Проблемы эффективности государственного управления. Тенденции рыночных трансформаций. Кризис бюджетной системы. Роль частного капитала. Стратегия-2020: проблемы реализации

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК 

ИНСТИТУТ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ ТЕРРИТОРИЙ РАН

В.А. Ильин, А.И. Поварова

Проблемы эффективности 
государственного управления

Тенденции рыночных трансформаций
Кризис бюджетной системы
Роль частного капитала
Стратегия-2020: проблемы реализации

Вологда  
2014

УДК 336.143(470)  
 
 
Публикуется по решению
ББК 65.261.713(2Рос) 
 
 
Ученого совета ИСЭРТ РАН
И46

Ильин, В.А. Проблемы эффективности государственного управления.
Тенденции рыночных трансформаций. Кризис бюджетной системы. Роль частного капитала. Стратегия-2020: проблемы реализации [Текст] / В.А. Ильин, 
А.И. Поварова. – Вологда : ИСЭРТ РАН, 2014. – 188 с. : ил. 20 с.

Авторы выражают благодарность за содействие в подготовке 
монографии ведущему научному сотруднику ИСЭРТ РАН 
кандидату экономических наук М.Ф. Сычеву.

В данной монографии авторы представляют результаты продолжаемых ими 
исследований по проблеме эффективности государственного управления.
В книге даётся общая оценка эффективности государственного управления в 
России в период рыночных трансформаций. Выделяются ключевые нерешённые 
проблемы реформирования, которые сдерживают социально-экономическое развитие страны.
В фокусе внимания авторов находится один из базовых аспектов государственного управления – бюджетная политика, исследуются тенденции и факторы 
бюджетного кризиса российских регионов.
На основе комплексного анализа деятельности ведущих российских корпораций чёрной металлургии, являющихся основными налогоплательщиками Вологодской, Липецкой и Челябинской областей, авторы приходят к выводу о неэффективности проводимой в стране бюджетно-налоговой политики и предлагают 
варианты изменения её парадигмы.
Книга предназначена научным работникам, преподавателям, практическим 
работникам экономической и финансовой сфер, органов власти и управления. 

Рецензенты:

доктор экономических наук, профессор, член-корреспондент РАН Цветков В.А. 
кандидат экономических наук, профессор Нешитой А.С. 

ISBN 978-5-93299-255-5

© Ильин В.А., Поварова А.И., 2014
© ИСЭРТ РАН, 2014

RUSSIAN ACADEMY OF SCIENCES

INSTITUTE OF SOCIO-ECONOMIC DEVELOPMENT OF TERRITORIES OF RAS

V.A. Ilyin, A.I. Povarova

Public administration effi  ciency

Market transformation trends
Crisis of the budget system
Role of private capital
Strategy-2020: implementation issues

Vologda  
2014

UDC 336.143(470)  
 
 
Published according to the decision 
LBC 65.261.713(2Рос) 
 
 
of RAS Academic Council
I46

Ilyin, A.V. Public administration efficiency. Market transformation trends. 
Crisis of the budget system. Role of private capital. Strategy-2020: implementation 
issues [Text] / V.A. Ilyin, A.I. Povarova. – Vologda : ISEDT RAS, 2014. – 188 p. : il. 20 p.

The authors express their gratitude to ISEDT RAS Leading Research Associate, 
Ph.D. in Economics M.F. Sychev 
for his assistance in the preparation of the monograph. 

The monograph presents some results of ongoing research into the efficiency of 
public administration.
The book provides a general assessment of public administration efficiency in Russia 
under market transformations. The authors highlight the key unsettled issues of reforms 
that hinder socio-economic development in the country.
The monograph pays special attention to fiscal policy, which is a basic aspect of 
public administration; the authors examine trends and factors in the budget crisis of the 
Russian regions.
The work presents a comprehensive analysis of the leading Russian iron-and-steel 
corporations, which are the major taxpayers in the Vologda, Lipetsk and Tambov oblasts. 
Following the results of the analysis, the authors come to a conclusion that Russia’s fiscal 
policy is inefficient and propose the ways to change its paradigm.
The book is intended for researchers, teachers, practitioners in economic and 
financial spheres, regulatory and administrative authorities.
 

