Конституционный Суд России: доктрина и практика

Конституционный Суд России: доктрина и практика

НОРМА
ИНФРАМ
Москва, 2019

В. Д. Зорькин

Конституционный Суд
России:
доктрина и практика

УДК 342.565.2(470+571)
ББК 67.400.12(2Рос)
З86

Автор

Валерий Дмитриевич Зорькин — Председатель Конституционного
Суда Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор,
заслуженный юрист Российской Федерации.

Зорькин В. Д.
З86
Конституционный Суд России: доктрина и практика : монография / В. Д. Зорькин. — М. : Норма : ИНФРАМ, 2019. —
592 с.

ISBN 9785917688015 (Норма)
ISBN 9785160131924 (ИНФРАМ, print)
ISBN 9785161056530 (ИНФРАМ, online)

Предмет книги — актуальные проблемы доктрины и практики
конституционного правосудия на современном этапе исторического
развития России. Тема освещается в контексте общих тенденций
функционирования конституционной юстиции и ее особенностей в
нашей стране. Об основных чертах российского конституционного
правосудия, о стоящих перед ним вызовах и перспективах их преодоления автор рассуждает с учетом того, что страна находится на переходном этапе своего развития. Правовой барьер Россией еще не взят,
а это значит, что переход к праву и демократии отнюдь не завершен.
Переходный характер переживаемого нашим государством исторического периода как раз и является тем главным вызовом, на который
нам предстоит найти ответ, адекватный его значимости и масштабу.
Решение этой задачи требует мобилизации усилий всех органов власти
нынешней России, в том числе Конституционного Суда Российской
Федерации.
Адресована специалистам в области конституционного права и судебной власти, а также студентам, аспирантам и преподавателям юридических вузов.
УДК 342.565.2(470+571)
ББК 67.400.12(2Рос)

ISBN 9785917688015 (Норма)
ISBN 9785160131924 (ИНФРАМ, print)
ISBN 9785161056530 (ИНФРАМ, online)
© Зорькин В. Д., 2017

Введение
Конституционный Суд на переходном этапе
исторического развития России

В условиях стоящей на повестке дня темы о вызовах, возникших
перед современной конституционной юстицией, и перспективах их
преодоления в данной книге я сосредоточусь на особенностях конституционного правосудия России как государства, находящегося на переходном этапе своего развития. Правовой барьер Россией еще не взят,
а это значит, что переход к праву и демократии отнюдь не завершен.
Мною выбран именно такой аспект темы прежде всего потому, что
переходный характер переживаемого нашей страной исторического
периода как раз и является тем главным вызовом, на который нам
предстоит найти ответ, адекватный его значимости и масштабу. Решение этой задачи требует мобилизации усилий всех органов власти
современной России, в том числе Конституционного Суда Российской Федерации.
Сто лет назад Россия не смогла ответить на аналогичный по своей
сути вызов истории, и переход от самодержавия к конституционной
монархии, а затем к буржуазной республике завершился исторической катастрофой в октябре 1917 г. Очень показательно, что сейчас,
в преддверии столетней годовщины этих октябрьских событий, в нашей стране все еще нет единого подхода к их обозначению и оценке:
одна часть общества расценивает произошедшее как Великую Октябрьскую социалистическую революцию, а другая — как октябрьский переворот и захват власти большевиками. Здесь особенно ярко
проявляется присущий нашему обществу идеологический раскол.
Этот раскол, имеющий глубокие социальные корни, и стал в свое
время причиной срыва страны в кровопролитие революции и Гражданской войны. А утвердившийся в итоге этих событий советский социализм в какомто смысле можно рассматривать как насильственную попытку преодоления социального раскола.
Нынешний переход России от тоталитарноавторитарной социалистической системы с присущим ей подавлением прав и свобод человека со стороны партийногосударственного аппарата к правовому
государству, в котором человек, его права и свободы являются высшей ценностью, совершается с учетом советского опыта бесправия.
Осмысление этого опыта и причин, его породивших, — важное под

