Административно-процессуальная деятельность органов государственного контроля и надзора

АДМИНИСТРАТИВНОПРОЦЕССУАЛЬНАЯ 
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ 
ГОСУДАРСТВЕННОГО 
КОНТРОЛЯ И НАДЗОРА

Учебное пособие

Москва
2017

А. И. Стахов

федеральное государственное бюджетное 
образовательное учреждение высшего образования
российский государственный  
университет правосудия

УДК 351.9
ББК 67.401
С 78

ISBN 978-5-93916-639-3

© Стахов А. И., 2017 
©  Российский государственный 
университет правосудия, 2017

Стахов А. И.
Административно-процессуальная деятельность органов государственного контроля и надзора: Учебное пособие. — М.: РГУП, 2017.

ISBN 978-5-93916-639-3 

В Пособии анализируется административно-процессуальная деятельность органов 
государственного контроля и надзора на основе законодательства Российской Федерации, специальной литературы, практики Верховного Суда РФ.
Раскрыта взаимосвязь правоотношений, возникающих в ходе административного контрольно-надзорного производства и производства по делам об административных правонарушениях.
Предназначено обучающимся по специальности «Судебная экспертиза» (дисциплина «Административно-процессуальная деятельность органов государственного 
контроля и надзора»), может быть использовано магистрами юриспруденции, на курсах повышения квалификации судей.

Законодательство приводится по состоянию на 1 апреля 2017 года.
Пособие подготовлено при информационной поддержке СПС «Консультант Плюс».

С 78

А в т о р:

А. И. Стахов, зав. отделом административно-правовых исследований, зав. кафедрой административного права и процесса 
им. Н. Г. Салищевой РГУП, д-р юрид. наук, профессор

Р е ц е н з е н т ы:

П. И. Кононов, судья Второго арбитражного апелляционного суда, 
д-р юрид. наук, профессор;

С. З. Женетель, профессор кафедры гражданского и административного судопроизводства РГУП, д-р юрид. наук, профессор

Содержание

 
 
Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

Глава 1. Административно-процессуальная деятельность органов 
государственного контроля и надзора на современном этапе развития 
Российского государства
1.1. Понятие, сущность, особенности содержания административнопроцессуальной деятельности органов государственного контроля 
и надзора. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
1.2. Правовая основа административно-процессуальной деятельности 
органов государственного контроля и надзора . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24
1.3. Проверки, осуществляемые органами государственного контроля 
и надзора. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32
1.4. Риск-ориентированная модель административно-процессуальной 
деятельности органов государственного контроля и надзора . . . . . . . . . . . 39
Глава 2. Административное контрольно-надзорное производство 
в Российской Федерации
2.1. Понятие, структура, участники административного контрольнонадзорного производства. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
2.2. Административные процедуры подготовки проверок, 
осуществляемых органами государственного контроля и надзора . . . . . . 63
2.3. Административные процедуры проведения проверок, 
осуществляемых органами государственного контроля и надзора . . . . . . 73
2.4. Административные процедуры оценки результатов проверок, 
осуществляемых органами государственного контроля и надзора . . . . . . 78
Глава 3. Административное производство по делам об административных 
правонарушениях, выявляемых в рамках административных процедур 
государственного контроля и надзора
3.1. Понятие, структура, особенности содержания административного 
производства по делам об административных правонарушениях, 
выявляемых в рамках административных процедур государственного 
контроля и надзора . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86
3.2. Участники административного производства по делам 
об административных правонарушениях, выявляемых в рамках 
административных процедур государственного контроля и надзора . . . .111
3.3. Доказывание и доказательства по делам об административных 
правонарушениях, выявляемых в рамках административных  
процедур государственного контроля и надзора. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .117

Административно-процессуальная деятельность органов  
государственного контроля и надзора

3.4. Стадии производства по делам об административных 
правонарушениях, выявляемых в рамках административных  
процедур государственного контроля и надзора. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .126
Заключение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .160

Литература. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .161

Вопросы (тестовые задания) к зачету. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .162

Приложение
Рабочая программа дисциплины «Административно-процессуальная 
деятельность органов государственного контроля и надзора» . . . . . . . . .169

