Бюджетное право

Д.Л. Комягин

БЮДЖЕТНОЕ
ПРАВО

Издательский дом
Высшей школы экономики

Москва, 2018

2-е издание (электронное)

УДК 346
ББК 67.402
К63
Рукопись подготовлена в рамках грантового проекта ВШЭ 
по изданию авторских учебников
Р е ц е н з е н т ы : 
доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, 
заведующий кафедрой финансового и налогового права 
Финансового университета при Правительстве Российской Федерации 
И.И. Кучеров; 
доктор юридических наук, заведующий кафедрой административного 
и финансового права Новосибирского государственного университета 
Н.В. Омелехина

К63
Комягин, Д. Л.
Бюджетное право [Электронный ресурс] : учебник для вузов / Д. Л. Комягин ; Нац. исслед. ун-т «Высшая школа экономики». — 2-е изд. (эл.). — Электрон. текстовые дан. (1 файл pdf : 593 с.). — М. : Изд. дом Высшей школы экономики, 2018. — (Учебники Высшей школы экономики). — Систем. требования: Adobe Reader XI либо Adobe Digital Editions 4.5 ; экран 10".
ISBN 978-5-7598-1487-0
В учебнике представлен комплекс академических знаний по бюджетному праву 
и современному государственному хозяйству, отражены новейшие тенденции в их 
развитии. В Общей части даются базовые понятия, рассматриваются функции и принципы бюджетного права, впервые подробно говорится о сроках в бюджетном праве 
и о его системе. В Особенную часть включены темы публичных расходов и доходов, 
государственного долга, бюджетного устройства, бюджетного процесса и финансового контроля. Особое внимание уделено вопросам, которые совсем недавно вошли 
в орбиту бюджетного права: стратегическому планированию, контрактной системе, 
суверенным фондам, бюджетной ответственности.
Темы учебника изложены в соответствии с программой базового курса «Бюджетное право» НИУ ВШЭ. К каждой теме прилагаются контрольные вопросы, список 
рекомендуемой научной литературы для углубленного изучения, а также учебные 
схемы для лучшего усвоения материала.
Для студентов правовых и экономических специальностей, аспирантов, преподавателей и всех, кто интересуется проблемами публичных финансов и публичного 
права.

УДК 346 
ББК 67.402

Деривативное электронное издание на основе печатного издания: Бюджетное право [Текст] :  
учебник для вузов / Д. Л. Комягин ; Нац. исслед. ун-т «Высшая школа экономики». — М. : Изд. 
дом Высшей школы экономики, 2017. — (Учебники Высшей школы экономики). — 590 с. —  
ISBN 978-5-7598-1398-9.

В соответствии со ст. 1299 и 1301 ГК РФ при устранении ограничений, установленных техническими 
средствами защиты авторских прав, правообладатель вправе требовать от нарушителя возмещения 
убытков или выплаты компенсации.

ISBN 978-5-7598-1487-0
© Комягин Д.Л., 2017
© Оформление. Издательский дом 
Высшей школы экономики, 2017

На обложке и в тексте — иллюстрации Ирины Короткиной

ОГЛАВЛЕНИЕ

ПРИНЯТЫЕ СОКРАЩЕНИЯ ................................................................................................9
ВВЕДЕНИЕ ................................................................................................................................12

РАЗДЕЛ ПЕРВЫЙ. ОБЩАЯ ЧАСТЬ

ГЛАВА 1. ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ ...................................................................................17
§ 1. Бюджет как правовая и экономическая категория. 
Бюджет как часть казны. ..................................................................................................17
§ 2. Эволюция понятий о бюджете и государственном хозяйстве ........................19
§ 3. Бюджет как форма и план финансовой деятельности ......................................24
§ 4. Бюджет как закон и как правовой акт ...................................................................27
§ 5. Виды бюджетов ...........................................................................................................31
§ 6. Функции бюджета и бюджетная политика ..........................................................35
Контрольные вопросы ................................................................................................43
Рекомендуемая литература.....................................................................................44

