Управление лесохозяйственной деятельностью

                Федеральное агентство научных организаций


Российская академия наук

Федеральное государственное бюджетное учреждение науки Институт социально-экономического развития территорий Российской академии наук


0СЭРТ РЛн


основан

ОСНОВАН
В 7000 Г.




                23





Проблемы эффективности государственного управления



            УПРАВЛЕНИЕ

            ЛЕСОХОЗЯЙСТВЕННОЙ

            ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ











Вологда
2015

УДК 630 (470.12)
ББК 65.34 (2Рос-4Вол)
     М64




Публикуется по решению
Ученого совета ИСЭРТ РАН

      Миронов, А.В.
М64 Управление лесохозяйственной деятельностью [Текст]: монография / А.В. Миронов ; под науч. рук. д э.н. В.В. Грачёва. - Вологда : ИСЭРТ РАН, 2015. -172 с. - (Проблемы эффективности государственного управления).

         ISBN 978-5-93299-339-2



          В книге раскрывается сущность лесного хозяйства как объекта управления региональной экономической системы. Выполнен анализ организационно-экономического механизма управления лесным хозяйством в Российской Федерации. Представлен зарубежный опыт управления лесохозяйственной деятельностью в странах со схожими ресурсо-климатическими условиями. Выявлены недостатки организации системы управления лесохозяйственной деятельностью в России. Разработана и апробирована методика оценки эффективности лесохозяйственной деятельности в регионе и выявлены недостатки системы лесоуправления. Разработаны направления совершенствования организации управления лесным хозяйством, ориентированным на инновационную модель развития.
          Книга адресована работникам лесного хозяйства, органов регионального управления, научным сотрудникам, преподавателям высших учебных заведений, а также широкому кругу читателей, которых интересуют вопросы развития лесного комплекса.
УДК 630 (470.12)
ББК 65.34 (2Рос-4Вол)

Рецензенты:

профессор кафедры управления ВГМХА им. Н.В. Верещагина
д.э.н. П.М. Советов
профессор кафедры лесного хозяйства ВГМХА им. Н.В. Верещагина
д.с.-х.н. С.А. Корчагов






ISBN 978-5-93299-339-2

                          © Миронов А.В., 2015 ©ИСЭРТ РАН, 2015

        Оглавление


Предисловие ...............................................4

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ
УПРАВЛЕНИЯ ЛЕСОХОЗЯЙСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ                 7
  1.1. Особенности ведения лесохозяйственной деятельности. 7
  1.2. Теоретические основы организационно-экономических отношений в лесном хозяйстве............................18
  1.3. Отечественный и зарубежный опыт организации управления лесохозяйственной деятельностью ....................... 32
Выводы по главе 1 ....................................... 53

ГЛАВА 2. ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ УПРАВЛЕНИЯ
ЛЕСОХОЗЯЙСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ В РЕГИОНЕ                54
  2.1. Анализ институциональных основ лесохозяйственной деятельности в регионе ................................ 54
  2.2. Анализ лесохозяйственной деятельности (на примере Вологодской области)................................................67
  2.3. Оценка эффективности управления лесохозяйственной деятельностью и её ведения в регионе ...................84
Выводы по главе 2 ...................................... 109

ГЛАВА 3. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ УПРАВЛЕНИЯ ЛЕСОХОЗЯЙСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ
В РЕГИОНЕ ...............................................112
3.1. Развитие частно-государственного партнерства в лесохозяйственной деятельности.............................................112
3.2. Освоение концессионных соглашений в лесохозяйственной деятельности.............................................123
3.3. Добровольная лесная сертификация как инструмент контроля и повышения конкурентоспособности...............134
Выводы по главе 3....................................... 144

Заключение...............................................148
Список источников........................................156