Reviewers:
Doctor of Economics, Professor, RAS Corresponding Member V.A. Tsvetkov
Ph.D. in Economics, Professor A.S. Neshitoi

ISBN 978-5-93299-255-5

© Ilyin V.A., Povarova A.I., 2014
© ISEDT RAS, 2014

ОГЛАВЛЕНИЕ

Предисловие .................................................................................................................9

РАЗДЕЛ I. Повышение эффективности государственного 
управления – императив модернизации России

ГЛАВА 1. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В ПЕРИОД 
РЫНОЧНЫХ ТРАНСФОРМАЦИЙ В РОССИИ

1.1. Горбачёвская перестройка как предтеча рыночных 
реформ ........................................................................................................................  16
1.2. Политика «шоковой терапии» и её результаты ........................  19
1.3. Государственное управление в период 
        восстановительного экономического роста ...............................  29

ГЛАВА 2. ОСОБЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ 
В 20122013 ГОДАХ

2.1. Основные тенденции социально-экономического 
 
развития  ..........................................................................................................  37
2.2. Управление государственной собственностью .........................  45
2.3. Кризис бюджетной системы как отражение 
 
неэффективности государственного управления ...................  55

Выводы по разделу I ........................................................................................  71

РАЗДЕЛ II. Эволюция поведения российских 
металлургических корпораций в 2008–2013 гг. и её 
последствия для регионального и национального развития

ГЛАВА 3. ПРОИЗВОДСТВЕННЫЕ И ФИНАНСОВЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ 
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МЕТАЛЛУРГИЧЕСКИХ КОРПОРАЦИЙ  ..................  74

ГЛАВА 4. ФАКТОРЫ, ВЛИЯЮЩИЕ НА ФОРМИРОВАНИЕ 
ПРИБЫЛИ ДО НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ

4.1. Транснационализация бизнеса. Экспортные операции .........85
4.2. Управленческие и коммерческие расходы .....................................95
4.3. Процентные и прочие внереализационные расходы ...........100

ГЛАВА 5. ВЛИЯНИЕ ФИНАНСОВЫХ РЕЗУЛЬТАТОВ 
МЕТАЛЛУРГИЧЕСКИХ КОРПОРАЦИЙ 
НА ВЗАИМООТНОШЕНИЯ С БЮДЖЕТОМ ...............................................104

ГЛАВА 6. ДЕСТРУКТИВНОЕ ВЛИЯНИЕ 
КОНСОЛИДИРОВАННЫХ ГРУПП НАЛОГОПЛАТЕЛЬЩИКОВ 
НА ФОРМИРОВАНИЕ БЮДЖЕТНЫХ ДОХОДОВ  ...................................117

ГЛАВА 7. ТЕНДЕНЦИИ РАСПРЕДЕЛИТЕЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ 
МЕТАЛЛУРГИЧЕСКИХ КОРПОРАЦИЙ  ......................................................125

Выводы по разделу II  .....................................................................................132

РАЗДЕЛ III. Увеличение доходного потенциала бюджетной 
системы – ключевой показатель эффективности 
государственного управления

ГЛАВА 8. РИСКИ ИСПОЛНЕНИЯ СУБФЕДЕРАЛЬНЫХ 
БЮДЖЕТОВ В 20142016 ГОДАХ  ................................................................134

ГЛАВА 9. РЕЗЕРВЫ УВЕЛИЧЕНИЯ ДОХОДНОГО ПОТЕНЦИАЛА 
БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ  .................................................................................142

Заключение. Стратегия-2020: проблемы реализации  ...................145

Приложения ............................................................................................................151

CONTENT

Preface  .............................................................................................................................9

PART I. Enhancement of public administration efficiency – 
an imperative of modernization in Russia

CHAPTER 1. PUBLIC ADMINISTRATION IN THE PERIOD OF 
MARKET TRANSFORMATIONS IN RUSSIA 

1.1. Gorbachev’s perestroika as a forerunner of market reforms  ......16
1.2. “Shock therapy” and its results ................................................................ 19
1.3. Public administration during the recovery economic growth .... 29

CHAPTER 2. PUBLIC ADMINISTRATION IN 20122013 

2.1.  Main trends in socio-economic development  ................................... 37
2.2. State property management  ..................................................................... 45
2.3. Crisis of the budget system as a reflection of public 
 
administration inefficiency  ....................................................................... 55

Conclusions for Part I  ........................................................................................ 71

PART II. Evolution of the behavior of Russian metallurgical 
corporations in 2008–2013 and its consequences for regional 
and national development

CHAPTER 3. PRODUCTION AND FINANCIAL PERFORMANCE 
OF METALLURGICAL CORPORATIONS  ...........................................................74

CHAPTER 4. FACTORS INFLUENCING THE FORMATION 
OF PRETAX PROFIT

4.1. Transnationalization of business. Export operations ......................85
4.2. Administrative and business expenses  .................................................95
4.3. Interest costs and other extraordinary expenses ........................... 100

CHAPTER 5. IMPACT OF METALLURGICAL CORPORATIONS’ 
FINANCIAL PERFORMANCE ON THE RELATIONS WITH 
THE BUDGET  .......................................................................................................... 104

