Региональная политика по развитию муниципальных образований

Т.В. Ускова, Н.В. Ворошилов

РЕГИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА ПО РАЗВИТИЮ 
МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

Учебное пособие

Вологда
2017

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО НАУЧНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ
РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК
ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ НАУКИ
«ВОЛОГОДСКИЙ НАУЧНЫЙ ЦЕНТР РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ НАУК»

Ускова, Т. В. Региональная политика по развитию муниципальных образований 
[Текст] : учебное пособие / Т. В. Ускова, Н. В. Ворошилов. – Вологда : ФГБУН ВолНЦ 
РАН, 2017. – 136 с.

ISBN 978-5-93299-384-2

В учебном пособии изложены основные темы, дающие представление об отдельной составляющей региональной социально-экономической политики – региональной политике по 
развитию муниципальных образований. Раскрыты ее сущность, содержание, направления 
и опыт реализации, описана система управления развитием муниципальных образований; 
представлены основные методические подходы к оценке региональной социально-экономической политики и развития муниципальных образований; изложены современные методы 
и инструменты управления развитием муниципальных образований. В конце каждой главы 
пособия представлены вопросы и задания для закрепления изученного материала.
Учебное пособие предназначено для обучающихся по направлениям подготовки «Экономика», «Государственное и муниципальное управление», а также для аспирантов по направлению «Экономика» для самостоятельного изучения отдельных разделов учебных дисциплин 
и практических занятий.
 
 
 
 
 
 
 
 
УДК 332.14(470.12)
 
 
 
 
 
 
 
 
ББК 65.9(2Рос-4Вол)

Рецензенты:

Е.С. Губанова,
заведующий кафедрой финансов и кредита 
Вологодского государственного университета,
доктор экономических наук, профессор

Н.П. Советова,
заведующий кафедрой менеджмента 
Вологодского государственного университета,
кандидат экономических наук, доцент

ISBN 978-5-93299-384-2

© Ускова Т.В., Ворошилов Н.В., 2017

© ФГБУН ВолНЦ РАН, 2017

УДК 332.14(470.12)
ББК 65.9(2Рос-4Вол)
У75

Публикуется по решению
 Ученого совета 
ФГБУН ВолНЦ РАН 

У75

ВВЕДЕНИЕ

Важным фактором, определяющим социально-экономическое положение субъекта РФ и муниципальных образований, выступает наличие эффективной региональной политики, которая своевременно адаптировалась 
бы к изменяющимся условиям. В России, как и в большинстве федеративных государств, существует 3 уровня управления, на самый нижний из которых (муниципальный) переданы функции и полномочия по обеспечению 
условий жизни населения, вовлечению местных ресурсов в экономический 
оборот. Вместе с тем решение большинства вопросов и проблем социально-экономического развития возможно лишь при согласованном и эффективном взаимодействии разных уровней власти. Важно также, чтобы региональная политика учитывала специфику, потенциал, возможности развития различных территорий.
В связи с этим при освоении бакалаврами, магистрантами и аспирантами 
образовательных программ в сфере региональной экономики и управления 
важным является изучение вопросов, касающихся региональной политики, 
ориентированной на развитие муниципальных образований. 
Целью данного пособия является расширение знаний обучающихся в 
сфере региональной экономики и управления, касающихся вопросов комплексного и устойчивого развития локальных территорий. На достижение 
данной цели направлены следующие задачи:  
 –
изучение теоретико-методологических основ региональной политики по развитию муниципальных образований и механизма управления развитием территорий;
 –
изучение методических основ оценки региональной социально-экономической политики и развития муниципальных образований;

–
освоение современных инструментов управления развитием муниципальных образований.
Изучение материалов данного пособия направлено на формирование 
следующих общекультурных и профессиональных компетенций:
 –
способности использовать основы экономических знаний в различных сферах деятельности; использовать основы правовых знаний в различных сферах деятельности;  находить организационно-управленческие решения в профессиональной деятельности, оценивать результаты и последствия принятого управленческого решения и готовность нести за них ответственность с позиции социальной значимости принимаемых решений;
 –
владения навыками количественного и качественного анализа деятельности органов государственной власти и местного самоуправления; 
разработки и реализации проектов в области государственного и муниципального управления; осуществления сбора, анализа и обработки данных, 
необходимых для решения профессиональных задач; анализа результатов 
расчетов и обоснования полученных выводов.
В результате изучения вопросов, рассматриваемых в данном учебном 
пособии, обучающиеся должны:
знать: сущность, содержание, методы, инструменты региональной политики по развитию муниципальных образований, систему и современные 
методы управления развитием муниципальных образований; механизм 
взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления; особенности стратегического планирования на региональном 
и местном уровне; приемы, способы и методы решения важнейших проблем в данной сфере;
уметь: применять теоретические и профессиональные знания в области региональной экономики и управления; анализировать и систематизировать материалы из специальной литературы по вопросам региональной 
социально-экономической политики и развития муниципальных образований; решать проблемные ситуации и конкретные вопросы, связанные с 
обеспечением комплексного и устойчивого развития муниципалитетов;
владеть: навыками анализа и оценки социально-экономического развития и потенциала муниципальных образований, оценки эффективности ре

