Право на свободу передвижения в пределах Российской Федерации: конституционно-правовой аспект

ÌÎÑÊÂÀ 2013

И З Д А Т Е Л Ь С Т В О
С Т А Т У Т

C.Ю. Миролюбова

ПРАВО НА СВОБОДУ ПЕРЕДВИЖЕНИЯ
В ПРЕДЕЛАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ:
конституционно-правовой аспект

УДК 342.7
ББК 67.400.7
М 64

Миролюбова С.Ю.
М 64  
 Право на свободу передвижения в пределах Российской Федерации: конституционно-правовой аспект. – М.: Статут, 2013. – 157 с.

ISBN 978-5-8354-0948-8 (в обл.)
 
В настоящем исследовании проанализированы конституционноправовые аспекты свободы передвижения; содержание, регулирование 
и защита права на свободу передвижения федеральными, региональными и местными органами власти; баланс негативных и позитивных 
обязанностей государства по отношению к праву на свободу передвижения. В работе выявлены научные и практические проблемы, связанные 
с реализацией права на свободу передвижения, в том числе на территориях с особым правовым статусом, институтом учета граждан по месту 
пребывания и месту жительства и предложены способы их решения.
Книга будет интересна не только юристам, но и экономистам, историкам, специалистам в области государственного и муниципального 
управления. 

УДК 342.7
ББК 67.400.7

ISBN 978-5-8354-0948-8

© С.Ю. Миролюбова, 2013
© Издательство «Статут», редподготовка, оформление, 2013

Введение

Право на свободу передвижения человека и гражданина является 
одним из существенных составляющих конституционного статуса 
личности. Это право определяет область индивидуальной свободы 
человека и гражданина, в которую не допускается неправомерное 
вмешательство государства, и в то же время оно выполняет гарантирующую функцию в отношении иных прав и свобод. 
Статья 27 Конституции Российской Федерации гарантирует право на свободу передвижения человека и гражданина в соответствии 
с общепризнанными принципами и нормами международного права. 
Вместе с тем приходится констатировать, что механизм реализации права на свободу передвижения в Российской Федерации далек 
от совершенства, причем не только на уровне правоприменения, 
но и нормативно-правового регулирования данного права. Не случайно различные аспекты права на свободу передвижения постоянно 
являются объектом пристального внимания со стороны Конституционного Суда РФ.
До настоящего времени 39 тыс. населенных пунктов с общей численностью населения до 2 млн жителей (в том числе 7,5% общего числа 
районных центров и 6,7% центральных усадеб сельскохозяйственных 
организаций) не имеют связи с транспортной сетью страны по автомобильным дорогам с твердым покрытием. Не завершено формирование 
опорной сети дорог в районах Севера, Сибири и Дальнего Востока. 
Из-за отсутствия дорог с твердым покрытием более 10% населения 
(15 млн человек) в весенний и осенний периоды остаются отрезанными 
от транспортных коммуникаций. Стоимость перевозок в пассажирском сообщении ограничивает возможности для поездок населения, 
а во многих случаях для части населения с невысокими доходами делает 
эти поездки недоступными и вызывает социальную напряженность
1.

1 Распоряжение Правительства РФ от 22 ноября 2008 г. № 1734-р «Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2030 года» // СЗ РФ. 2008. № 50. 
Ст. 5977; СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 2). 

Введение

4

В систему территориальной организации Российской Федерации 
входят государственные территории, имеющие особый правовой статус. Особое место среди них занимают приграничные территории и созданные еще в СССР закрытые города и районы, трансформированные 
после 1991 г. в закрытые административно-территориальные образования. В 22 субъектах Российской Федерации созданы 42 закрытых 
административно-территориальных образования (ЗАТО), в которых 
проживает более 1,5 млн человек. При этом тенденции на уменьшение 
числа ЗАТО не прослеживается, скорее наоборот. Только в 2009 г. 
три ЗАТО были преобразованы в одно ЗАТО и созданы еще три ЗАТО. 
Статус пограничных зон приграничной территории Государственной 
границы России не ясен. Законодательно не установлены основные 
критерии и требования к территориям с регламентированным посещением для иностранных граждан. 
До сих пор право на свободу передвижения остается проблемным 
с точки зрения реализации. Прежде всего проблемы вызывают институт регистрационного учета по месту пребывания и жительства, а также 
ограничения реализации данного права, особенно на территориях 
с особым правовым статусом. 
В связи с этим в настоящее время существенно возрастает потребность исследования природы и конституционно-правового механизма 
обеспечения права на свободу передвижения человека и гражданина 
в Российской Федерации, а также допустимых пределов ограничения 
данного права, в том числе конституционного смысла регистрации 
по месту пребывания и месту жительства в Российской Федерации, как 
правового явления. Очевидно, назрела необходимость критического 
переосмысления института регистрационного учета граждан.
При этом важно учитывать, что в условиях рыночной экономики, 
предполагающей свободное перемещение товаров, услуг и финансовых 
средств, свободу экономической деятельности, существенно повышается значение экономической и социальной мобильности населения. 
А это неизбежно связано с необходимостью усиления позитивных 
государственных гарантий реализации права на свободу передвижения в Российской Федерации. Указанные гарантии предопределяют 
в свою очередь возникновение новых возможностей для интенсивного 
развития экономики и социальной сферы в стране.
В предлагаемом читателю издании на основе отечественных исторических и международных материалов, законодательных, судебных 