ГЛАВА 2. БЮДЖЕТНОЕ ПРАВО 
И БЮДЖЕТНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ......................................................................46
§ 1. Бюджетное право: предмет и метод .......................................................................46
§ 2. Принципы бюджетного права. ................................................................................53
Система принципов бюджетного права ...............................................................53
Общеправовые и конституционные принципы .................................................55
Принципы, не закрепленные в законодательстве ..............................................59
Принципы формирования доходов и расходов бюджета ................................62
Принципы построения бюджетной системы ......................................................65
Принципы организации бюджетного процесса .................................................70
§ 3. Источники бюджетного права. Бюджетное законодательство .......................82
§ 4. Система бюджетного права ......................................................................................86
§ 5. Сроки и периоды в бюджетном праве ...................................................................93
Контрольные вопросы ................................................................................................98
Рекомендуемая литература.....................................................................................99

РАЗДЕЛ ВТОРОЙ. ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ

ГЛАВА 3. РАСХОДЫ БЮДЖЕТА ......................................................................................103
§ 1. Понятие и эволюция публичных расходов. 
Соотношение расходов и доходов бюджета ..............................................................103
§ 2. Виды и классификации расходов бюджета ........................................................107
Функциональная классификация .........................................................................107
Классификация по степени необходимости и полезности ............................108
Экономическая классификация ............................................................................109
Бюджетные ассигнования и бюджетные инвестиции .....................................110
Государственные и муниципальные закупки ....................................................118

Оглавление

Классификация операций публично-правовых образований ......................123
Ведомственная классификация ............................................................................125
Территориальная классификация ........................................................................125
Обыкновенные и чрезвычайные расходы ..........................................................126
Постоянные и временные расходы ......................................................................128
§ 3. Отдельные виды расходов ......................................................................................129
Расходы на оборону .................................................................................................129
Расходы на образование (просвещение) ............................................................148
§ 4. Управление бюджетными расходами ..................................................................165
Контрольные вопросы ..............................................................................................172
Рекомендуемая литература...................................................................................173

ГЛАВА 4. ДОХОДЫ БЮДЖЕТА ........................................................................................175
§ 1. Понятие, источники и способы исчисления доходов ......................................175
§ 2. Допустимые и недопустимые доходы. .................................................................181
§ 3. Налоговые и неналоговые доходы. .......................................................................183
§ 4. Виды публичных доходов. Применение принуждения ..................................187
Дар ................................................................................................................................188
Средства правителя .................................................................................................191
Доходы от domains publiques ..................................................................................191
Доходы от казенных промыслов...........................................................................194
Регалии ........................................................................................................................194
Пошлина .....................................................................................................................196
Налог............................................................................................................................197
Обязательные страховые взносы .........................................................................199
§ 5. Обыкновенные и чрезвычайные доходы ............................................................206
§ 6. Прочие классификации публичных доходов .....................................................214
§ 7. Управление публичными доходами .....................................................................216
Контрольные вопросы ..............................................................................................218
Рекомендуемая литература...................................................................................219

ГЛАВА 5. ПУБЛИЧНЫЙ КРЕДИТ И ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ДОЛГ .....................220
§ 1. Понятие и свойства публичного кредита ...........................................................220
Понятие публичного кредита ................................................................................220
Публичный и частный кредит ...............................................................................223
Возникновение публичного кредита ...................................................................225
§ 2. Виды государственного и муниципального кредита. 
Виды долговых обязательств ........................................................................................231
Государственные и муниципальные ценные бумаги .......................................233
Бюджетный кредит ..................................................................................................236
Государственные и муниципальные гарантии ..................................................239
Иные долговые обязательства ...............................................................................242
§ 3. Управление и обслуживание 
государственного и муниципального долга ..............................................................245
Контрольные вопросы ..............................................................................................247
Рекомендуемая литература...................................................................................249

ГЛАВА 6. БЮДЖЕТНОЕ УСТРОЙСТВО И БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА ..............250
§ 1. Понятие и свойства бюджетной системы ...........................................................250

