Административная правоприменительная практика: теоретический и практический аспекты

А.Н. ЖЕРЕБЦОВ, Н.В. ПАВЛОВ

АДМИНИСТРАТИВНАЯ 

ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНАЯ 

ПРАКТИКА: 

ТЕОРЕТИЧЕСКИЙ 
И ПРАКТИЧЕСКИЙ 

АСПЕКТЫ

Монография

Москва 

ЮСТИЦИНФОРМ

2018

УДК 342.92
ББК 672

Ж 59

Авторы:
Жеребцов А.Н. – гл. 1, § 1 (совместно с Н.В. Павловым), § 2; 

гл. 2, § 1, § 4.

Павлов Н.В. – гл. 1, § 1 (совместно с А.Н. Жеребцовым); гл. 2, 

§ 2, § 3.

Рецензенты: 
Юсупов В.А. – доктор юридических наук, профессор (Российс
кая академия народного хозяйства и государственной службы 
при Президенте РФ).

Лупарев Е.Б. – доктор юридических наук, профессор (Кубан
ский государственный университет).

Жеребцов А.Н. 

Ж 59    Административная правоприменительная практика: теорети
ческий и практический аспекты : монография / А.Н. Жеребцов, 
Н.В. Павлов. – М. : Юстицинформ, 2018. – 168 с. 

ISBN 978-5-7205-1404-4

В представленной работе рассматривается социально-философская 

и административно-правовая сущность и процесс формирования административной практики, ее значение для административного правоприменения, выделяются и анализируются два основных вида объективизации 
административной практики: эмпирический ненормативный правовой акт 
и обыкновения управленческой деятельности.

Работа может представлять интерес для аспирантов, студентов, на
учных работников, занимающихся проблемами административного правоприменения, и всех интересующихся вопросами административного 
права. 

Ключевые слова: административная правоприменительная практи
ка, эмпирические правовые акты управления, формы объективизации административной практики.

УДК 342.92

ББК 672

ISBN 978-5-7205-1404-4

©ООО «Юстицинформ», 2018

A.N. ZHEREBTSOV, N.V. PAVLOV

ADMINISTRATIVE LAW 

ENFORCEMENT PRACTICE: 

THEORETICAL AND 

PRACTICAL ASPECTS

Monograph

Moscow

YUSTITSINFORM

2018

УДК 342.92
ББК 672

Ж 59

Authors:
Zherebtsov A.N. – Ch. 1, § 1 (co-authored with N.V. Pavlov), § 2; 

Ch. 2, § 1, § 4.

Pavlov N.V. – Ch. 1, § 1 (co-authored with A.N. Zherebtsov); Ch. 2, 

§ 2, § 3.

Reviewers: 
Yusupov V.A. – Doctor of Law, Professor (The Russian Presidential 

Academy of National Economy and Public Administration).

Luparev E.B. – Doctor of Law, Professor (Kuban State University).

Zherebtsov A.N. 

Ж59       Administrative law enforcement practice: theoretical and practical 

aspects : monograph / A.N. Zherebtsov, N.V. Pavlov. – M. : Yustitsinform, 2018. – 168 р. 

ISBN 978-5-7205-1404-4

The presented work considers the social-philosophical and admin
istrative-legal essence and the process of the formation of administrative 
practice, its importance for administrative enforcement, two main types of 
objectivization of administrative practice are distinguished and analyzed: an 
empirical non-normative legal act and the habit of administrative activity.

The work may be of interest for graduate students, students, research
ers dealing with administrative law enforcement issues, and anyone interested in administrative law issues.

Key words: administrative law-enforcement practice, empirical legal 

acts of management, forms of objectivization of administrative practice.

УДК 342.92

ББК 672

ISBN 978-5-7205-1404-4

©LLC «Yustitsinform», 2018

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение .............................................................................. 6

Глава I. Понятие административной правоприменительной  

практики ........................................................................   8

§ 1. Социально-юридическая  сущность  административ
ной практики .................................................................   8

§ 2. Процесс возникновения административной практи
ки и формы ее объективизации ..................................  23

Глава II. Значение и формы объективизации администра
тивной практики и ее влияние на государственное и муниципальное  управление ..............................................  80

§ 1. Значение административной практики для осущест
вления государственного и муниципального управления ............................................................................  80

§ 2. Эмпирическая правовая форма объективизации ад
министративной практики и ее значение для осуществления государственного и муниципального управления ........................................................................... 92

§ 3. Вопросы разработки и принятия эмпирических пра
вовых актов управления ............................................. 114

