Контрактная система в публичных закупках

федеральное государственное бюджетное  
образовательное учреждение высшего образования
российский государственный  
университет правосудия

Москва
2016

КонтраКтная система 
в публичных заКупКах

учебное пособие

е. с. Губенко

А в т о р

Губенко Е. С., канд. юрид. наук, доцент кафедры финансового права 
Российского государственного университета правосудия

Р е ц е н з е н т ы:

Стахов А. И., начальник отдела административно-правовых 
исследований Российского государственного университета правосудия, 
д-р юрид. наук, профессор;

Батяева А. Р., доцент кафедры административного и финансового права, 
заместитель заведующего кафедрой административного и финансового 
права юридического института Российского университета дружбы 
народов, канд. юрид. наук.

Губенко Е. С.
Контрактная система в публичных закупках: Учебно-практическое 
пособие. — М.: РГУП, 2016.

ISBN 978-5-93916-512-9

В Пособии рассматриваются вопросы государственных закупок в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Анализируются особенности работы в контрактной системе с учетом 
законодательства.
Предназначено для студентов юридических вузов, в том числе обучающихся 
по магистерской программе «Юрист в сфере финансово-бюджетной деятельности, 
финансового контроля и публичных закупок», может быть полезно специалистам, 
работающим в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд.

Законодательство приводится по состоянию на 1 июля 2016 г.

Пособие подготовлено при информационной поддержке СПС «Консультант Плюс».

 
© Губенко Е. С., 2016
 
©  Российский государственный 
университет правосудия, 2016

УДК 346.3
ББК 67.402
Г 93

ISBN 978-5-93916-512-9

Г 93 

Содержание

 
От автора . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

Глава 1. Контрактная система: общие положения
1.1. Основные понятия, используемые в контрактной системе. . . . . . . . . . . 9
1.2. Принципы контрактной системы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
1.3. Сфера применения Закона о контрактной системе . . . . . . . . . . . . . . . . 16
1.4. Источники правового регулирования контрактной системы . . . . . . . . 18
1.5. Субъекты, на которые распространяет действие Закон  
о контрактной системе . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
Глава 2. Организационное обеспечение в контрактной системе
2.1. Информационное обеспечение в контрактной системе (Единая 
информационная система) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
2.1.1. Реестр контрактов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34
2.1.2. Реестр недобросовестных поставщиков. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43
2.1.3. Реестр банковских гарантий . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48
2.1.4. Библиотека типовых контрактов, типовых условий  
контрактов. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52
2.2. Контрактная служба . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57
2.3. Комиссия по осуществлению закупок. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63
2.4. Планирование в контрактной системе . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68
2.4.1. План закупок. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70
2.4.2. План-график закупок . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77
2.5. Нормирование в контрактной системе . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83
2.6. Обоснование закупок в контрактной системе . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90
2.7. Национальный режим в контрактной системе . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96
2.8. Начальная (максимальная) цена контракта при определении 
поставщика (подрядчика, исполнителя) в контрактной системе . . . . . . . 104
2.9. Техническое задание в контрактной системе
2.9.1. Общие требования к техническому заданию. . . . . . . . . . . . . . . . . 122
2.9.2. Описание объектов закупок. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123
2.9.3. Требования к участникам закупки . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141
2.9.4. Информация об условиях исполнения контракта . . . . . . . . . . . . 150
2.9.5. Информация в приложениях к Техническому заданию . . . . . . . 151
2.10. Преференции участникам закупок при определении поставщика 
(подрядчика, исполнителя) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153
2.11. Оценка заявок участников закупок в контрактной системе . . . . . . . 160
2.12. Обеспечение заявок участников закупок . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167