з

ПРЕДИСЛОВИЕ


     Исследование современных тенденций и перспектив роста продуктивности и оборачиваемости лесов Российской Федерации обнаруживает устойчивую динамику истощения лесных ресурсов. В целом по России с 2007 по 2013 г. среднегодовой темп роста площадей сплошных рубок более чем на 7% превышает темп роста площадей лесовосстановления. Доля наиболее ценных хвойных насаждений в лесопокрытой площади земель лесного фонда снизилась на 1,2%.
     В действующей системе нормативно-правового регулирования сферы лесного хозяйства не заложены стимулы к инвестированию в расширенное воспроизводство лесов, что не в полной мере отвечает принципам устойчивого лесопользования. Все это приводит к снижению продуктивности лесов, применению экстенсивных технологических процессов в лесоводстве и лесозаготовке, росту антропогенного воздействия на леса и окружающую среду, снижению лесного дохода и прибыли хозяйствующих субъектов.
     Лесохозяйственная деятельность, являясь одним из видов экономической деятельности лесного комплекса России, связана с использованием лесов. В состав этого вида деятельности включаются лесоустройство, охрана и защита лесов, их рациональное использование и воспроизводство с учетом целевого назначения. Существующая система государственного управления лесохозяйственной деятельностью имеет сложную многоуровневую ведомственную структуру, что обусловило распыление полномочий и функций управления ею на федеральном, региональном и муниципальном уровнях власти. На текущий момент управление лесохозяйственной деятельностью сконцентрировано в региональных органах исполнительной власти при сохранении полномочий по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию лесных отношений, определению объемов финансирования мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов и лесоустройству на федеральном уровне.


4

     Практика управления лесохозяйственной деятельностью имеет свою специфику. Она состоит в том, что устойчивое ведение лесопользования, воспроизводства, охраны и защиты лесов сдерживается низкой технической и технологической оснащенностью производства в лесоводстве и лесозаготовках, неразвитостью транспортной инфраструктуры, отсутствием лесоустройства и низкой доходностью хозяйствующих субъектов. В Вологодской области ежегодный объем строительства лесных дорог лесопользователями-арендаторами не превышает 15% нормативной потребности, на отдельных территориях лесоустройство проводилось более 20 лет назад, износ материально-технической базы лесохозяйственной деятельности, включая лесозаготовки, имеет тенденцию роста и достиг критической величины - 64,3%; более 30% лесозаготовительных предприятий убыточны.
     Решение обозначенных проблем состоит в переходе к интенсивным методам воспроизводства лесов на основе инновационных технологий, лесоустройства и строительства транспортной инфраструктуры, который возможен посредством совершенствования направлений и инструментов государственного регулирования лесохозяйственной деятельности на основе слияния усилий бизнеса и государства.
     В теоретическом плане недостаточно исследованы вопросы, связанные с управлением и организацией лесохозяйственной деятельности. Требуется совершенствование инструментов оценки её эффективности, а также подходов к определению наиболее рациональных организационных форм взаимодействия государства с лицами, использующими леса.
     Проблемы организации эффективного управления лесами отражены в трудах отечественных и зарубежных исследователей. Теоретикометодологические аспекты управления лесным хозяйством (управление лесами, лесоуправление) рассматривали в научных трудах А С. Алексеев [2], Н.П. Анучин [5], Р.В. Бобров [8], Л.И. Богомолов [9], ИВ. Васильев [14, 58], П.Т. Воронков [21], В.И. Вохминцев [22], М.Д. Гиряев [25], А.П. Петров [27, 108], В.П. Тарасенко [43], М.Л. Карпачевский [102], Н А. Моисеев [76, 79, 80,

