Для защиты и содействия: Разработка и реализация эффективных систем социальной поддержки

ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ 

РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ 
СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ

For Protection and Promotion 

THE DESIGN AND IMPLEMENTATION
OF EFFECTIVE SAFETY NETS

Margaret Grosh, Carlo del Ninno, Emil Tesliuc,
and Azedine Ouerghi

with the assistance of
Annamaria Milazzo and Christine Weigand

Washington, D.C.

ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ 

РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ 
СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ

Маргарет Грош, Карло Дель-Нино, Эмиль Теслюк 
и Азердин Оуэрги

При содействии 
Анны-Марии Милаццо и Кристины Уэйганд

Издательство «Весь Мир»
Москва 2012

УДК 369.8
ББК 65.272
Г 89

Содержащиеся в издании выводы, интерпретации и суждения являются мнениями его авторов и не обязательно отражают взгляды Совета исполнительных директоров Всемирного банка или правительств, которые они представляют. 
Всемирный банк не гарантирует точности сведений, содержащихся в настоящей публикации, и не несет никакой ответственности за последствия их использования. Национальные границы, цвета, обозначения и прочая 
информация, указанная на картах, включенных в настоящее издание, не являются выражением мнения Всемирного 
банка относительно юридического статуса какой-либо территории либо одобрения или принятия таких границ.

Переводчики: Богданова В.Б., Евтушенко С.П., Клюкин Л.К., Скобелкин А.А., Шахмуратова И.Н.
Научный редактор: Васильев В.С.

Грош, Маргарет и др. 
Г 89  
Для защиты и содействия: Разработка и реализация эффективных систем социальной поддержки. /Пер. с англ. – М.: Издательство «Весь мир», 2012 – 500 с.

ISBN 978-5-7777-0477-1

Системы социальной поддержки (ССП) играют важную роль в социально-экономической политике любой 
страны. Они способствуют сокращению крайней бедности, облегчают домохозяйствам финансирование потребностей и управление рисками и помогают органам власти принимать и проводить в жизнь обоснованные решения.
Авторы книги – специалисты Всемирного банка – рассматривают цели и функции ССП, а также основные 
задачи и проблемы, связанные с их разработкой и внедрением. Раскрываются механизмы функционирования программ ССП, методы обеспечения их адресности, инструменты мониторинга и оценки результатов. Приводятся 
многочисленные примеры использования системы, в частности, в развивающихся странах и странах с переходной 
экономикой, для решения различных задач – преодоления последствий экономических кризисов и стихийных 
бедствий, содействия проведению экономических реформ и др.
Для работников государственных учреждений, экономистов, преподавателей и студентов высших учебных 
заведений.

УДК 369.8
ББК 65.272

Первоначально опубликована в 2008 году на английском языке как «For protection and promotion. The Design and 
Implementation of  Effective Safety Nets». Данный перевод на русский язык осуществлен Издательством «Весь Мир», 
которое несет ответственность за его точность. В случае каких-либо расхождений следует руководствоваться 
языком оригинала.
This work was originally published by The World Bank in English as «For Protection and Promotion. The Design and 
Implementation of  Effective Safety Nets» in 2008. This Russian translation was arranged by Ves Mir Publishers. Ves Mir Publishers 
is responsible for the quality of the translation. In case of any discrepancies, the original language will govern. 

Отпечатано в России

ISBN 978-5-7777-0477-1 
«For protection and promotion. The Design 
and  Implementation of Effective Safety Nets»
©  2008 by The International Bank for 
Reconstruction and  Development/The World 
Bank
«Для защиты и содействия: Разработка и 
реализация эффективных систем социальной 
поддержки»
©  2008 Международный банк реконструкции 
и развития / Всемирный банк
©  2012 Перевод на русский язык 
Издательство «Весь Мир» 

V

СОДЕРЖАНИЕ

Выражение признательности ....................................................................................... xii

Предисловие к русскому изданию .............................................................................. xiii

Предисловие .................................................................................................................... xv

Список сокращений ........................................................................................................ xvi