гиональной политики, эффективности муниципального управления; современными методами и механизмами управления развитием муниципальных 
образований; умением оформления собственных выводов и практических 
предложений по результатам анализа изучаемых конкретных материалов с 
целью решения отдельных задач региональной политики по развитию муниципальных образований.
Данное учебное пособие может быть использовано студентами по направлениям подготовки «Государственное и муниципальное управление», 
«Экономика» и аспирантами по направлению подготовки «Экономика» в 
качестве дополнительного теоретического и методического материала при 
освоении курсов (учебных предметов) «Региональная экономика», «Региональное и муниципальное управление», «Маркетинг территорий», «Региональная экономика и управление», «Экономика и управление народным 
хозяйством» и др. Темы данного учебного пособия соответствуют требованиям федеральных государственных образовательных стандартов.

1. Теоретические основы управления развитием 

муниципальных образований в условиях рынка

1.1. Местное самоуправление в системе органов власти

Система власти и управления в России, как и в большинстве стран мира, 
имеет несколько уровней: федеральный, региональный и местный. За каждым из них закреплены свои функции и полномочия.
Местное самоуправление – одна из фундаментальных основ конституционного строя Российской Федерации. Правовые и организационные основы функционирования института местного самоуправления закреплены 
Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах 
организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – 
131-ФЗ). Являясь публичной властью, наиболее приближенной к населению, 
местное самоуправление обеспечивает гражданам защиту интересов, которые обусловлены совместным проживанием на определенной территории и 
неизбежным взаимодействием.
Главные принципы современной системы местного самоуправления следующие:
 –
местное самоуправление – власть, деятельность которой регулируется законом;
 –
обязательным для местного самоуправления является наличие выборных органов;
 –
местное самоуправление обладает собственной компетенцией, в пределах которой эта власть самостоятельна;
 –
для осуществления своих полномочий местное самоуправление 
должно быть обеспечено собственными ресурсами.

К организационным формам осуществления местного самоуправления 
относятся: 
 –
формы непосредственной демократии (голосование по отзыву депутата, публичные слушания, конференция по вопросам местного значения, 
опрос граждан и т.п.); 
 –
выборные и иные органы местного самоуправления; 
 –
территориальное общественное самоуправление (ТОС); 
 –
добровольные ассоциации (объединения) муниципальных образований.
Местное самоуправление осуществляется не только в формах непосредственной демократии, но и с помощью органов управления, которым население делегирует решение вопросов местного значения на территории данного муниципалитета.
Органы местного самоуправления – это выборные и другие органы, выступающие в интересах проживающего на территории муниципального образования населения и наделенные соответствующими полномочиями по 
решению вопросов местного значения. 
К органам местного самоуправления относятся: 
1) представительный орган муниципального образования;
2) глава муниципального образования;
3) местная администрация;
4) контрольный орган муниципального образования;
5) иные органы местного самоуправления (избирательная комиссия муниципального образования и др.).
Наличие в системе органов местного самоуправления первых трех элементов согласно 131-ФЗ является обязательным.
Представительный орган местного самоуправления – это избранный 
непосредственно населением муниципального образования орган, представляющий его интересы и обладающий правом от имени населения 
принимать решения, действующие на всей территории муниципального 
образования. Если численность жителей муниципального образования, 
обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек, то 
представительный орган не формируется, а его функции осуществляются 
сходом граждан.