Контрактная система в публичных закупках 

Глава 3. Государственный и муниципальный контракт
3.1. Общие положения о контрактах для государственных  
и муниципальных нужд (понятие, стороны, форма контракта). . . . . . . . . 175
3.2. Проект контракта. Изменение проекта контракта . . . . . . . . . . . . . . . . 182
3.3. Обязательные и дополнительные условия контракта . . . . . . . . . . . . . . 184
3.4. Предмет и цена контракта . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191
3.5. Ответственность сторон контракта . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197
3.6. Расчеты по контракту (порядок, сроки, форма) . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200
3.7. Порядок и сроки приемки товаров (работ, услуг) . . . . . . . . . . . . . . . . . 202
3.8. Обеспечение исполнения контракта . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206
3.9. Антидемпинговые меры. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211
3.10. Обеспечение исполнения гарантийных обязательств. . . . . . . . . . . . . 214
3.11. Банковское сопровождение контракта (порядок и формы) . . . . . . . 215
3.12. Контракты жизненного цикла . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219
3.13. Заключение, изменение и прекращение контрактов . . . . . . . . . . . . . 220
3.14. Особенности исполнения контрактов. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 228
3.15. Краткая характеристика отдельных видов контрактов,  
заключаемых для государственных и муниципальных нужд . . . . . . . . . . . 232
Глава 4. Конкурентные способы определения поставщика (подрядчика, 
исполнителя) в контрактной системе. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239
4.1. Определение поставщика (подрядчика, исполнителя) путем 
проведения открытого конкурса . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240
Этап 1. Подготовка документов для проведения открытого  
конкурса. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244
Этап 2. Размещение информации об открытом конкурсе . . . . . . . . . . 270
Этап 3. Прием заявок на участие в открытом конкурсе . . . . . . . . . . . . 278
Этап 4. Вскрытие конвертов с заявками на участие в открытом  
конкурсе и открытие доступа к заявкам, поданным в форме 
электронного документа. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 282
Этап 5. Выявление участников и победителя открытого конкурса . . . . 286
Этап 6. Заключение контракта с победителем открытого конкурса. . . . 298
4.2. Особенности определения поставщика (подрядчика, исполнителя) 
путем проведения конкурса с ограниченным участием . . . . . . . . . . . . . . . 307
4.3. Особенности определения поставщика (подрядчика, исполнителя) 
путем проведения двухэтапного конкурса. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 314
4.4. Определение поставщика (подрядчика, исполнителя) путем 
проведения электронного аукциона . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 319
Этап 1. Подготовка документов для проведения электронного  
аукциона . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 326
Этап 2. Размещение информации об электронном аукционе . . . . . . . 334
Этап 3. Выявление участников электронного аукциона . . . . . . . . . . . . 345
Этап 4. Определение победителя электронного аукциона . . . . . . . . . . 349
Этап 5. Заключение контракта с победителем электронного  
аукциона . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 352

Содержание


4.5. Определение поставщика (подрядчика, исполнителя) путем 
проведения запроса котировок . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 364
Этап 1. Подготовка документов для проведения запроса  
котировок . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 368
Этап 2. Размещение информации о запросе котировок . . . . . . . . . . . . 373
Этап 3. Прием заявок на участие в запросе котировок . . . . . . . . . . . . . 383
Этап 4. Выявление участников и победителя запроса котировок . . . . 385
Этап 5. Заключение контракта с победителем запроса котировок . . . . 394
4.6. Определение поставщика (подрядчика, исполнителя) путем 
проведения запроса предложений. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 400
Этап 1. Подготовка документов для проведения запроса  
предложений. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 405
Этап 2. Размещение информации о запросе предложений. . . . . . . . . . 410
Этап 3. Прием заявок на участие в запросе предложений. . . . . . . . . . . 412
Этап 4. Выявление участников запроса предложений. . . . . . . . . . . . . . 413
Этап 5. Прием окончательных предложений . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 416
Этап 6. Определение победителя запроса предложений. . . . . . . . . . . . 416
Этап 7. Заключение контракта по итогам запроса предложений. . . . . 417
4.7. Определение поставщика (подрядчика, исполнителя) путем 
проведения закупки у единственного поставщика. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 420
Этап 1. Подготовка к проведению закупки у единственного  
поставщика . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 432
Этап 2. Подготовка документов для проведения закупки 
у единственного поставщика . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 439
Этап 3. Заключение контракта с единственным поставщиком . . . . . . 451
Этап 4. Уведомление контролирующего органа о заключении  
контракта с единственным поставщиком . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 455
4.8. Закрытые способы определения поставщиков (подрядчиков, 
исполнителей). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 457
4.9. Особенности проведения закрытого конкурса, закрытого конкурса 
с ограниченным участием, закрытого двухэтапного конкурса. . . . . . . . . . 460
4.10. Особенности проведения закрытого аукциона . . . . . . . . . . . . . . . . . . 466
4.11. Общие последствия признания определения поставщика  
(подрядчика, исполнителя) закрытым способом несостоявшимся. . . . . . 478
Глава 5. Контрольные мероприятия в контрактной системе
5.1. Мониторинг закупок в контрактной системе. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 480
5.2. Аудит в контрактной системе . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 481
5.3. Контроль в контрактной системе. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 484
5.3.1. Контроль в сфере закупок . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 484
5.3.2. Ведомственный контроль. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 494
5.3.3. Контроль, осуществляемый заказчиком . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 498
5.3.4. Общественный контроль . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 499
5.4. Обязательное общественное обсуждение закупок в контрактной 
системе . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 500