ГЛАВА 1. Введение  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1
1.1. 
Каким образом системы социальной поддержки вносят свой вклад в политику 
развития? .................................................................................................................................................1
1.2. 
Что такое хорошая система социальной поддержки? ................................................................2
1.3. 
Что такое система социальной поддержки? ..................................................................................4
1.4. 
Как построена эта книга  ....................................................................................................................6

ГЛАВА 2. Аргументы в пользу систем социальной поддержки  . . . . . . . . . . . . . . . . 9
2.1. 
Почему государства должны обладать системами социальной поддержки? ........................9
2.2. 
Каким образом системы социальной поддержки вписываются 
в более широкую стратегию развития? ........................................................................................22
2.3. 
Какие вызовы стоят перед программами социальной поддержки? ......................................25
Примечания.....................................................................................................................................................38

ГЛАВА 3.  Финансирование систем социальной поддержки 
и расходование средств  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
3.1. 
Теория распределения расходов ....................................................................................................40
3.2. 
Источники финансирования программ социальной помощи ..............................................44
3.3. 
В поисках антициклического финансирования систем социальной поддержки .............48
3.4. 
Цена «всеобщего благоденствия» в развитых странах ..............................................................50
3.5. 
Уровни и образцы затрат на системы социальной поддержки 
в развивающихся странах и странах переходного периода ....................................................53
3.6. 
Развертывание систем социальной поддержки в децентрализованном мире ...................59
Примечания.....................................................................................................................................................72

ГЛАВА 4.  Регистрация участников: адресность, соответствие критериям
и прием в программу  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74
4.1. 
Основные концепции обеспечения адресности ........................................................................75
4.2.  Результаты обеспечения адресности .............................................................................................77
4.3.  Варианты обеспечения адресности ...............................................................................................86
4.4.  Обеспечение адресности зависит от качества работы .............................................................92
Примечания...................................................................................................................................................110

ГЛАВА 5. Размер материальной помощи и механизмы выплаты пособий  . . . . 112
5.1.  Определение уровня социальной помощи: теория и практика. .........................................113
5.2.  Борьба с нежеланием трудиться ...................................................................................................120
5.3. 
Расширение программ социальной поддержки для поощрения экономической 
самостоятельности домохозяйств ................................................................................................127
5.4. 
Управление выплатами ...................................................................................................................136
Примечания...................................................................................................................................................149
Приложение: Щедрость программ социальной поддержки для лиц, находящихся в крайне 
бедственном положении, в странах ОЭСР (программы последней надежды) ...................151

VI 
ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ

ГЛАВА 6.  Использование мониторинга и оценки программ 
для повышения их эффективности. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158
6.1.  Значимость хорошего мониторинга и оценки ........................................................................158
6.2.  Разные, но взаимодополняющие инструменты .......................................................................160
6.3.  Разработка системы мониторинга и оценки .............................................................................162
6.4. 
Мониторинг .......................................................................................................................................174
6.5.  Оценка .................................................................................................................................................185
Примечания...................................................................................................................................................206
Приложение 6.1. Стандартные показатели мониторинга и оценки 
для типичных мероприятий в системе социальной поддержки ..........................................207
Приложение 6.2. Мониторинг программы «Oportunidades» (Мексика) ........................................211
Приложение 6.3. Краткое изложение экспериментальных методов .............................................217

ГЛАВА 7.  Основные сведения о наиболее распространенных проблемах 
социальной поддержки . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219
7.1.  Денежные и квазиденежные трансферты ..................................................................................221
7.2.  Продуктовые трансферты и другие программы предоставления 
продовольственной помощи ........................................................................................................231
7.3.  Общие субсидии ..............................................................................................................................242
7.4.  Программы общественных работ типа уоркфэр .....................................................................253
7.5.  Обусловленные денежные трансферты (ОДТ) ........................................................................264
7.6.  Освобождение от оплаты услуг, другие льготы и стипендии ..............................................274
7.7.  Заключение ........................................................................................................................................281
Примечания...................................................................................................................................................286
Приложение: Охват программами школьного питания, спонсируемыми 
Всемирной продовольственной программой, 2005 г. ............................................................288