Высшим должностным лицом муниципального образования является 
глава муниципального образования. 
Местная администрация – исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, возглавляемый главой местной администрации на принципах единоначалия.  В состав местной администрации входят 
руководящее звено (глава местной администрации и его заместители), аппарат (отделы и лица, оказывающие содействие руководителям), функционально-отраслевые (департаменты, управления, комитеты, отделы) и территориальные звенья.
В муниципальных образованиях может создаваться также контрольный 
орган (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия). Главной его 
целью является контроль за порядком  подготовки, рассмотрения проекта местного бюджета, исполнения и утверждения отчета о его исполнении, 
контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.
В целях организации подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, выборного 
должностного лица местного самоуправления может создаваться избирательная комиссия муниципального образования [62].
Таким образом, институт местного самоуправления функционирует самостоятельно, без непосредственной подчиненности местных органов власти государственным органам власти. Это обеспечивает возможность участия всего 
населения муниципального образования в процессе выработки и принятия решений по наиболее важным вопросам местного значения, а также выборность 
органов местного самоуправления на демократической основе, их регулярную 
сменяемость и отчетность перед населением и ответственность в рамках своей 
компетенции; гарантии социальной защиты населения [54].
Пространством для реализации местного самоуправления выступает 
территория муниципальных образований. В соответствии с указанным федеральным законом местное самоуправление может осуществляться на территории семи видов муниципальных образований:
1) сельское поселение;
2) городское поселение;

3) муниципальный район; 
4) городской округ;
5) внутригородская территория городов федерального значения (Москва, Санкт-Петербург, Севастополь);
6) городской округ с внутригородским делением;
7) внутригородской район. 
Соответствующим статусом территорию наделяет закон субъекта Российской Федерации, в состав которого входит данное муниципальное образование. При определении границ и статуса муниципального образования, 
как правило, учитываются следующие основные факторы:
 –
численность проживающего на данной территории населения;
 –
плотность населения;
 –
пешая и транспортная доступность административного центра муниципального образования (туда и обратно в рамках рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав);
 –
наличие инфраструктуры территории.
Одна из главных целей местного самоуправления – комплексное социально-экономическое развитие муниципальных образований. Понятие 
«развитие муниципального образования» трактуется по-разному. Очень 
часто под развитием понимается рост численности населения, увеличение 
территории под застройкой, расширение границ муниципального образования, изменение характера его планировки и застройки, его архитектуры, инфраструктуры. Развитие подразумевает наличие определенной цели, 
«мысленно предвосхищаемого результата деятельности» [6]. Основную цель 
развития муниципального образования большинство исследователей определяют исходя из проводимой органами местного самоуправления социально-экономической политики. 
Развитие муниципальных образований определяется как объективными 
факторами (макроэкономическими условиями, положением муниципального образования в общественном разделении труда, отраслевой структурой, географическим положением, природными ресурсами), так и субъективными, и в первую очередь – выбранной системой управления. При этом 
сущность управления состоит в разработке и осуществлении определен

ных воздействий со стороны субъекта управления на объект управления 
для достижения определенных целей. Из теории менеджмента: управление 
посредством реализации функций, которые требуют высокой степени обоснованности, ясности и четкости [124]. В научной литературе приводится 
перечень функций, однако большинство ученых полагают, что реализация 
таких функций, как планирование, организация, координация (регулирование), контроль и мотивация, позволит обеспечить развитие объекта управления в соответствии с намеченными целями. Следовательно, управление 
предполагает наличие объекта и субъекта управления, а также набора методов, способов, инструментов, посредством которых осуществляется процесс управления. 
В качестве субъектов управления выступают органы местного самоуправления, которым население делегирует полномочия по управлению территорией.
Хозяйствующие субъекты, действующие на территории муниципального образования, участвуют в управлении муниципальным развитием опосредованно (без непосредственного влияния). Их деятельность является 
основой муниципального развития и формирования бюджетных средств 
для решения органами власти всех вопросов местного значения. В партнерстве с органами власти они могут осуществлять непосредственное влияние 
на решение отдельных проблем местного значения, участвуя в реализации 
проектов, обеспечивая предоставление основных товаров и услуг местному 
населению. Кроме того, в большинстве крупных муниципальных образований (районах и городских округах) создаются советы, ассоциации, союзы 
местных предпринимателей, направленные на согласование интересов, координацию усилий для решения отдельных проблем и выражение консолидированного мнения органам власти.
Объектом управления выступают социально-экономические процессы, 
протекающие на территории муниципального образования. 
Формы, методы и инструменты воздействия субъекта управления на 
объект зависят от целей, возможностей, условий, полномочий соответствующих органов власти. Основными формами управления социально-экономическими процессами являются проекты, программы развития, партнер