спорье на пути нашей страны к праву. Другими значимыми факторами, облегчающими продвижение России к праву, являются наличие
полноценной Конституции, закрепившей прочные государственноправовые конструкции и гарантирующей пространство свободы в
рамках этих конструкций, а также наличие Конституционного Суда
как органа, способного, с одной стороны, охранять правовые начала
основного закона страны, а с другой — адаптировать положения Конституции к меняющимся социальным реалиям.
Создание в 1991 г. Конституционного Суда Российской Федерации стало важной вехой на пути правового развития России. Впервые
в истории страны в ее государственную систему был введен такой новый для нее орган судебной власти. Правда, у этого органа был предшественник — созданный в период перестройки (в 1989 г.) Комитет
конституционного надзора СССР. Однако в силу отсутствия в СССР
системы разделения властей функции указанного Комитета были существенно ограничены. В отличие от этого Комитета российский
Конституционный Суд был наделен весьма широкими полномочиями. Что, кстати, и позволило ему принять активное и, как я считаю,
конструктивное участие в урегулировании конституционного кризиса
1992—1993 гг.
В настоящее время основное направление работы Конституционного Суда РФ связано с рассмотрением жалоб на нарушение конституционных прав и свобод граждан. Ежегодно к нам поступает 14—19 тыс.
жалоб граждан, что свидетельствует о доверии людей к Конституционному Суду. При этом у защиты, которую может предоставить конституционная юстиция, есть два аспекта. Вопервых, это защита прав непосредственного заявителя. И, вовторых, более важный в контексте
всего государственного механизма — системный аспект деятельности
Конституционного Суда, который позволяет Суду предотвращать
дальнейшее действие неконституционного закона в отношении других
граждан.
Говоря об особенностях конституционной юстиции России как
государства, находящегося на переходном этапе своего исторического
развития, нельзя не отметить, что постсоветская Конституция была
принята по следам серьезнейшего — не просто конституционного,
а социальнополитического — кризиса, близкого по своей напряженности к малой гражданской войне. И это, конечно же, наложило свой
отпечаток на текст Конституции, в существенной степени определив
как его достоинства, так и недостатки1.

6
Введение

1 В числе таких достоинств следует прежде всего отметить то, что российской Конституции присущ максимально высокий уровень гарантий защиты конституционных
прав и свобод человека и гражданина, а также то, что она закрепила прирожденный и

Об этом кризисе у нас не любят вспоминать, ведь он обнажил тот
застарелый раскол внутри российского общества, который до сих пор
создает достаточно серьезные проблемы для социальноэкономического и политикоправового развития страны. И преодоление этого
раскола является одной из важнейших задач, стоящих перед Российским государством.
Свой вклад в это общее дело Конституционный Суд видит прежде
всего в том, чтобы при решении любого спора о праве (имеет ли место спор между отдельным человеком, оспаривающим конституционность закона, и государством, издавшим это закон, или спор о компетенции между органами государственной власти и т. д.) попытаться
очертить правовое пространство возможного согласия и найти способ
решения спора в рамках такого пространства.
Конституционный Суд нередко обвиняют в стремлении «служить
и вашим, и нашим». Но мы исходим из того, что все, кто обращается
к нам, — это именно наши. Кроме того, практика работы Суда показывает, что у каждой из сторон спора, как правило, есть заслуживающие внимания правовые резоны и аргументы. Задача Суда — выявить
и учесть их в рамках правового решения. Принципиально важным является то, что речь при этом идет не просто о согласовании позиций
спорящих сторон. То есть не о поиске собственно политического компромисса, а о согласовании интересов в пространстве права.
Некоторые наши известные конституционалисты трактуют Конституцию как политикоправовой документ, отвечающий на политические запросы общества, а постановления Конституционного Суда — как инструмент своего рода политического реагирования на меняющиеся политические запросы.
Можно, конечно, сказать, что сегодня конституционные суды играют все большую роль в политике. Но только если не сводить политику к борьбе за власть, а понимать ее шире — в русле современной тенденции к изменению характера демократии, ее сближения с общественным дискурсом. То есть, если понимать под политикой постоянное
взаимное сканирование и согласование мнений различных политических, социальных групп и индивидов, то есть агрегацию интересов не
только больших политических акторов, но и «всякого из малых сих».
С позиций такой широкой трактовки термина «политика» конституВведение
7