Контрактная система в публичных закупках 

Глава 6. Особенности осуществления закупок отдельными юридическими лицами 
по Закону № 223‑ФЗ
6.1. Субъекты закупок . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 502
6.2. Информационное обеспечение закупок
6.2.1. Регистрация заказчиков . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 504
6.2.2. План закупок . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 505
6.2.3. Положение о закупках. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 507
6.2.4. Регистрация информации о закупках. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 508
6.2.5. Реестр договоров . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 510
6.3. Закупки у малого бизнеса . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 511
6.4. Административная ответственность за нарушение порядка 
осуществления закупки товаров, работ, услуг . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 513
Литература
Нормативные правовые акты. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 517
Литература. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 537
Перечень схем и таблиц
Схема 1. Участники контрактной системы (п. 1 ст. 3 Закон № 44-ФЗ) . . . . 11
Схема 2. Общая информация о закупке . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123
Схема 3. Схема проведения заказчиком открытого конкурса. . . . . . . . . . . 242
Схема 4. Схема проведения электронного аукциона . . . . . . . . . . . . . . . . . . 323
Схема 5. Схема проведения запроса котировок. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 367
Схема 6. Схема проведения запроса предложений . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 403
Схема 7. Схема проведения закупки у единственного поставщика . . . . . . 430
Таблица 1. Ограничения НМЦК при различных способах определения 
поставщика . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105
Таблица 2. Сроки размещения в ЕИС (на официальном сайте)  
извещения о проведении закупки в зависимости от способа закупки 
и размера НМЦК . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106
Таблица 3. Определение идентичности и однородности товаров  
(работ, услуг) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112
Таблица 4. Расчет НМЦК в зависимости от выбранного метода  
ее обоснования . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117
Таблица 5. Отражение НМЦК и ее обоснования в закупочной 
документации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120
Таблица 6. Перечень мероприятий и сроки при проведении открытого 
конкурса. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245
Таблица 7. Перечень мероприятий при проведении электронного  
аукциона, сроки . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 325
Таблица 8. Административная ответственность за нарушение порядка 
осуществления закупок отдельными юридическими лицами . . . . . . . . . . 514

от автора

Контрактная система в сфере закупок для обеспечения государственных (муниципальных) нужд, введённая Федеральным законом 
от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, 
работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» 
(далее — Закон № 44-ФЗ), начала работать 1 января 2014 г., придя на смену прежнему законодательству о государственных закупках — Федеральному закону от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки 
товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон № 94-ФЗ). По состоянию на 1 января 
2014 г. вступила в силу большая часть положений Закона № 44-ФЗ. Полностью Закон № 44-ФЗ начнет действовать с 1 января 2017 г.
Закон № 44-ФЗ учитывает опыт осуществления государственных 
и муниципальных закупок, международную практику и основные положения модельного законодательства Комиссии ООН по праву международной торговли1. Закон № 44-ФЗ призван существенно повысить 
качество обеспечения государственных (муниципальных) нужд за счет 
реализации системного подхода к формированию, размещению и исполнению государственных (муниципальных) контрактов, обеспечить 
прозрачность всего цикла закупок от планирования до приемки и анализа контрактных результатов, а также предотвратить коррупцию и другие 
злоупотребления.

1 «Типовой закон ЮНСИТРАЛ о международном торговом арбитраже» (Принят 
в г. Нью-Йорке 21.06.1985 на 18-ой сессии ЮНСИТРАЛ) // Комиссия ООН по праву 
международной торговли. Ежегодник. 1985. Т. XVI. Нью-Йорк: Организация Объединенных Наций, 1988. С. 601–612 (СПС «Консультант Плюс»). 