Введение

Раскрывая особенности структуры современного административного процесса в России, нельзя обойти вниманием сферу деятельности 
органов исполнительной власти по осуществлению государственного 
контроля и надзора.
Представляется, что в Российской Федерации деятельность органов 
исполнительной власти по осуществлению государственного контроля 
и надзора как самостоятельный объект административно-процессуального регулирования сводится к оценке указанными органами, их должностными лицами соблюдения и исполнения (далее — исполнения) 
общеобязательных правил поведения, закрепляемых в материальных 
нормах административного и иного публичного законодательства, юридическими и физическими лицами, а также государственными и иными 
органами, которые не находятся в организационном (служебном) подчинении органов исполнительной власти, посредством применения мер 
административно-правового ограничения и принуждения в порядке, 
регламентированном специальными административными процедурами.
При таком подходе основными современными средствами административно-процессуального регулирования общественных отношений 
в сфере государственного контроля и надзора предлагается считать:
1) Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», а также изданные 
на основании и во исполнение отдельных положений данного Закона постановления Правительства РФ, приказы Генеральной Прокуратуры РФ 
и Минэкономразвития РФ, устанавливающие исходные начала административно-процедурной регламентации государственного контроля и надзора, осуществляемых органами исполнительной власти за деятельностью 
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;
2) федеральные законы, регулирующие отдельные сферы (отрасли) 
и специализированные направления (виды) государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти 

Административно-процессуальная деятельность органов  
государственного контроля и надзора

за деятельностью юридических лиц, индивидуальных предпринимателей 
и иных физических лиц, государственных и иных органов, а также многочисленные административные регламенты исполнения органами исполнительной власти функций по контролю и надзору в отдельных отраслях (сферах) и видах государственного контроля и надзора, издаваемые 
на основании ст. 4, 5 ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и положений Постановления 
Правительства РФ от 16.05.2011 № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг»;
3) КоАП РФ в части, устанавливающей порядок досудебного сбора доказательств и привлечения к административной ответственности 
по делам об административных правонарушениях, выявляемых органами исполнительной власти, их должностными лицами в ходе осуществления государственного контроля и надзора.
Комплексный анализ обозначенного массива законодательства Российской Федерации позволяет сделать акцент в формировании профессиональных компетенций обучающихся по специальности «Судебная экспертиза» (дисциплина «Административно-процессуальная деятельность 
органов государственного контроля и надзора») на материальном и административно-процессуальном содержании деятельности органов исполнительной власти по осуществлению государственного контроля и надзора.
Предлагаемый формат учебного материала может представлять интерес для судей, желающих систематизировать профессиональные знания 
в части рассмотрения административных дел, возникающих в ходе осуществления органами исполнительной власти и государственного контроля и надзора в административно-процессуальных формах, а именно: дел 
о привлечении к административной ответственности физических и юридических лиц, возбуждаемых в ходе осуществления государственного 
контроля и надзора; дел об оспаривании решений органов государственного контроля и надзора. В этой связи учебное пособие может найти применение в процессе обучения судей на курсах повышения квалификации.
Комплексный подход в изложении материала применен автором 
впервые. Отдельные составные части учебного пособия ранее прошли 
успешную апробацию в учебном процессе в рамках общего курса административного права, а также специального курса «Административное 
контрольно-надзорное производство».

Глава 1

Административно-процессуальная 
деятельность органов государственного 
контроля и надзора на современном этапе 
развития российского государства

 
1.1. Понятие, сущность, особенности содержания 
административно-процессуальной деятельности 
органов государственного контроля и надзора
В классическом понимании государственный контроль и государственный надзор в административно-правовой сфере рассматриваются 
как основные способы обеспечения компетентными органами государственной власти законности деятельности иных участников административных правоотношений.
При таком подходе, как правило, выделяют отдельные виды государственного контроля и надзора: президентский контроль, прокурорский надзор, судебный контроль, контроль законодательных органов, государственный контроль и надзор, осуществляемый органами 
исполнительной власти1.
Общепринятая точка зрения ученых-административистов состоит 
в том, что надзор — это «суженный» контроль. В процессе контроля 
проверяются законность и целесообразность деятельности. Контролирующий орган обладает дисциплинарными полномочиями. Он 
имеет также право отмены административно-правовых актов нижестоящего по службе субъекта2. Надзор ограничивается только проверкой законности.
Президентский контроль в административно-правовой сфере. 
Специфика данного вида государственного контроля и надзора определяется конституционным статусом Президента РФ как главы государства (ст. 80 Конституции РФ). Формально Президент РФ не принадлежит ни к одной ветви власти, хотя влияет на функционирование 

1 Административное право России: Учебник / Под ред. Н. М. Конина, Ю. Н. Старилова. Саратов, 2006. С. 326–329.

2 Словарь административного права. М., 1999. С. 103, 202, 203.