неотчуждаемый характер основных прав человека и их признание в качестве высшей
ценности для государства. К недостаткам же Конституции относится отсутствие должного баланса в системе сдержек и противовесов, перекос полномочий в сторону исполнительной власти, нечеткость в распределении полномочий между президентом и правительством страны, внутренняя противоречивость негосударственной концепции
местного самоуправления и т. д.

ционная юстиция обладает гигантским политическим потенциалом.
В ней заключена мощь, которую образно можно уподобить энергии
мирного атома. Юридическая сила итоговых решений конституционных судов превозмогает любой закон, кроме самой Конституции, но и
ее смысл на практике отождествляется с интерпретациями, исходящими от конституционной юстиции. Он уже не может быть понят автономно, в отрыве от результатов этих толкований, а тем более им вопреки. Ведь своими решениями конституционные суды способны преодолевать возведенную в закон волю политического большинства.
В связи с этим нередко высказывается мнение о том, что конституционный контроль является нелегитимным, ибо позволяет небольшому количеству судей преодолевать волю большинства, которая одна лишь и должна являться основой демократии. Однако вряд ли
можно согласиться с этим утверждением. Вопервых, конституционная юстиция посредством легитимной интерпретации смыслов может
не только селектировать «волю большинства», но и сглаживать возмущения, привносимые политическим меньшинством, т. е. фактически
изымать отдельные вопросы государственного управления из сферы
политической конкуренции, реализуя тем самым механизмы не
столько нормативного, сколько коммуникативного способа действия,
т. е. сохранения и обновления консенсуса как фактора социальной
устойчивости. Таким образом, посредством конституционной юстиции удовлетворяется общественный заказ на взаимное понимание и
политическую стабильность. Вовторых, конституционные судьи
представляют и оберегают отнюдь не самих себя, а закон, причем не
тот, который является основной прерогативой законодательной власти, а высший, что, собственно, и делает конституционный контроль
легитимным и несводимым к другим элементам в системе разделения
властей, где и так уже имеются и судебная, и законодательная ветви.
Думаю, что в подтексте подобных рассуждений о политическом
характере деятельности Конституционного Суда лежит также представление о том, что законотворческая деятельность представительного органа власти — это по природе своей деятельность политическая, поскольку она связана с согласованием социальных (и прежде
всего социальнополитических) интересов в рамках принимаемого
законодательства. Соответственно, и деятельность Конституционного Суда по проверке конституционности законов рассматривается как
своего рода политическая деятельность.
На мой же взгляд, законотворческая деятельность парламента — это
деятельность по природе своей правовая, поскольку она ориентирована не на любой компромисс социальных интересов, а на их согласование на началах формального равенства сторон, т. е. на началах сущност8
Введение

