Управление качеством окружающей среды

Министерство сельского хозяйства Российской Федерации

Департамент научно-технологической политики и образования

Федеральное государственное бюджетное образовательное 

учреждение высшего образования

«Волгоградский государственный аграрный университет»

Эколого-мелиоративный факультет

Кафедра «Экология и экономика природопользования»

С.В. Косенкова 
Н.Б. Ефимова 
И.А. Уланова 

УПРАВЛЕНИЕ КАЧЕСТВОМ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

Учебное пособие

Волгоград

Волгоградский ГАУ

2017

УДК 502.17
ББК 65.28
У-67

Рецензенты:

доктор технических наук, профессор Заслуженный деятель науки РФ, 
академик МАНЭБ, академик РАИН, зав. кафедрой экологического 
строительства и городского хозяйства Архитектурно-строительного 
Института ВолгГТУ В.Ф. Сидоренко; кандидат экономических наук, 
доцент кафедры «Мировая экономика и экономическая теория» 
ВолГТУ И.Ю. Дубова 

Косенкова, Светлана Васильевна

У-67 Управление качеством окружающей среды: учебное пособие /  
С.В. Косенкова, Н.Б. Ефимова, И.А. Уланова. – Волгоград: ФГБОУ 
ВО Волгоградский ГАУ, 2017. – 152 с.

Рассмотрены организационно-правовые основы управления ка
чеством окружающей среды, управления экологической безопасностью. Проанализирован финансовый механизм охраны окружающей 
среды на основе наилучших доступных технологий. Представлены
элементы структуры организационно-экономического механизма природопользования.

Для преподавателей, аспирантов, обучающихся экономических 

и инженерных специальностей, а также практических работников и 
слушателей систем профессиональной подготовки кадров в области 
экономики природопользования, экологического менеджмента, экологической безопасности.

Для обучающихся по основной образовательной программе ма
гистратуры направления подготовки 20.04.02 «Природообустройство 
и водопользование» всех форм обучения.

УДК 502.17

ББК 65.28

© 
ФГБОУ 
ВО 
Волгоградский 

ГАУ, 2017
© Косенкова С.В., Ефимова Н.Б., 
Уланова И.А., 2017

ВВЕДЕНИЕ

Современное состояние экономического развития общества 

обострило проблему ограниченности природных ресурсов и загрязнения окружающей среды, в связи с чем возникает необходимость повышения экологических требований к экономике, особенно на региональном уровне. 

С уверенностью можно утверждать, что на современном этапе 

проблема взаимодействия природы и общества приобрела особую 
остроту, и сегодня стало очевидным, что задачи сохранения окружающей среды и экономического развития взаимосвязаны: разрушая и 
истощая природную среду невозможно обеспечить устойчивое экономическое развитие как отдельного региона, так и страны в целом. 
Принципы устойчивости развития территории включают, прежде всего, широкое применение экономических инструментов управления 
природопользованием и охраной окружающей среды, которые позволяют создать динамическое равновесие между экономическим ростом 
и состоянием биосферы, обеспечивая её устойчивое и сбалансированное существование. 

Таким образом, одной из самых актуальных тем для экономики 

нашей страны является проблема рационального природопользования 
в рамках сохранения природного потенциала страны.

Загрязнение окружающей среды в результате хозяйственной де
ятельности предприятий практически во всех регионах достигло критического уровня относительно возможностей дальнейшего сохранения устойчивости экологических систем и здоровья населения. Для 
решения задач по охране окружающей среды разработаны административные и экономические методы управления природоохранной 
деятельностью, сформированные с учетом социальных и исторических факторов, и, тем не менее, создание эффективных механизмов 
управления природопользованием и охраной окружающей среды являются до сих пор наиболее актуальным.

Все это ставит перед государством и обществом объективное 

требование – учитывать воздействие хозяйственной деятельности 
предприятий и организаций на окружающую среду, не допускать превышения порогов устойчивости экологических систем, чтобы не вызвать необратимых процессов в природе, способных привести к ее 
критической деградации и гибели всего живого на Земле.