CHAPTER 6. DESTRUCTIVE INFLUENCE OF CONSOLIDATED 
GROUPS OF TAXPAYERS ON THE FORMATION OF BUDGET 
REVENUES  ............................................................................................................... 117

CHAPTER 7. TRENDS IN THE DISTRIBUTIVE POLICY 
OF METALLURGICAL CORPORATIONS  ........................................................ 125

Conclusions for Part II  .................................................................................... 132

PART III. Enhancement of earning power of the budget system – 
the key indicator of public administration eficiency

CHAPTER 8. RISKS IN THE IMPLEMENTATION OF SUBFEDERAL 
BUDGETS IN 20142016 ..................................................................................  134

CHAPTER 9. RESERVES FOR ENHANCING THE EARNING POWER 
OF THE B UDGET SYSTEM  ................................................................................  142

Conclusion. Strategy-2020: implementation issues  ..............................  145

Supplements  ................................................................................................................151

ПРЕДИСЛОВИЕ

Проблема эффективности государственного управления является 
постоянной доминантой в оценке результатов деятельности органов 
власти в любом типе современного государства – будь оно демократическим или авторитарным. Согласно ныне господствующим в мире теориям общественного прогресса демократическое (с развитой рыночной 
экономикой и правовыми свободами личности) государство в сравнении с авторитарным создает возможность для достижения более высокой эффективности государственного управления. Однако это не складывается само собой, а требует целенаправленных действий органов 
государственной власти.
В России проблема повышения эффективности государственного 
управления резко актуализировалась, так как осуществляемые более 
двадцати лет рыночные трансформации не дают желаемых результатов. В связи с этим возрастает необходимость углубленного изучения 
влияния на государственное управление многообразных внутренних и 
внешних факторов, меняющих экономическую, социальную и политическую среду в стране. Авторы настоящей монографии стремились внести 
посильный вклад в решение этой задачи. 
В современной науке сложилось несколько теоретико-методологических подходов к определению сущности и содержания эффективности 
государственного управления. Это понятие в общей трактовке рассматривается как отношение усилий органов власти, затраченных на свою 
деятельность, к последствиям этой деятельности. 
Однако эта общая постановка различается в конкретных подходах к 
оценке эффективности государственного управления. Так, подход, осно

ванный на концепции лидерства, базируется на сравнении удельных 
затрат ресурсов и результативных показателей анализируемого государства и страны-лидера. Экономический подход связывает эффективность государственного управления с наличием механизмов обеспечения конкуренции, внедрения инноваций, социальной защищенности и 
т.п. Подход, основанный на теории рациональной бюрократии, опирается на выявление степени оптимальности иерархической структуры 
органов государственного управления, на соблюдение принципов профессиональной деятельности государственных служащих. Применяется 
также подход, при котором определяется успешность государственного 
управления путем соотнесения результатов развития с публично установленными целями1.
В международной практике для оценки эффективности государственного управления широко используются интегральные показатели, 
разработанные международными организациями. 
По мнению авторов данного труда, главным критерием эффективности государственного управления в современной России является способность государства повышать качество жизни граждан, удовлетворять 
их интересы на основе повышения темпов и обеспечения устойчивости 
экономического роста и увеличения реальных доходов населения. Конкретные значения показателей этого критерия обусловливаются актуальными проблемами текущего и перспективного развития страны.
Принимая во внимание сложность и многоплановость системы государственного управления, авторы не ставили цель охватить анализом 
все стороны управленческой деятельности. Наиболее важной представлялась необходимость проследить тенденции изменения подходов к 
государственному воздействию на экономическую и социальную сферы 
общества, рассмотреть вопрос о традиционных и новых средствах госу
1 Использование этих и других методологических подходов к проблеме эффективности 
государственного управления нашло творческое воплощение в целом ряде трудов известных 
отечественных ученых: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. – М.: Омега, 2010; 
Глазьев С.Ю., Локосов В.В. Оценка предельно критических значений показателей состояния российского общества и их использования в управлении социально-экономическим развитием // Вестник 
Российской академии наук. – 2012. – Т. 82. – №7; Макаров В.Л. Социальный кластеризм. Российский 
вызов. – М.: Бизнес-Атлас, 2010; Макаров В.Л., Бахтизин А.Г., Сулакшин С.С. Применение вычислимых моделей в государственном управлении. – М.: Научный эксперт, 2007; Лексин В.Н., Швецов А.Н. 
Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального 
развития. – М.: Либроком, 2012; Сулакшин С.С. Избирательная система и успешность государства. – 
М.: Научный эксперт, 2013 и др.