5

81, 83, 99], М.М. Орлов [95, 96, 97, 98], С.В. Починков [112], Л.М. Черня-кевич [138, 139, 140, 141, 142, 143], А.З. Швиденко [146], А.С. Шейнгауз [148] и другие ученые.
     Проблемы лесной политики России на современном этапе рассматривают отечественные ученые: В.В. Грачев [37], Ю. Гурдин [39], А.И. Исаев [47], Н.А. Моисеев [83, 89], А.И. Писаренко и В.В. Страхов [111], А.П. Петров [107], В.Н. Петров [108] и др. Понятие и проблемы устойчивого лесопользования, в том числе организационно-экономические формы использования древесных ресурсов, представлены большим количеством работ отечественных ученых-исследователей, среди них Н.Е. Антонова, Т.С. Лобовиков, Н.А. Моисеев, А.П. Петров, А.С. Шейнгауз и др.
     Вместе с тем остается малоисследованной организация эффективного управления лесами, связанная с расширенным воспроизводством лесов на основе инновационных технологий в лесоводстве и лесозаготовках, со строительством лесной инфраструктуры и лесоустройством, а также отсутствует научное обоснование подходов к оценке эффективности ведения и управления лесохозяйственной деятельностью на региональном уровне.

6

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ ЛЕСОХОЗЯЙСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ

1.1. Особенности ведения лесохозяйственной деятельности

     Организация лесного хозяйства направлена на воспроизводство необходимых человеку и обществу различных продуктов и полезностей, являющихся неотъемлемыми свойствами лесов. При соблюдении принципа рационального, непрерывного и неистощительного пользования леса могут воспроизводить запасы лесных ресурсов бесконечно долго, обеспечивая постоянно возрастающие потребности.
     Любая хозяйственная деятельность начинается с определения её целей и задач, которые должны быть осуществлены или к которым необходимо стремиться. Хозяйственная деятельность человека предполагает заботу о том, чтобы потребности человека в ней были удовлетворены в полной мере с минимальными затратами усилий. Хозяйственная деятельность, связанная с использованием лесов, может осуществляться по-разному: единовременно — без всякой заботы о судьбе вырубленного леса или сопровождаться мероприятиями по обеспечению постоянства пользования, предполагающими не только эксплуатацию, но и возобновление лесов, и уход за ними.
     Следует отметить, что «деятельность чисто лесоэксплуатационная не есть ещё лесное хозяйство. Она входит в состав лесного хозяйства только тогда, когда приобретет характер постоянства, обеспеченного таким расчетом. Когда лес, срубленный надлежащим образом, восстановляется для нового пользования» [97, т. 1, с. 4].
     Наиболее емкое понятие термина «лесное хозяйство» дает М.М. Орлов: «Лесное хозяйство есть организованная на определенной социальной связи между людьми планомерная и систематическая деятельность, приложенная к лесу, в установленных границах лесных площадей, и направленная на постоянное и наивыгоднейшее пользование ими» [95, с. 41]. Сущность этого опре

7

деления состоит в том, что возникновение лесного хозяйства возможно при наличии:
     -       субъекта - «человеческое общество, организованное определенной социальной связью и имеющее в числе своих потребностей постоянный спрос на продукты леса»;
     -       объекта - лесных участков, объединенных в хозяйственные единицы, комбинируемые самыми различными способами; эти хозяйственные единицы в совокупности образуют леса страны;
     -       взаимосвязи между объектом и субъектом - «коллективный труд, подчиненный принципам рациональности, планомерности и системности».
     Из названных предпосылок вытекает первое требование, которое заключается в обязательности лесоустройства, выражающегося в обязательности составления плана лесного хозяйства для определенной хозяйственной единицы. Без составленного лесоустройством плана хозяйства коллективный труд на значительной площади леса и в течение длительного ряда лет не может отличаться системностью и не обеспечивает рациональности. «Поэтому организация лесного хозяйства должна начинаться с лесоустройства» [95]. Выработанный лесоустройством план хозяйства основывается на тех природных и экономических условиях, в которые поставлена устраиваемая хозяйственная единица, и учитывает все те возможности, которые создаются для хозяйства при указанных условиях и поставленной ему цели.
     По определению М Л. Карпачевского и А.Ю. Ярошенко «лесное хозяйство - это система мер по сохранению лесов, повышению продуктивности, непрерывному удовлетворению потребностей человека в тех благах, которые дает ему лес» [102, с. 71].
     Н.А. Моисеев характеризует лесное хозяйство, как отрасль народного хозяйства, в состав которой «входит охрана и защита лесов, их рациональное использование и воспроизводство с учетом целевого назначения» [81, с. 37].