ного правового принципа равенства. А Конституционный Суд оценивает
результаты этой деятельности с позиций конституционноправового
подхода, соотнося ее с положениями Конституции как правового документа. Не случайно то обстоятельство, что, по данным поисковой
системы «КонсультантПлюс», из всех принципов, имплицитно и эксплицитно содержащихся в Конституции и составляющих ядро правовых позиций Конституционного Суда, чаще всего Судом применяется
принцип равенства и такие его модификации, как принцип справедливости и принцип соразмерности. И когда мы говорим о том, что Конституционный Суд как хранитель Конституции интерпретирует ее дух
и букву применительно к конкретноисторическим условиям, речь
идет о деятельности исключительно в рамках правового пространства.
Если же парламент отступает от сущностного правового принципа
формального равенства, то он принимает неправовой закон, допускающий создание привилегий для одних социальных групп и дискриминацию других. Обычно при этом мы имеем дело с нарушениями
прав меньшинства, но бывает и так, что правотворческий орган
слишком увлекается защитой прав тех или иных меньшинств в ущерб
правам большинства граждан. В этих случаях Конституционный Суд
(если к нему поступит соответствующее обращение) может доказать
неконституционность подобного решения законодателя, поскольку
Конституция — это правовой по своей природе документ. В его основе
лежит и принцип приоритета прав человека, и принцип правового равенства, согласно которому «осуществление прав и свобод человека и
гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц» (ч. 3
ст. 17). Эти фундаментальные правовые принципы подкреплены развитой системой конституционных положений, вполне достаточных
для защиты любого права, нарушенного неправовым законом.
Но при этом, повторю, Конституционный Суд всегда стремится
понять позицию законодателя и, по возможности, сохранить ее правовой резон. Мы учитываем то обстоятельство, что природа конституционного правосудия как институционального средства ограничения власти законодателя несет в себе опасность антагонизма между
судом и законодателем. Об этом предупреждал еще Ганс Кельзен —
основатель конституционного правосудия.
Конституционный Суд нацелен на то, чтобы избегать подобного
антагонизма. Мы исходим из необходимости поддержания авторитета
законодателя и видим свою задачу в совместной согласованной работе
по совершенствованию действующего законодательства. В связи с
этим Суд, как правило, не признает законодательные нормы полностью неконституционными. Обычно мы делаем оговорки: «в той мере,
в какой...» и т. п., а нередко и вовсе ограничиваемся выявлением конВведение
9

ституционного смысла нормы, с тем чтобы исключить возможность
придания ей на практике неконституционного смысла и (или) снять
ее неоднозначное истолкование правоприменителями, в конечном
счете, ведущее к нарушению конституционного принципа равенства.
Более того, мы стараемся в меру своих возможностей предотвратить законодательные ошибки путем соответствующей аналитической и своего рода просветительской работы. Так, одно из своих выступлений перед Государственной Думой я специально посвятил анализу и обобщению выявленных нами законодательных проблем
системного характера. Развернутый вариант этого анализа был опубликован в «Российской газете» (17 декабря 2014 г.) и, насколько я могу судить, был востребован Федеральным Собранием. Наряду с этим
многие судьи Конституционного Суда ведут активную научную работу, в рамках которой также делаются предложения по совершенствованию законодательной деятельности. Мы проводим Сенатские чтения, где обсуждаются конституционноправовые аспекты законотворчества и актуальные проблемы законодательной деятельности.
В свою очередь, мы ожидаем от законодателя того, что учет решений Конституционного Суда не будет сводиться только к выполнению предписаний, сформулированных в резолютивной части решений. Важно принимать во внимание положения мотивировочной части, ориентирующие на совершенствование соответствующих норм.
В последние годы решения Конституционного Суда в основном
своевременно исполняются. Тем не менее к настоящему времени законодатель «задолжал» несколько поправок, необходимость принятия которых вытекает из постановлений Суда. А ведь «кредитором»
здесь выступает не Конституционный Суд, а народ России.
Нельзя не сказать и о том, что суды общей юрисдикции и арбитражные суды также не в полной мере учитывают правовые позиции
Суда. В немалой степени это обусловлено отсутствием законодательства, закрепляющего процессуальные последствия решений Конституционного Суда в тех случаях, когда Суд, признавая конституционность оспариваемых норм, констатирует несоответствие правоприменительной практики выявленному им конституционноправовому
смыслу этих норм. Очевидно, что подобные пробелы должны быть
восполнены.
В настоящее время основное направление работы Суда связано с
рассмотрением жалоб на нарушение конституционных прав и свобод
граждан законом, примененным в их конкретном деле, рассмотренном судом общей юрисдикции или арбитражным судом. Содержание
этих обращений убеждает в стремлении граждан России к правовому
равенству и справедливости: равенству в праве на жизнь и жилище,

10
Введение