ГЛАВА 8. Помощь традиционно уязвимым группам населения . . . . . . . . . . . . . . 291
8.1.  Материальная поддержка для пожилых людей ........................................................................292
8.2.  Материальная поддержка для детей-сирот и уязвимых детей ..............................................300
8.3.  Материальная поддержка инвалидов ..........................................................................................306
Примечания...................................................................................................................................................312

ГЛАВА 9. Формирование системы социальной поддержки  . . . . . . . . . . . . . . . . . 313
9.1.  Что представляет собой хорошая система социальной поддержки? .................................313
9.2.  Необходимо знать свою целевую группу ..................................................................................314
9.3.  Оценка результативности отдельных программ ......................................................................322
9.4.  Оценка эффективности всей системы социальной поддержки ..........................................330
9.5.  От диагностирования к действиям ..............................................................................................333
9.6.  Как часто следует пересматривать стратегии в отношении системы 
социальной поддержки? .................................................................................................................342
Примечания...................................................................................................................................................342
Приложение: Административные расходы в зависимости от типа программы .........................344

ГЛАВА 10.  Приспособление систем социальной поддержки 
к различным условиям  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 346
10.1. Системы социальной поддержки в странах с очень низким уровнем доходов 
на душу населения ............................................................................................................................347
10.2. Системы социальной поддержки в странах со средним уровнем доходов 
на душу населения ............................................................................................................................352
10.3. Системы социальной поддержки в условиях экономического кризиса ............................359
10.4. Системы социальной поддержки после природных катастроф ..........................................362

СОДЕРЖАНИЕ 
VII

10.5. Системы социальной поддержки и содействие реформам...................................................366
10.6. Социальная поддержка в условиях роста цен на продукты питания ..................................369
10.7. Выводы ................................................................................................................................................375
Примечания...................................................................................................................................................376

Приложения
А: Основные концепции оценки бедности и управления социальными рисками ..............377
В: Основные характеристики отдельных программ социальной поддержки .......................387

Глоссарий терминов ....................................................................................................... 419

Библиография .................................................................................................................. 427

Предметный указатель................................................................................................... 465

Рисунки
1.1. Процессы и участники – части системы социальной поддержки  ........................................3
2.1. Как системы социальной поддержки вписываются в более обширную 
политику развития ............................................................................................................................10
2.2. Насколько справедливым ощущается распределение доходов 
в странах Латинской Америки .......................................................................................................11
2.3. Распределение общих социальных выплат, финансируемых 
из совокупного дохода, для ряда стран по квинтилю населения .........................................29
3.1. Отношение общества к проблемам бедности и расходам 
на социальное вспомоществование .............................................................................................52
3.2. Расходы на системы социальной поддержки в процентах от ВВП, 
отдельные страны и годы ................................................................................................................56
3.3. Социальная помощь и социальное страхование в процентах ВВП 
по регионам, отдельные годы ........................................................................................................57
3.4. Расходы на социальную помощь, социальное страхование 
и социальный сектор, по регионам, отдельные годы ..............................................................57
3.5. Расходы, доходы и общественное мнение .................................................................................59
4.1. Доля населения по квинтилям, которые получали пособия по отдельным 
программам социальной поддержки в Индии в 2004/05 фин. году ...................................77
4.2. Выгода, полученная каждым квинтилем населения от некоторых программ 
социальной поддержки в Индии за 2004/05 фин. год ...........................................................77
4.3. Ошибочные включения, избранные программы и страны ...................................................78
4.4. Осмысливая административные расходы ...................................................................................81
4.5. Зависимость результатов обеспечения адресности от используемого метода .................91
4.6. От всего населения к получателям социальной помощи: 
стадии обеспечения адресности ....................................................................................................93
4.7. Доля бюджета на социальную помощь для каждой квинтили, 
Армения, 1998 и 1999 гг. (%) ........................................................................................................109
5.1. Согласование потребностей при ограниченном бюджете ..................................................115
5.2. Щедрость отдельных программ социальной поддержки, Европа, Центральная Азия, 
Латинская Америка и страны Карибского бассейна, 2001–2004 гг. ...................................119
5.3. Щедрость отдельных программ ОДТ, отдельные страны Латинской Америки 
и Карибского бассейна, различные годы ..................................................................................119
6.1. Типичная система мониторинга и оценки ...............................................................................161
6.2. Логическая структура Программы социальной защиты 
посредством развития производства (Эфиопия) ....................................................................163
6.3. Стратегии мониторинга и оценки – (SIIOP) в программе Oportunidades .......................172
6.4. Основа для выделения различных типов показателей результативности .......................178