8

     Каждая составляющая отрасли «лесное хозяйство» рассматривается как отдельный вид хозяйственной деятельности.
     Охрана лесов включает меры по предупреждению и борьбе с лесными пожарами, охрану лесов от всякого нарушений правил лесопользования, незаконных рубок и т.п.
     Защита лесов предполагает предупредительные и активные меры по борьбе с вредителями и болезнями, меры предотвращения и локализации разных техногенных и радиоактивных загрязнений лесных территорий, а также реабилитацию последних. Защита включает в себя сохранение биоразнообразия, фауны, ландшафтов [81].
     В лесопользование входят все виды пользования теми или иными ресурсами и услугами леса, включая различные виды рубок леса как в процессе лесоэксплуатации, так и в процессе ухода за лесом.
     Понятие «лесопользование» как использование в интересах народного хозяйства или отдельных граждан продуктов и полезностей леса широко представлено в научной литературе, посвященной проблемам экономики лесного хозяйства [4, 73, 76, 77, 78, 81, 135,146, 147, 149]. «Лесопользование - это использование отдельных полезностей лесов или совокупностей таких полезностей, то есть деятельность, осуществляемая с целью удовлетворения материальных и духовных потребностей отдельных граждан, юридических лиц, местных общин, а также всего общества в целом в формах и размерах, обусловленных социально-экономическим уровнем, экологическими условиями, состоянием и динамикой лесов» [4, с. 91].
     Исходя из вышеуказанного определения лесопользование заключает в себе два взаимосвязанных и взаимообусловленных компонента: с одной стороны, лесохозяйственный, с другой - лесопромышленный. Использование леса в качестве древесного сырья невозможно без проведения лесохозяйственных мероприятий; в свою очередь, возникновение и существование лесного хозяйства обусловлено увеличением объема лесозаготовительной де

9

ятельности и изменением структуры потребления древесины лесопромышленными предприятиями [135, с. 9].
     Использование лесных ресурсов по определению М.М. Орлова подразделяется на два вида: прямое (главное), связанное с рубкой деревьев, и побочное — все остальные виды использования [97, т. 1, с. 2]. Традиционными видами главного пользования является заготовка древесины, живицы, второстепенных лесных материалов (пней, луба, коры и т.п ). В лесном хозяйстве рубка леса, во всех многочисленных ее формах, занимает центральное положение, так как ею определяется пользование, возобновление и уход за лесом. Поэтому параметры рубок леса должны быть установлены при проведении лесоустройства, поскольку за ними следует ряд других лесохозяйственных мероприятий [97, т. 1, с. 16].
     Побочные лесные пользования - это сенокошение, пастьба скота, размещение ульев и пасек, заготовка древесных соков, заготовка и сбор дикорастущих ягод, плодов, грибов, лекарственного сырья, пользование лесом в культурно-оздоровительных целях и для нужд охотничьего хозяйства.
     Лесопользование в зависимости от степени использования полезностей лесов и сохранения в них биоразнообразия подразделяется на неистощительное, рациональное, устойчивое [4].
     Неистощительное - такое лесопользование, при котором не снижается потенциальная комплексная продуктивность лесов.
     Рациональное - максимально полное и эффективное использование отдельных полезностей леса или их комплекса без нанесения вреда другим полезностям, состоянию окружающей природной среды и биоразнообразию. Данному вопросу посвящено большое количество работ отечественных ученых-исследователей, среди них М.Л. Карпачевский [102], Т.С. Лобовиков [65], Н.А. Моисеев [77, 78] и другие. Это научное понятие раскрывается через шесть аспектов: экономический, экологический, технический, организационный, социальный и правовой:

ю