Введение

5

и иных нормативных правовых актов раскрывается сущность права 
на свободу передвижения и анализируются особенности его конституционной природы. Определяется место права на свободу передвижения в конституционном статусе личности и влияние данного права 
на реализацию других конституционных прав и свобод.
В монографии всесторонне рассматриваются элементы конституционно-правового механизма обеспечения права на свободу передвижения, и в связи с этим предлагается авторское понятие позитивных обязанностей государства в отношении права на свободу 
передвижения. Особое внимание уделяется исследованию критериев 
допустимых ограничений права на свободу передвижения в пределах 
Российской Федерации, в том числе на территориях с особым правовым статусом.
В проведенном исследовании, основанном на доктринальном 
и правовом материале, выявляются недостатки правого регулирования права на свободу передвижения в пределах Российской Федерации и предлагаются направления совершенствования законодательства в области реализации и обеспечения права на свободу 
передвижения.

Развитие этого научного исследования было бы невозможно без 
обсуждения с коллегами, представляющими разные отрасли права. 
Я благодарна декану юридического факультета, заведующей кафедрой 
государственного и административного права СПбГУ, профессору 
Н.А. Шевелевой за определение темы научного исследования и своему 
научному руководителю профессору Е.В. Гриценко за бесценную помощь на протяжении всего процесса моей работы. Я обязана доценту 
М.В. Кустовой за поддержку. 
Очень существенно было внимание профессора Н.С. Бондаря 
и ценна поддержка доцента С.А. Белова. Я благодарна за внимание и поддержку доценту С.В. Овсянникову, М.Н. Кудилинскому, 
О.А. Ногиной, Н.Г. Мацневой, Н.С. Игнатовой, Е.В. Килинкаровой, 
ассистенту О.А. Кудряшовой, секретарю кафедры Е.С. Ивановой 
и всем членам кафедры государственного и административного права 
юридического факультета Санкт-Петербургского государственного 
университета.
Профессору К.В. Арановскому, профессору М.А. Краснову, а также 
доценту И.А. Алешковой и доценту С.В. Васильевой я признательна 

Введение

за внимание и понимание при рецензировании научного исследования. 
Я благодарна профессору В.А. Сивицкому за внимание и поддержку. 
Профессору С.А. Авакьяну – главному редактору журнала «Конституционное и муниципальное право» я благодарна за опубликование 
в стратегическом проекте журнала выводов научной работы. 
Я также глубоко благодарна профессору Г.А. Гаджиеву за предоставленную уникальную возможность использовать результаты научного исследования в экспертном заключении для Конституционного 
Суда РФ.

Глава 1. Право на свободу передвижения  
в системе основных прав и свобод  
человека и гражданина 

1. Конституционная природа и особенности  
нормативного содержания права на свободу  
передвижения человека и гражданина

Изучению индивидуальной свободы человека в разные периоды были посвящены работы отечественных и зарубежных ученых. 
В. Блэкстоун, Ю.С. Гамбаров, А.И. Елистратов, Н.А. Кабанов, А.П. Куницын, Н. Метла и другие исследователи отмечали, что поскольку 
свобода есть прирожденное качество человека, то главнейшее и первейшее право, – это так называемое право на свободу личности, или 
право личной свободы, – основное из старейших признанных и гарантированных основных прав человека в мире
1. Право на свободу 
есть одно из выражений права личности, соответствующее самому 
представлению о субъективном праве, как о свободе
2, соответственно 
право на свободу передвижения человека является одним из выражений права личности. 
Следует отметить, что первоначально под личной свободой человека 
подразумевали не столько права человека, сколько обязанности со стороны государства по отношению к отдельному человеку, и прежде 
всего они заключались в неприкосновенности личности со стороны 

1 См. об этом: Blackstone W. Commentaries on the Laws of England in Four Books. Oxford, 1859. P. 129; Елистратов А.И. Основные начала административного права. М., 1914. 
С.130–148; Куницын А. Право естественное. СПб., 1818. С. 21–22; Метла Н. Усвоение 
личностью права // Юридический вестник. Кн. 7, 8. М., 1877. С. 5–58; Он же. Обычай и закон, как формы права // Юридический вестник. Кн. XI, XII. М., 1877. С. 1–45.