VIII 
ДЛЯ ЗАЩИТЫ И СОДЕЙСТВИЯ. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ

6.5. Охват социальными пособиями зависит от предполагаемого уровня потребления 
на душу населения до выплаты пособий (Республика Йемен, 1999) ................................197
6.6. Прогноз среднего чистого воздействия
от реформирования субсидий на топливо в Индонезии .....................................................199
7.1. Планирование и внедрение программ общественных работ..............................................264
7.2. Охват в децилях по отдельным ОДВ и годам ..........................................................................269
7.3. Распределение пособий по децилям, избранные программы ОДТ и годы ....................270
8.1. Страны Африки к югу от Сахары с долей детей-сирот от 15% и выше, 2003 год ........301
8.2. Процент детей-сирот, сгруппированных по возрасту, в Азии, Латинской Америке 
и Карибском бассейне и в странах Африки к югу от Сахары, 2003 год ...........................301
8.3. Распространенность инвалидности по различным возрастным группам, 
отдельные страны Восточной Европы и годы ........................................................................306
8.4. Уровень инвалидности в зависимости от бедности, 
отдельные страны Восточной Европы и годы ........................................................................307
9.1. Потери домохозяйств, переживших шок, Гватемала, 2000 г. ..............................................319
9.2. Доля административных расходов в бюджете программы, медианное значение 
по типам программ, отдельные программы и годы ...............................................................327
10.1. Охват населения субсидиями на дизельное топливо, бензин и керосин, 
Индонезия, 2004 г. ...........................................................................................................................368
10.2. Охват и численность участников программы необусловленных денежных 
трансфертов, Индонезия, 2005 г. ................................................................................................369
10.3. Цены на продукты питания ..........................................................................................................370
10.4. Меры по смягчению социальных последствий, предпринятые разными странами, 
начало марта 2008 г. ........................................................................................................................373
А.1:  Сравнение хронически и временно бедных семей ................................................................378
А.2:  Сравнение бедности с болезнью ................................................................................................380

Вставки
1.1. Определение понятий «система социальной поддержки» и «социальная помощь» .........5
2.1. Движущая сила образовательных стипендий: программа помощи 
женским средним школам в Бангладеш ......................................................................................13
2.2. Потеря вола .........................................................................................................................................15
2.3. Ловушка бедности в Шинянга .......................................................................................................16
2.4. Разработчик политики делает ставку на экономический рост, равенство и стратегию ....18
2.5. Результаты воздействия елизаветинских Законов о бедных на развитие...........................19
2.6. Всегда ли иждивенчество – это плохо? .......................................................................................30
2.7. Реакция женщин на вопросы о социальных выплатах и рождаемости ..............................34
3.1. Дырявое ведро Оукена .....................................................................................................................41
3.2. Какой налоговый инструментарий должны использовать правительства 
для поддержки систем социальной поддержки ........................................................................46
3.3. Законы о финансовой ответственности .....................................................................................49
3.4. Литература по уровням расходов на системы социальной поддержки, 
по данным Government Finance Statistics МВФ .........................................................................54
3.5. Меры по финансированию и стимулированию в Нидерландах .........................................65
3.6. Как обеспечивается качество отбора в Программу продовольственных 
талонов США .....................................................................................................................................66
4.1. Насколько точным должно быть обеспечение адресности? .................................................79
4.2. Универсальность или адресность .................................................................................................85
4.3. Источники информации по различным методикам обеспечения адресности ................87
4.4. Каким образом причины принятия программы воздействуют 
на выбор методики обеспечения адресности? ...........................................................................92
4.5. Общение и прозрачность при приеме в программу .............................................................100