Разумное, рациональное природопользование, позволяющее 

удовлетворять жизненные потребности людей в сочетании с охраной 
и воспроизводством природной среды, – это один из приоритетов человеческой деятельности в ХХI веке.

Данное учебное пособие представляет собой интерес как для ас
пирантов, обучающихся управленческих специальностей, так и для 
специалистов, занимающихся проблемами организации и управления 
природоохранной деятельностью с позиции повышения экологической, экономической и социальной эффективности.

1 ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ

УПРАВЛЕНИЯ КАЧЕСТВОМ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

1.1 Сущность понятия

«управление качеством окружающей среды»

Человечество в процессе своей жизнедеятельности вынуждено 

пользоваться разнообразными природными ресурсами, количество которых ограничено. Поэтому очень важно установить принципы 
управления качеством окружающей среды. Для оптимального сочетания природные ресурсы и удовлетворение потребностей человека 
необходимо рассмотреть различные механизмы управления качеством 
окружающей среды. Под словами «механизм управления» понимают 
совокупность тех или иных методов управления экономикой в целом 
и природопользованием как материальной основой экономики.

При этом необходимо учитывать, что при рассмотрении си
стемы экономика – окружающая среда, нельзя отдавать преимущество или экономике, или окружающей среде. Необходимо обеспечить такое взаимодействие экономики и окружающей среды, при 
котором, безусловно, сочетались бы экономический рост и сохранение как отдельных компонентов природной среды, так и окружающей среды в целом.  

Современное состояния экономики и окружающей среды вызы
вает необходимость комплексного подхода к управлению природоохранной деятельностью, то есть необходимо рассматривать хозяйственные проблемы с учетом экологический требований, а проблемы 
загрязнения окружающей природной среды – с учетом требований 
экономического развития общества, в том числе удовлетворения потребностей человека с точки зрения повышения его качества жизни.

Следует понимать, что механизм управления охраной окружа
ющей среды и природопользованием представляет собой звено механизма управления экономикой в целом. Управление охраной окружающей среды это обеспечение выполнения норм и требований, ограничивающих негативное воздействие на неё, а также рациональное природопользование, обеспечивающее воспроизводство компонентов 
природной среды. Экологическая составляющая буквально пронизывает все области экономики, при этом экономическую эффективность 
следует рассматривать не только с точки зрения получения прибыли, а 
с учетом сохранения или прироста природного потенциала, в противном случае, если имеет место ухудшение состояния окружающей среды, роста экономики не будет.

Метод управления – это совокупность различных способов, 

приемов и средств воздействия на управляемый объект. По степени 
воздействия на объект управления методы обычно подразделяют на 
виды: организационно-административные, экономические, социальнопсихологические и др.

Организационно-административные методы основаны на прика
зах, распоряжениях, законах и нормативно-правовых документах и 
опираются на возможность применения силы государственными органами, в том числе непосредственно на силовые структуры (экологическую милицию, налоговую полицию и др.).

Экономические методы воздействия ориентированы на исполь
зование материальной (экономической, денежной) заинтересованности. Конкретный экономический метод включает в себя как отдельные 
приемы воздействия, так и их совокупности. Комплекс взаимосвязанных экономических мер, направленных на достижение конкретного 
результата, образует организационно-экономический механизм управления качеством окружающей среды, обеспечивающий рациональное 
ресурсосберегающее природопользование, основанное на принципах 
устойчивого развития. Организационно-экономический механизм 
природопользования и управления качеством окружающей среды является частью общей системы управления экономикой в целом. На 
различных уровнях управления он имеет свои особенности. Выделяют 
макроуровень, т.е. управление в рамках всей экономики, и мезоуровень, касающийся отдельных ее секторов, отраслей, например сельского хозяйства.

Экономический (или организационно-экономический) механизм 

управления качеством окружающей среды можно рассматривать в 
широком и узком смыслах. В широком смысле экономический механизм управления – это система организационно-экономических мер, 
касающихся природопользования и охраны окружающей среды, что 
означает 
наличие 
взаимосвязанных 
организационно
административных и экономических мер. В узком смысле экономический механизм управления включает в себя только собственно экономические меры, без административного воздействия. Например, потребители готовы платить больше за экологически чистые продукты, 
что стимулирует производителей сельскохозяйственной продукции 
производить такие продукты.