2 См.: Гамбаров Ю.С. Свобода и ее гарантии: Популярные социально-юридические очерки. СПб., 1910. С. 57, 140; Уравнение национальных прав. СПб., 1909. С. 1–23; 
Уэйд Филипс. Конституционное право. М., 1950. С. 418–419.

Глава 1. Право на свободу передвижения в системе основных прав и свобод человека

8

государства. Поэтому многие ученые вплоть до середины XX в., рассматривали личную свободу человека и неприкосновенность личности 
как идентичные понятия. 
По мере развития учения естественного права менялось и представление о личной свободе человека; содержание и понимание личной 
свободы человека существенно расширялись и углублялись. Отечественные и зарубежные дореволюционные исследователи использовали 
различные термины для обозначения понятия личной свободы: «право 
личной свободы», «неприкосновенность личности», «право на свободу», «свобода личности», или «личная свобода», «права личности», 
«гражданские права», «гражданские права свободы», «индивидуальные 
права», или «основные права»
1. 
Постепенно содержание понятия «личная свобода человека» стало 
представлять собой совокупность видов основных (естественных) прав 
и свобод человека, которые в настоящее время рассматриваются как 
система основных прав и свобод человека и гражданина.
Полагаем, что учение естественного права сформировало доктринальное обоснование права на свободу передвижения в качестве основного права человека; по мере развития теории личных прав и свобод 
человека право на свободу передвижения стало одним из видов личной 
свободы человека. В системе основных прав и свобод человека право 
на свободу передвижения является одним из важнейших элементов, 
поскольку обеспечивает область индивидуальной свободы человека 
от неправомерного вмешательства государства и одновременно имеет 
гарантирующее значение для реализации иных прав и свобод человека.
Проведенный анализ различных классификаций прав и свобод 
позволяет сделать вывод о том, что первоначально классифицировали 
именно личные (индивидуальные) права и свободы, где право на свободу передвижения относили к тому или иному виду личной свободы. 
Классификацию основных прав и свобод проводили в зависимости 
от источника происхождения (природы или государства); интересов 

1 См. об этом: Зайцева Е.Д. Права человека и гражданина. М., 1917. С. 10–26; Ивановский В.В. Народное представительство и основные права граждан. Казань, 1906. С. 5; 
Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 1. СПб., 1899. С. 422–424; Метла Н. 
Указ. соч. С. 5–58; Савальский В.А. Государственное право общее и русское. Ч. 2. Варшава, 1913. С. 153; Тимковский Н.И., Кабанов Н.А., Шаховский Н.Д., Харьяков Х. Права человека: Сборник статей. М., 1918. С. 1; Четвернин В.А. К вопросу о типологии 
правопонимания // История государства и права. 2003. № 6. 

1. Конституционная природа и особенности нормативного содержания права 

9

индивидуума (материальных и духовных); характера использования 
(индивидуального или коллективного); правоспособности; обязанностей государства (негативных и позитивных)
1. В настоящее время 
классифицируют не столько основные права и свободы, сколько все 
те права и свободы, которые существуют и определяют среди всего 
многообразия вновь появившихся прав и свобод место основных прав
2. 
На наш взгляд, в основе современных классификаций прав и свобод 
помимо названных лежат следующие критерии: 1) время провозглашения и закрепления в международных правовых актах, 2) потребности 
развития и существования современных обществ и государств. 
Мы полагаем, что все права и свободы можно разделить по следующим критериям: а) основные права и свободы человека, независимые от государства, но признанные государством и в силу этого им 
гарантированные; б) позитивные права гражданина, установленные 
и гарантированные государством. И уже на основе этих критериев можно проводить классификацию прав и свобод человека и гражданина.
На наш взгляд, достаточно спорной является точка зрения Е.Д. Костылевой, согласно которой при разделении личных прав на три группы 
право на свободу передвижения и выбора места пребывания и жительства относится к группе личных прав, направленных на обеспечение 
свободы личности при удовлетворении ее отдельных индивидуальных 
потребностей. Две другие группы личных прав, обеспечивают физи
1 См. об этом: Гессен В.М. Возрождение естественного права. СПб., 1902. С. 1–43; 
Елистратов А.И. Основные начала административного права М., 1917. С. 4; Кузьмин А.В. 
Понятие естественного права (к проблеме правопонимания) // История государства 
и права. 2003. № 6; Савальский В.А. Государственное право общее и русское. Ч. 1. Варшава, 1912. С. 26–148; Стоянова А.Н. Исторические аналогии и точки соприкосновения новых законодательств с древним правом. Харьков, 1887. С. 21; Эсмен А. Общие основания конституционного права. СПб., 1909. С. 394–395.