Контрактная система в публичных закупках 

Кроме того, согласно Закону № 44-ФЗ предусмотрены значительные 
изменения правил осуществления закупок; изменен порядок организации, планирования и проведения закупок; расширен и изменен перечень 
способов определения поставщиков. Введены новые способы определения поставщиков, например, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс и запрос предложений. Открытый аукцион проводится 
только в форме электронного аукциона; введена обязанность создания 
контрактных служб, обязанность ведения реестров банковских гарантий; 
изменены правила определения начальной цены контракта, правила 
оценки заявок на участие в закупках, правила изменения и расторжения 
контракта, правила мониторинга и надзора за деятельностью государственных и муниципальных заказчиков. Установлены особенности исполнения заключенных контрактов, предусмотрены основания, по которым 
заказчики вправе и обязаны расторгнуть контракт в одностороннем 
порядке, вводится банковское сопровождение контрактов.

Глава 1.  
Контрактная система: общие положения

1.1. основные понятия, используемые 
в контрактной системе

Основные понятия, используемые в контрактной системе, определены ст. 3 Закона № 44-ФЗ (см. схему 1).

Контрактная система — это совокупность участников контрактной системы 
в сфере закупок и осуществляемых ими, в том числе с использованием единой информационной системы в сфере закупок (за исключением случаев, 
если использование такой единой информационной системы не предусмотрено законом), в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе 
в сфере закупок действий, направленных на обеспечение государственных 
и муниципальных нужд.

В научной литературе встречается более лаконичное определение 
контрактной системы.

Контрактная система — это «совокупность участников контрактной системы 
и осуществляемые ими действия»1.

Определение поставщика — это совокупность действий, которые осуществляются заказчиками в порядке, установленном Законом № 44-ФЗ, 
начиная с размещения извещения об осуществлении закупки товара, работы, услуги для обеспечения государственных (Российской Федерации, 

1 См., например: Матевосян С. С. О некоторых особенностях правового статуса 
субъектов контрактной системы закупок товаров (работ, услуг) для государственных 
и муниципальных нужд // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. Режим доступа: http://www.journal-nio.com.

Глава1.
Контрактнаясистема:общиеположения

ее субъектов) или муниципальных нужд либо в установленных Законом 
№ 44-ФЗ случаях с направления приглашения принять участие в определении поставщика, и завершаются заключением контракта.
Данное понятие заменяет используемое в Законе № 94-ФЗ понятие 
«размещение государственного (муниципального) заказа».
Закупка товара, работы, услуги для обеспечения государственных 
или муниципальных нужд (далее — закупка) — это совокупность действий, осуществляемых в установленном Законом порядке заказчиком 
и направленных на обеспечение государственных или муниципальных 
нужд. Закупка начинается с определения поставщика (подрядчика, исполнителя) и завершается исполнением сторонами своих обязательств 
по контракту. Если в соответствии с Законом не предусмотрено размещение извещения об осуществлении закупки или направление приглашения 
принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), 
то закупка начинается с заключения контракта и завершается исполнением обязательств сторонами контракта.
Участник закупки — это любое лицо, как юридическое, так и физическое. Исключение составляют юридические лица, зарегистрированные 
в государствах и территориях1, предоставляющих льготный налоговый 
режим налогообложения и (или) не предусматривающих раскрытия 
и предоставления информации при проведении финансовых операций 
в отношении офшорных юридических лиц.
Государственным заказчиком может быть государственный орган, Росатом, Роскосмос, орган управления государственным внебюджетным 
фондом либо государственное казенное учреждение, действующие от имени РФ, уполномоченные принимать бюджетные обязательства в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации от имени 
Российской Федерации или субъекта РФ и осуществляющие закупки.
Муниципальный заказчик — это муниципальный орган или муниципальное казенное учреждение, действующие от имени муниципального 
образования, уполномоченные принимать бюджетные обязательства 
в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации 
от имени муниципального образования и осуществляющие закупки.

1 Перечень офшорных зон утвержден Приказом Минфина России от 13.11.2007 
№ 108н «Об утверждении Перечня государств и территорий, предоставляющих 
льготный налоговый режим налогообложения и (или) не предусматривающих раскрытия и предоставления информации при проведении финансовых операций (офшорные зоны)».