Социально-психологические методы управления основаны на 

убеждении, сознательности, ориентированы на экологическую грамотность граждан, держатся на обычаях и традиционных ценностях 
общества.

Управление качеством окружающей среды – это деятельность 

государства по организации рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, охраны окружающей среды, а также 
по обеспечению режима законности в эколого-экономических отношениях.

Концепция организационно-экономического механизма, выбор 

конкретных мер зависят от решения вопроса о целях развития экономики конкретного сектора народного хозяйства или региона.

Организационно-экономический механизм согласован как по 

вертикали, так и по горизонтали. Меры воздействия, принимаемые на 
различных уровнях управления, на различных стадиях технологической цепочки – от изъятия природных ресурсов до производства готовой продукции и ее реализации – не должны противоречить друг другу. Организационно-административные методы – это методы работы 
менеджеров (управляющих, руководителей), состоящих на службе в 
государственных структурах и органах местного самоуправления.

Субъектами управления качеством окружающей среды высту
пают государственные органы общей компетенции, а также государственные специально уполномоченные органы по охране окружающей среды и органы местного самоуправления. На уровне предприятий субъектами управления являются подразделения и службы природопользования (цехи, отделы) или отдельные работники. Эти органы 
имеют различную компетенцию и особенности деятельности, но используют все организационные и экономические методы управления.

Президент Российской Федерации (и его администрация), Феде
ральное собрание, Правительство Российской Федерации, представительные и исполнительные органы власти субъектов Российской Федерации относятся к государственным органам общей компетенции и 
наряду с множеством других направлений работы ведают вопросами 
рационального природопользования и охраны окружающей среды.

Государственные органы специальной компетенции осуществля
ют свои полномочия в соответствии с нормативными актами Правительства Российской Федерации и подразделяются на три вида: комплексные, отраслевые, функциональные. Комплексные природоохранные органы выполняют все природоохранные задачи или отдельные блоки задач, отраслевые – занимаются своей отраслью (например, лесным хозяйством), функциональные – отвечают за отдельные функции (например, 
мониторинг состояния окружающей среды).

Также к охране окружающей среды имеют отношения многие 

министерства и ведомства, например, Министерство экономического 
развития РФ, формируя стратегию социально-экономического разви

тия, обязано учитывать и экологические интересы общественного развития; Росстандарт России (стандартизация, техническое регулирование, метрология, госнадзор, подтверждение соответствия и пр.) осуществляет надзор за соблюдением государственных стандартов и в 
том числе за выполнением зафиксированных в них экологических 
требований; Минстрой России (градостроительная деятельность и архитектура, жилищно-коммунальное хозяйство и пр.) разрабатывает 
экологические требования при капитальном строительстве и т.п.  

Объектами управления являются все природопользователи, как 

юридические, так и физические лица, независимо от характера и
направлений их деятельности. Поскольку все организации и предприятия, жители городов и деревень находятся и действуют в природной 
среде, то объектами управления являются все юридические и физические лица на территории нашей страны. Связи и отношения между 
субъектами и объектами управления в процессе природопользования 
и охраны природной среды строятся на основе правил и процедур, зафиксированных в действующих законах и других нормативноправовых актах; договоров между конкретными субъектами и объектами управления.

1.2 Структура органов 

государственного экологического управления

Многоуровневая структура государственного управления в сфе
ре охраны окружающей среды в Российской Федерации складывалась 
под влиянием различных факторов, и среди которых важную роль играют принципы федерализма, закрепленные в Конституции и положенные в основу разграничения предметов ведения между центром и 
регионами, то есть структура формируется на основе сочетания нескольких подходов к определению компетенции и полномочий органов управления. Несомненно, учитывая образование и обеспечение 
деятельности федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих управление охраной окружающей среды, Государственное управления в сфере природопользования является самостоятельной и важнейшей функцией.

