопределенности. Действительно, противоречивое взаимодействие таких 
факторов, как: ускорение темпов развития в технической, экономической и демографической сферах; увеличение численности людей, 
проживающих в границах объекта управления; рост числа суверенных государств; усиление взаимозависимости государств по проблемам передачи знаний, миграционные потоки, влияние культур и товарообмена; соприкосновение разнородных общественных систем, 
отличающихся уровнем культуры, ценностей, политических традиций и уровнем жизни; размывание государственных суверенитетов: 
огромный объем информации, быстрота передачи, искажение, повышение роли СМИ при перепадах средств доступа к информации; 
появление макроэлектроники; рост числа глобальных проблем; обострение проблем национальной безопасности государств под влиянием технического развития и дробления власти — создает ситуацию 
постоянной неопределенности, нестабильности, альтернативности и 
возрастания влияния случайностей. Периоды стабильности сменяют

ся кризисами, что ведет к возрастанию сложности современного государственного управления, и как следствие, разрастанию бюрократического аппарата, в услугах которого заинтересовано общество. 
Оборотной стороной бюрократизации и коррумпированности государственного аппарата становится его противодействие переменам, 
снижение авторитета власти, уменьшение доверия и поддержки государственных органов со стороны населения. 
Интеграция России и ее активное участие в глобальной экономике и мировой политике привели к тому, что она также испытывает на себе противоречивое воздействие этих факторов. Они делают чрезвычайно актуальными поиски эффективной модели управления в России, способной адекватно реагировать на нарастающую 
динамику угроз и вызовов, природа которых не всегда очевидна. 
Задача восстановления управляющего воздействия государства при 
столь радикальных изменениях оказывается наиболее значимой и 
востребованной, поскольку ее решение позволит минимизировать 
социальные издержки и катаклизмы, неизбежные в этом случае. 
Практика модернизации российского общества в последние четверть века показывает, что структуры государственной власти как 
основные центры публичного управления не справляются с задачами в своей сфере деятельности. Одной из причин подобной ситуации, как уже отмечалось, является автоматическое перенесение в 
российские условия западных моделей управления, орентированных 
на иные социокультурные, ментальные и исторические особенности 
общества. Решение практически значимой задачи — создание механизма адаптации моделей государственного менеджмента к российским условиям, позволяющего достичь синтеза новейших управленческих технологий и традиционных представлений о роли и 
месте государства в жизни общества, привычных для большинства 
населения невозможно без знания курса «История государственного 
управления в России». 

I
История государственного
управления в России
как наука и учебная дисциплина 

Введение в раздел 
Без глубокого знания истории государственного администрирования 
поиски нового взгляда на роль государства в жизни современного российского общества подобны бесцельному блужданию в потемках. Процесс становления демократической системы государственного управления в России в последние четверть века происходит под воздействием 
не только чисто практических проблем и факторов, которые в данном 
случае выражают концентрированно обновляющуюся мировую ситуацию, но и потребности концептуального переосмысления отечественного опыта государственного управления и определения вектора его 
развития в качественно новых исторических условиях. 
Формирование легитимной и организационной основы исполнительной власти в демократической России осуществляется под влиянием разнонаправленных устремлений, которые трудно соединить в 
одну концепцию. Желание воскресить исконно русские традиции, 
ускоренными темпами пройти весьма сложные процессы усвоения 
уже пройденного опыта западной государственно-правовой культуры 
демократии к XX в., не потеряв при этом и модернистские начала в 
обновлении современного государства, создает достаточно эклектичную методологическую основу преобразований. Обнаруживается 
двойственность концептуальных оснований современного механизма 
государственного властвования в России. С одной стороны, это его 
ориентация на ценности либеральной демократии и конструирование институтов правового государства как неотъемлемых атрибутов 
капиталистического общества в рамках определенной территории, с 
другой стороны — внедрение либеральной модели в ее менеджеральной форме (т.е. инкорпорации рыночных механизмов в государственное управление) означает достаточно болезненный разрыв привычных механизмов властного воздействия на все структуры государства при поиске новых методов и форм организации. Как следствие, поиск выхода из кризиса в большинстве случаев связан с возвратом к допетровским временам или по крайней мере к началу XX в. 
По этой причине российская система государственного управления, 
сложившаяся к концу 90-х годов. XX в. и сохранившаяся к началу 
XXI в., переживает период стагнации и не выполняет своих социальных и политических функций по эффективному развитию и организации гражданского общества. В этой связи важно уяснить, что 
истоки многих современных проблем и конфликтов в России уходят 
своими корнями в прошлое. Для того чтобы понимать, что и как