§ 4. Обыкновения управленческой практики как форма 

объективизации административной практики и их 
значение для осуществления государственного и муниципального управления ......................................... 125

Библиографический список ........................................... 148

ВВЕДЕНИЕ

Повседневная управленческая деятельность органов и 

должностных лиц исполнительной власти и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления происходит посредством реализации норм административного 
права, формируя при этом некие рациональные стереотипы 
управленческой деятельности, которые всесторонне и повсеместно «пронизывают» указанную административно-публичную деятельность. Формирование этих стереотипов обусловлено объективными закономерностями человеческой деятельности, потребностями и необходимостью осуществления 
государственного и муниципального управления. Это обстоятельство свидетельствует, что административная практика – 
явление объективное, сопутствующее правореализационной 
деятельности органов и должностных лиц исполнительной 
власти и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, а также иных субъектов, вовлеченных в 
систему многообразных управленческих отношений. В этой 
связи изучение административной практики представляется 
необходимым, служащим цели совершенствования процесса 
государственного и муниципального управления, повышению качества данной административно-публичной деятельности. Актуальность исследования проблем административной практики обусловлена и практическим отсутствием 
исследований данного вопроса в отечественной административно-правовой науке.

Объектом представленного исследования являются обще
ственные отношения, возникающие в процессе правоприменительной деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления по осуществлению государственного и муниципального управления, нормативные и ненормативные правовые акты управления и судебная практика.

Предметом исследования являются закономерности, пре
допределяющие сущность, понятие, значение, форму объективизации, пути развития и совершенствования администра

Введение

7

тивной практики деятельности органов и должностных лиц 
исполнительной власти и исполнительно-распорядительных 
органов местного самоуправления, иных субъектов, которым 
переданы полномочия исполнительной власти, в процессе 
осуществления государственного и муниципального управления.

Целью настоящего монографического исследования яв
ляется анализ социально-философской и административно-правовой сущности административной практики, ее значения для правореализационной (и прежде всего правоприменительной) деятельности в процессе осуществления государственного и муниципального управления, выявление 
и исследование видов объективизации административной 
практики, определение путей их совершенствования.

Для достижения поставленной цели нам представляется 

необходимым решение следующих научно-теоретических и 
практических задач:

– изучить социально-философскую и правовую сущ
ность административной практики, определить ее понятие и 
содержание;

–
проанализировать стадии процесса формирования ад
министративной практики, а также формы ее объективизации;

–
определить значение административной практики для 

правореализационной (и прежде всего правоприменительной) деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти и исполнительно-распорядительных органов 
местного самоуправления, иных субъектов, которым переданы полномочия исполнительной власти;

–
рассмотреть две основные формы объективизации ад
министративной практики: эмпирических ненормативных 
правовых актов и обыкновений управленческой деятельности;

–
предложить пути совершенствования правового обе
спечения использования административной практики и ее 
формирования в процессе административно-публичной 
управленческой деятельности.

ГЛАВА I. 
ПОНЯТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ 
ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКИ

§ 1. Социально-юридическая сущность 
административной практики

В современной теоретико-правовой науке весьма активно 

исследуются проблемы юридической практики как составной 
части юридической деятельности субъектов права. Вместе с 
тем до настоящего времени не сформировалось ни доктринального, ни легального подхода к определению указанного 
явления. Особенно малоизученным представляется вопрос 
о философской и социально-юридической сущности административной практики. В настоящее время в теоретической 
юридической науке сформировалось как минимум три основных научных подхода к определению сущности юридической 
практики. Одни ученые считают, что практика есть результат 
созидательной деятельности субъекта1, другие – что это есть 
сама созидательная деятельность субъекта2, третьи – что это 
есть как деятельность субъекта, так и ее объективированный 
результат3. Столь многообразная интерпретация юридической 
практики делает, во-первых, дискуссионным вопрос о возможности и пределах использования юридической практики 
в процессе индивидуально-правового регулирования обще
1 
См., например: Алексеев С. С. Общая теория права. В 2 томах. Т. 1. М.: 

Юридическая литература, 1981. С. 340–341; Рожнов А. Н. Правоприменительная практика как нетрадиционный источник российского права: автореф. дис… 
канд. юрид. наук. Саратов, 2003. С. 11. Так, С. С. Алексеев правоприменительную практику определял как «объективированный опыт индивидуально-правовой деятельности компетентных органов, складывающийся в результате применения права при решении юридических дел». 