2 См. об этом подробнее: Бахин С.В. О классификации прав человека, провозглашенных в международных соглашениях // Правоведение. 1991. № 2; Воеводин Л.Д., 
Краснов М.А., Федотов М.А. Конституционные права, свободы и обязанности советских граждан как объект системного анализа // Правоведение. 1982. № 2; Капицын В.М. 
Права человека и механизмы их защиты: Учебное пособие. М., 2003. С. 42–45; Конституция РФ: Проблемный комментарий / Отв. ред. В.А. Четвернин. М., 1997. С. 29; Комментарий к постановлениям Конституционного Суда РФ. В 2 т. / Отв. ред. Б.С. Эбзеев. Т. 2. М., 2000. С. 15; Мюллерсон Р.А. Права человека: идеи, нормы, реальность. М., 
1991. С. 29; Селихова О.Г. Право на свободу и личную неприкосновенность: Монография. Екатеринбург: Изд-во Урал. ин-та МВД, 2003. С. 24–35; Чиркин В.Е. Основы конституционного права. М., 1996. С. 56–63. 

Глава 1. Право на свободу передвижения в системе основных прав и свобод человека

10

ческую и психологическую неприкосновенность, а также нравственнодуховную ценность личности
1.
Следует отметить, что все личные права, в том числе и свобода передвижения
2, направлены на удовлетворение индивидуальных потребностей каждого человека. Право на свободу передвижения не только 
обеспечивает физическую и психологическую неприкосновенность, 
но и способствует нравственно-духовному развитию человека. Поэтому, 
на наш взгляд, право на свободу передвижения можно отнести ко всем 
трем группам прав и свобод.
В трудах Б.П. Вышеславцева, Д.В. Дрэпера, В.В. Ивановского, 
Н.М. Коркунова, Ф. Мейера, Н.Д. Носкова, А. Эсмена и других авторов 
говорится, что гражданская свобода, а значит, индивидуальная свобода 
и свобода общения, зависит от того, есть ли в государстве свобода передвижения, т.е. могут ли граждане свободно, без взятия какого-либо 
разрешения или паспорта, переходить или переезжать с одного места 
на другое. Свобода передвижения имеет большое значение для хозяйственной жизни населения, так как дает возможность каждому человеку 
проявлять свою хозяйственную деятельность в том месте, где он считает 
себя наиболее полезным. Духовное состояние населения также находится в зависимости от свободы передвижения, поскольку последняя дает 
возможность человеку пользоваться духовным богатством, т.е. знаниями, там, где они представлены в большем объеме
3. М.И. Свешников 
относил свободу передвижения, так же как и свободу собственности 
и труда, к экономической свободе, поскольку без свободы передвижения человек в государстве не может правильно развивать свои силы
4. 

1 См.: Костылева Е.Д. Личные права человека в Российской Федерации и стандарты 
Совета Европы: конституционно-правовые проблемы регулирования и защиты: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2008.

2 В данной работе категории «свобода передвижения» и «право на свободу передвижения» рассматриваются как тождественные. 

3 См.: Басик В.П. Личные права и свободы человека и гражданина в Российской 
Федерации. М., 2003. С. 3–4; Вышеславцев Б.П. Гарантии прав гражданина. М., 1917. 
С. 3–29; Дрэпер Д.В. Гражданское развитие Америки. СПб., 1886. С. 89–92; Мейер Ф. 
Несостоятельность черты оседлости. Вильня, 1910. С. 83; Носков Н.Д. Неприкосновенность личности – свобода передвижения. СПб., 1906. С. 5, 23–40; Эсмен А. Общие основания конституционного права. СПб., 1898. С. 311, 395–417.

4 См.: Свешников М.И. Очерк общей теории государственного права. СПб., 1896. 
С. 152–155.