Оглавление

§ 2. Бюджетные и суверенные фонды .........................................................................257
Бюджетные фонды ...................................................................................................257
Суверенные фонды ..................................................................................................261
§ 3. Способы регулирования межбюджетных отношений ....................................267
Контрольные вопросы ..............................................................................................270
Рекомендуемая литература...................................................................................270

ГЛАВА 7. БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС ..............................................................................272
§ 1. Бюджетный цикл и бюджетный год .....................................................................272
§ 2. Защита бюджетного процесса ...............................................................................277
§ 3. Участники бюджетного процесса .........................................................................281
Президент Российской Федерации ......................................................................281
Высшие должностные лица 
публично-правовых образований ........................................................................283
Законодательные (представительные) 
органы публичной власти .......................................................................................284
Исполнительные органы публичной власти .....................................................287
Финансовые органы. Минфин России ................................................................288
Федеральное казначейство .....................................................................................290
Центральный банк Российской Федерации .......................................................294
Уполномоченные кредитные организации ........................................................295
Органы финансового контроля ............................................................................295
Счетная палата Российской Федерации ..............................................................297
Региональные и муниципальные контрольные органы .................................298
Контрольно-счетные органы субъектов 
Российской Федерации и муниципальных образований ...............................298
Администраторы бюджетных средств ................................................................299
Главный распорядитель бюджетных средств ....................................................299
Распорядитель бюджетных средств .....................................................................301
Главный администратор доходов .........................................................................302
Администратор доходов .........................................................................................302
Главный администратор и администратор 
источников финансирования дефицита бюджета ...........................................303
Получатель бюджетных средств ...........................................................................304
Казенные, бюджетные и автономные учреждения ..........................................306
§ 4. Стадия составления проекта бюджета ................................................................309
§ 5. Стадия рассмотрения и утверждения проекта бюджета ................................320
§ 6. Стадия исполнения бюджета .................................................................................324
Исполнение бюджета по доходам .........................................................................325
Исполнение бюджета по расходам и по источникам 
финансирования дефицита бюджета ..................................................................327
Отдельные процедуры при исполнении бюджета ...........................................331
§ 7. Взыскание из бюджета ............................................................................................333
Ранние теории об имущественной ответственности государства ...............334
Виды возмещаемого вреда .....................................................................................335
Субъект ответственности.......................................................................................337
Основания для взыскания из казны. Вина. ........................................................339
Исполнение судебных актов о взыскании из казны: 
история вопроса .......................................................................................................340

Оглавление

Общие процедуры исполнения 
судебных актов о взыскании из казны ................................................................344
Процедура исполнения судебных актов 
о возмещении вреда из бюджета ..........................................................................351
§ 8. Стадия составления и утверждения отчета 
об исполнении бюджета (отчетная стадия) ..............................................................357
Контрольные вопросы ..............................................................................................360
Рекомендуемая литература...................................................................................361

ГЛАВА 8. БЮДЖЕТНЫЙ КОНТРОЛЬ............................................................................363
§ 1. Финансовый контроль и бюджетный контроль ...............................................363
§ 2. Виды профессионального финансового контроля ..........................................373
§ 3. Контроль и аудит ......................................................................................................375
§ 4. Методы финансового контроля и оформление его результатов ..................378
Контрольные вопросы ..............................................................................................381
Рекомендуемая литература...................................................................................382

ГЛАВА 9. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ 
ЗА НАРУШЕНИЯ БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ..................................384
§ 1. Соотношение бюджетного контроля 
и ответственности за нарушения бюджетного законодательства .......................384
§ 2. Бюджетная ответственность ..................................................................................387
§ 3. Бюджетные нарушения и бюджетные меры принуждения ...........................392
§ 4. Иные меры принуждения .......................................................................................396
§ 5. Нецелевое использование бюджетных средств ................................................401
Контрольные вопросы ..............................................................................................405
Рекомендуемая литература...................................................................................406