2 
См., например: Гревцов Ю. И. Правовые отношения и осуществление 

права. Л.: ЛГУ, 1987. С. 49; Сапун В. А. Теория правовых средств и механизм 
реализации права: автореф. дис… докт. юрид. наук. Н. Новгород, 2003. С. 12.

3 
См., например: Леушин В. И. Юридическая практика в системе социальных 

общественных отношений. Красноярск, 1987. С. 4–22; Мещеряков Д. Д. Правоприменительная тактика (проблемы теории и практики): дис… канд. юрид. наук. 
Ярославль, 2005.– С. 32; Вопленко Н. Н., Рожнов А. П. Правоприменительная 
практика: понятие, основные черты и функции. Волгоград: ВолГУ, 2004. С. 69–71.

§ 1. Социально-юридическая сущность административной практики

9

ственных отношений. Во-вторых, не позволяет решить проблему признания (либо непризнания) юридической практики 
в качестве самостоятельного источника российского права. 
В-третьих, неясно, каково значение юридической практики 
для правоприменительной деятельности органов государственной власти и каковы последствия нарушения сложившейся юридической практики. В-четвертых, невозможно 
решить в практическом аспекте вопрос внешней формы выражения юридической практики, что порождает целый ряд 
проблем практического характера. Данные весьма значимые 
для практики правореализации деятельности вопросы особенно актуальны в контексте функционирования государственно-управленческих (административных) и муниципальных управленческих правоприменительных правоотношений. 

Рассматривая юридическую практику в философском 

смысле, Н. Н. Вопленко и А. П. Рожнов отмечают, что «юридическая практика будет представлять из себя разновидность 
и форму социальной практики конкретно-исторических 
субъектов, направленную на опосредованное преобразование объектов материального мира специфическими правовыми средствами»4. Данное весьма обоснованное определение 
вместе с тем не отвечает на основной дискуссионный вопрос: 
является ли юридическая (или административная) практика 
созидательной деятельностью, результатом созидательной деятельности субъекта – или тем и другим одновременно? 

Следует согласиться с мнением тех ученых, которые ад
министративную практику рассматривают как действительность, которая в своей объективной основе оказывается необходимостью, продуктом повседневной деятельности субъектов 
государственного управления. Эту деятельность можно определить как профессиональную юридическую деятельность, 
под которой в науке понимается нормативно-одобренная, социально-преобразующая деятельность субъектов, порождающая определенные юридические последствия5. 

4 
Вопленко Н. Н., Рожнов А. П. Правоприменительная практика: понятие, 

основные черты и функции. Волгоград: ВолГУ, 2004. С. 70.

5 
См.: Карташов В. Н. Профессиональная юридическая деятельность (во
просы теории и практики). Учебное пособие. Ярославль, 1992. С. 7.

Глава I. Понятие административной правоприменительной практики

10

Решение поставленного приведенной научной триадой 

проблем понимания существа юридической (в том числе административной) практики видится нам в диалектике развития действительности и действительного. Административная 
практика есть объективная действительность, которая «создает реальные условия для появления новых явлений, процессов, состояний, пока что существующих только как возможность. При этом переход возможного в действительное становится реальным благодаря субъективной деятельности индивида, общества и государства, а возможное, ставшее действительным, в свою очередь служит объективной основой для 
появления новых возможностей и их актуализации в наличное бытие»6. Приведенные положения позволяют признать, 
что административная практика формируется в процессе 
диалектического движения от необходимой действительности 
к возможному и последующему преобразованию в измененное 
действительное. Характеризуя разумное, Г. Гегель отмечал, 
что действительное является таковым лишь при условии разумности: «все разумное действительно, все действительное 
разумно»7. Это означает, что «гегелевское требование «разумного» заменено принципом «закономерного и необходимого»8. Приведенное движение выражается в созидательной 
деятельности индивида, а, в нашем случае, в профессиональной юридической деятельности по применению норм права, 
уполномоченными субъектами государственного и муниципального управления. «Являясь разновидностью социальной 
деятельности, профессиональная юридическая деятельность 
есть материальный процесс, обладающий, в отличие от всех 
других материальных процессов, особым внутренним опосредованием в виде идеального. … В качестве «материального» в юридической деятельности выступают физические и 
вербальные действия и операции, разнообразные правовые 
предписания (нормативные, индивидуальные, интерпрета
6  Сырых В. М. Материалистическая теория права: Избранное. М.: РАП, 

2011. С. 831.

7  Гегель Г. Ф. В. Философия права. М.: Мысль, 1990. С. 53.
8  Сырых В. М. Указ. соч. С. 831.