Глава 1. Административно-процессуальная деятельность органов государственного  
контроля и надзора на современном этапе развития российского государства

каждой из них, в том числе и прежде всего, на функционирование исполнительной власти.
Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ обладает широкими контрольными полномочиями в административно-правовой 
сфере:
 y вправе председательствовать на заседаниях Правительства РФ;
 y утверждает военную доктрину Российской Федерации;
 y назначает и освобождает высшее командование Вооруженных 
Сил страны (ст. 83);
 y вправе отменять постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ, приостанавливать действие актов органов 
исполнительной власти субъектов РФ (ст. 85);
 y руководит деятельностью федеральных органов исполнительной 
власти, ведающих важнейшими вопросами государственного строительства, в том числе: обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, 
иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий и др.;
 y вправе осуществлять иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами и Председатель Совета Безопасности РФ (ч. 1 ст. 32).
Президентский контроль в административно-правовой сфере:

непосредственный
через соответствующие образуемые Президентом РФ органы

→ при отборе и расстановке кадров 
на федеральном уровне. Например, 
при назначении Председателя Правительства РФ с согласия Государственной Думы; при назначении на должность и освобождении от должности 
федеральных министров, высшего командования Вооруженных Сил РФ

→ Администрацию Президента РФ, 
которая является государственным 
органом, обеспечивающим деятельность Президента РФ и осуществляющим контроль исполнения его 
решений

Контроль органов законодательной власти в административно-правовой сфере. Основы полномочий закреплены в Конституции РФ, ФЗ «Об общих принципах организации законодательных 
и исполнительных органов субъектов РФ», конституциях республик, 

1.1. Понятие, сущность, особенности содержания административно-процессуальной  
деятельности органов государственного контроля и надзора

уставах других субъектов РФ. Соответственно, контроль органов законодательной власти осуществляется на федеральном уровне и уровне субъектов РФ.
Например, контрольные полномочия Государственной Думы РФ 
проявляются в том, что она дает согласие Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ, решает вопрос о доверии Правительству РФ, назначает и освобождает от должности Председателя 
Центрального банка РФ.
Государственная Дума РФ может выразить недоверие Правительству РФ (Правительству в целом, а не его отдельным членам — министрам, руководителям федеральных служб и агентств). В то же время решение об отставке Правительства РФ принимает Президент РФ (п. «в» 
ст. 83 Конституции РФ), то есть Президент вправе согласиться либо 
не согласиться с решением Госдумы.
В целях государственного контроля используется также институт депутатского запроса. Запрос депутата или группы депутатов 
Совета Федерации, Госдумы может быть направлен Правительству РФ, руководителям федеральных органов исполнительной власти, 
органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного 
самоуправления по вопросам, входящим в компетенцию перечисленных органов.
Государственная Дума РФ осуществляет контроль деятельности 
Правительства РФ при разработке им проекта федерального бюджета, который Правительство представляет на рассмотрение Государственной Думы.
Контроль исполнения федерального бюджета относится к совместному ведению обеих палат Федерального Собрания РФ. В соответствии 
со ст. 101 Конституции РФ Совет Федерации и Государственная Дума 
специально для осуществления контроля исполнения федерального 
бюджета образуют Счетную палату РФ.
В ФЗ «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», а также 
конституциях, уставах и законах субъектов РФ определены контрольные полномочия законодательных органов субъектов РФ в административно-правовой сфере.
Прокурорский надзор в административно-правовой сфере. Органами прокуратуры в административно-правовой сфере осуществляется 
государственный надзор (ст. 1 ФЗ «О прокуратуре», ст. 28.4 КоАП РФ).

Глава 1. Административно-процессуальная деятельность органов государственного  
контроля и надзора на современном этапе развития российского государства

Предмет прокурорского надзора в административно-правовой сфере:
 y исполнение законов федеральными органами исполнительной 
власти и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, 
органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями организаций, 
а также надзор за соответствием законам издаваемых ими правовых 
актов;
 y соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными 
органами исполнительной власти и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, 
органами контроля, их должностными лицами;
 y возбуждение дел об административных правонарушениях, совершаемых юридическими лицами и гражданами, проведение административного расследования в соответствии с полномочиями, установленными Кодексом Российской Федерации об административных 
правонарушениях и другими федеральными законами.
Органы прокуратуры рассматривают проекты ежегодных планов 
проведения плановых проверок, осуществляемых органами исполнительной власти, на предмет законности включения в них объектов государственного контроля (надзора), объектов муниципального 
контроля, осуществляют контроль, а также согласовывают проведение 
внеплановой выездной проверки юридического лица, индивидуального 
предпринимателя (ст. 9, 10 ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»).

Судебный контроль в административно-правовой сфере — оценка законности нормативных и индивидуальных административноправовых актов, изданных (принятых) органами исполнительной 
власти либо органами местного самоуправления, а также отдельных административно-правовых действий указанных органов.

Судебный контроль осуществляется на основании соответствующих 
заявлений, жалоб и административных исков физических и юридических лиц в рамках судебного административного процесса и в порядке, 
установленном КАС РФ, КоАП РФ, АПК РФ.
Проверку законности изданных (принятых) органами исполнительной власти и органами местного самоуправления (их должностными