РАЗДЕЛ ТРЕТИЙ. РЕТРОСПЕКТИВА И ПЕРСПЕКТИВА 
РАЗВИТИЯ БЮДЖЕТНОГО ДЕЛА В РОССИИ

ГЛАВА 10. ИСТОРИЯ БЮДЖЕТНЫХ РЕФОРМ В РОССИИ ..................................409
ГЛАВА 11. СОВРЕМЕННАЯ БЮДЖЕТНАЯ РЕФОРМА ..........................................413
§ 1. Реформирование бюджетного законодательства .............................................414
§ 2. Реформирование межбюджетных отношений 
и бюджетного процесса ..................................................................................................420

ГЛАВА 12. ТРАНСФОРМАЦИЯ 
БЮДЖЕТНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ. 
ПОЛИТИЧЕСКАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ 
В СФЕРЕ ПУБЛИЧНЫХ ФИНАНСОВ ...........................................................................423

ПРИЛОЖЕНИЯ
Приложение 1. Схемы к учебным темам ....................................................................435
Приложение 2. Образцы ценных бумаг 
Российской империи .......................................................................................................588

ПРИНЯТЫЕ СОКРАЩЕНИЯ

АПК РФ 
— Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации
БК РФ 
— Бюджетный кодекс Российской Федерации
БНА 
— Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти
БСЭ 
— Большая советская энциклопедия
ВАС РФ 
— Высший Арбитражный Суд Российской Федерации
ВВП 
— Валовый внутренний продукт
ВВС РФ  
— Ведомости Съезда народных депутатов Россий(РСФСР, СССР)  
ской Федерации (РСФСР, СССР) и Верховного 
Совета Российской Федерации (РСФСР, СССР)
ВК РФ 
— Водный кодекс Российской Федерации
ВС РФ 
— Верховный Суд Российской Федерации
ГД РФ 
— Государственная Дума Федерального Собрания 
Российской Федерации
ГК РФ 
— Гражданский кодекс Российской Федерации
Госбанк СССР 
— Государственный банк СССР
Госплан СССР 
— Государственный плановый комитет Совета министров СССР
Госфонд 
— Государственный фонд драгоценных металлов и 
драгоценных камней Российской Федерации
ГПК РФ  
— Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации
ГРБС 
— Главный распорядитель бюджетных средств
ЕКС 
— Единый казначейский счет
ЕСПЧ 
— Европейский суд по правам человека
Закон 94-ФЗ 
— Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ 
«О размещении заказов на поставки товаров, 
выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»

Принятые сокращения

Закон 252-ФЗ 
— Федеральный закон от 23 июля 2013 г. № 252-ФЗ 
«О внесении изменений в Бюджетный кодекс 
Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»
Закон об 
 — Федеральный закон от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ 
исполнительном   
 «Об исполнительном производстве»
производстве
Закон  
— Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ
об образовании  
«Об образовании в Российской Федерации»
Закон  
— Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ
о контрактной  
 
«О контрактной системе в сфере закупок товасистеме  
 
ров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»
Закон  
— Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ
о стратегическом  
«О стратегическом планировании в Российской
планировании  
 
Федерации»
ЗК РФ 
— Земельный кодекс Российской Федерации
ИНТОСАИ 
— Международная организация высших органов 
финансового контроля (International Organisation 
of Supreme Audit Institutions)
ИФДБ 
— Источники финансирования дефицита бюджета
КБК 
— Код бюджетной классификации
КоАП РФ 
— Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях
Кодекс  
— Руководство МВФ 1998 г. по обеспечению протранспарентности  
зрачности в бюджетно-налоговой сфере
КС РФ 
— Конституционный Суд Российской Федерации
ЛК РФ 
— Лесной кодекс Российской Федерации
МВФ 
— Международный валютный фонд
НК РФ 
— Налоговый кодекс Российской Федерации
НКО 
— Некоммерческие организации
ПСЗ 
— Полное собрание законов Российской империи
ПФ РФ 
— Пенсионный фонд Российской Федерации
РБС 
— Распорядитель бюджетных средств
СЗ РФ 
— Собрание законодательства Российской Федерации