СОДЕРЖАНИЕ 
IX

5.1. Размер гранта на обучение в рамках программы ОДТ: теория и практика .....................114
5.2. Формула определения пособий в программе «Bolsa Familia» (Бразилия). .......................117
5.3. Неприменимость сильных отрицательных трудовых стимулов Программы 
помощи семьям с детьми на иждивении (AFDC, США) в программах 
социальной помощи в странах с низким и средним уровнем доходов ............................122
5.4. Отрицательные трудовые стимулы в странах с очень низким уровнем доходов: 
Экспериментальная схема социальных денежных выплат в округе Каломо, Замбия .......123
5.5. Является ли снижение трудовой активности негативным явлением? ...............................125
5.6. Управление отрицательными трудовыми стимулами в Программе 
гарантированного минимального дохода (ГМД) в Румынии ..............................................126
5.7. Программа «От социальной поддержки к занятости» (Болгария) .....................................128
5.8. Мировой опыт в реализации активных программ рынка труда .........................................129
5.9. Денежные трансферты, направленные скорее на изменение поведения, 
чем на поддержание дохода ...........................................................................................................130
5.10. Внедрение службы «одного окна» в Арзамасе, Россия ..........................................................135
5.11. Программа пособий с сильной психосоциальной поддержкой семей: «Chile Solidario» ....136
5.12. Предоставление пособий в натуральной форме ....................................................................137
5.13. Банкоматы и терминалы оплаты: совершение операций в удаленном режиме 
с использованием электронных карт на выплату пособий ..................................................139
5.14. Управление процессом заключения контрактов ....................................................................141
5.15. Осуществление выплат с использование смарт-карт ............................................................146
5.16. Выплата денег в условиях чрезвычайных ситуаций. ..............................................................147
6.1. Ключевые пути использования показателей результативности .........................................179
6.2. Отслеживание ошибок, мошенничества и коррупции .........................................................180
6.3. Пример наднациональной системы мониторинга: Взаимная информационная 
система социальной защиты (ВИССЗ) в Европейском Союзе ..........................................184
6.4. Анализ экономической эффективности и эффективности затрат ...................................186
6.5. Заблуждения, связанные со статистикой по адресности ......................................................193
6.6. Неведение стоит дорого. ...............................................................................................................201
6.7. Проблема смещения .......................................................................................................................202
7.1. Классификация типов описываемых программ ......................................................................221
7.2. Южноафриканская программа пособий на ребенка .............................................................223
7.3. Использование и эффективность денежных выплат во время 
чрезвычайных ситуаций ................................................................................................................229
7.4. Помощь развитию уязвимых слоев населения, Бангладеш .................................................232
7.5. От всеобщего – к адресному распределению, Индия и Индонезия .................................233
7.6. Денежные и натуральные трансферты: альтернативы или дополнения? ........................234
7.7. Малоценные предметы потребления и инфрамаргинальное потребление ....................236
7.8. Универсальная система субсидий на хлеб и муку, Египет ...................................................244
7.9. Реформирование ценовых субсидий на продукты питания, Тунис ..................................246
7.10. Снижение стоимости риса: регулирование импортных тарифов 
или адресные денежные трансферты, Мадагаскар .................................................................248
7.11. Программы общественных работ, Южная Корея ..................................................................254
7.12. Факторы успеха Программы Trabajar в Аргентине .................................................................256
7.13. Изменяющийся характер программ общественных работ, Индия ....................................259
7.14. Программа PROGRESA/Oportunidades, Мексика .................................................................266
7.15. Дискуссия: обусловленные или необусловленные денежные трансферты? ...................268
7.16. Программа освобождения от оплаты услуг здравоохранения, Армения .........................276
7.17. Отмена пользовательской платы и освобождения от платы, ЮАР и Уганда ................281
8.1. Включение этнических меньшинств в программы социальной помощи .......................293
8.2. Сложности измерения бедности среди разных возрастных групп ....................................294
8.3. Политэкономические аспекты социальной помощи пожилым людям ...........................299