Государственное экологическое управление на федеральном 

уровне осуществляется в соответствии с Указом Президента РФ от 
21 мая 2012 г. № 636 (с изм. от 25.06.2012 г. № 881) «О структуре федеральных органов исполнительной власти», в соответствии с которым реализована принципиально новая структура организации государственного управления, которая предусматривает разделение функций по выработке государственной политики и нормативно

правовому регулированию в установленной сфере деятельности (федеральные министерства), по контролю и надзору (федеральные 
службы), оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом (федеральные агентства). Полномочия Правительства Российской Федерации в сфере природопользования и охраны окружающей среды имеют общий характер и определены Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской 
Федерации». Для органов управления специальной компетенции – федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств 
– функция охраны окружающей среды является либо основной (одной 
из основных), либо смежной, выполняемой при решении задач государственного управления в других сферах.

К числу основных исполнительных органов государственной 

власти, осуществляющих специальное управление в области охраны 
окружающей среды относятся Министерство природных ресурсов и 
экологии РФ, Министерство здравоохранения и социального развития 
РФ, Министерство сельского хозяйства РФ, Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации 
последствий стихийных бедствий РФ.

Министерство природных ресурсов и экологии РФ осуществля
ет управление в сфере изучения, использования, воспроизводства, 
охраны природных ресурсов и окружающей среды, обеспечения экологической безопасности, а также координирует деятельность в этой 
сфере иных федеральных органов исполнительной власти.

Среди огромного числа возложенных обязанностей Минприро
ды выполняет следующие основные функции в области охраны ОС:

- обеспечивает совместно с другими федеральными органами 

исполнительной власти разработку природоохранных и экологических требований для учета их в государственных стандартах, ведомственных 
инструктивно-методических 
и 
нормативно
технических документах;

- разрабатывает, согласовывает или утверждает по согласова
нию с соответствующими федеральными органами исполнительной 
власти в пределах своей компетенции нормативные правовые акты и 
инструктивно-методические документы по проведению экологической паспортизации производств, опасных отходов, хозяйственных и 
иных объектов и территорий;

- разрабатывает и утверждает по согласованию с заинтересован
ными федеральными органами исполнительной власти перечень работ 
и услуг природоохранного назначения;

- осуществляет квотирование и контроль за производством и по
треблением озоноразрушающих веществ, а также меры государственного регулирования ввоза в Россию и вывоза из нее озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции;

- осуществляет руководство и общее методическое обеспечение 

работ по нормированию выбросов загрязняющих веществ, определению лимитов размещения отходов и допустимых уровней их воздействия на окружающую среду, утверждает нормативы предельно допустимых выбросов (ПДВ) в окружающую среду и лимиты размещения 
отходов;

- устанавливает порядок государственного учета объектов, за
грязняющих окружающую среду или оказывающих на нее иное негативное воздействие, и обеспечивает учет этих объектов;

- организует проведение оценки воздействия намечаемой хозяй
ственной и иной деятельности на ОС в России.

Министерство здравоохранения и социального развития РФ обя
зано помимо основных задач осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор.

В составе указанного министерства действует Департамент гос
ударственного санитарно-эпидемиологического надзора. К числу основных задач государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации относится предупреждение вредного влияния неблагоприятных условий труда, быта, факторов ОС на здоровье 
человека.

Территориальные организации службы осуществляют следую
щие функции:

- подготавливают предложения по вопросам обеспечения сани
тарно-эпидемиологического благополучия населения для принятия 
решений органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления;

- участвуют в разработке целевых и территориальных программ 

обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, а также предложений к проектам федеральных и территориальных программ по вопросам охраны здоровья населения, профилактики 
заболеваний и оздоровления среды обитания человека;

- разрабатывают и утверждают в установленном порядке сани
тарные правила, нормы и гигиенические нормативы;

- организуют и проводят санитарно-гигиеническую и эпидемио
логическую экспертизу;

- проводят научные и другие виды исследований в области изу
чения состояния здоровья населения, профилактики заболеваний человека и среды его обитания и др.