Государственно-правовые основы организации правоохранительных органов зарубежных стран

Москва

ИНФРАМ

201ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ  

ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ 

ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ 

ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН

Монография

АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ МВД РОССИИ

К.Л. ЯКовЛев, е.И. ЯКовЛева,

о.Н. ЯКовЛева

УДК 341+351/354
ББК 67

Я47

Одобрено редакционно-издательским советом 

Академии управления МВД России

Р е ц е н з е н т ы:

Гончаров И.В. — д-р юрид. наук, профессор, ученый секретарь Ака
демии управления МВД России;

Нечипас Ю.В. — д-р ист. наук, профессор кафедры Московского 

института предпринимательства и права;

Первозванский В.Б. — канд. юрид. наук, доцент, ведущий научный 

сотрудник Научно-исследовательского института Федеральной службы 
исполнения наказаний России

Яковлев К.Л.

Государственно-правовые основы организации право
охранительных органов зарубежных стран : монография / 
К.Л. Яковлев, Е.И. Яковлева, О.Н. Яковлева. — М. : 
ИНФРАМ, 2019. — 160 с. — (Научная мысль).

ISBN 978-5-16-005110-9 (print)
ISBN 978-5-16-105034-7 (online)

В работе дан анализ государственно-правовых основ организации право
охранительных органов ряда зарубежных стран. Показаны достоинства 
и недостатки трех моделей сил обеспечения внутренней безопасности: цент-
рализованной, фрагментарной (децентрализованной) и интегрированной 
(смешанной). Проанализированы требования, предъявляемые к кадрам полиции, их подготовка, правовой и социальный статус. Изучены пенитенциарные системы США, Франции, Великобритании и ФРГ. 

Для образовательных учреждений МВД и ФСИН России, практических 

и научных работников и всех читателей, интересующихся полицеистикой.

УДК 341+351/354

ББК 67

ISBN 978-5-16-005110-9 (print)
© Яковлев К.Л., Яковлева Е.И., 

ISBN 978-5-16-105034-7 (online)
Яковлева О.Н., 2011

Я47

ВВЕДЕНИЕ

«Полиция… так же стара, как и государство», – это известное выска
зывание Ф. Энгельса1 является свидетельством того, что с момента зарождения государства возникает потребность в особом аппарате, призванном насильственными мерами противостоять нарушениям спокойствия и
порядка, защищать имущественную и личную безопасность населения. 
Такие аппараты, существовавшие со времен античности, и являлись прообразом полиции в её современном понимании. 

Сам термин «полиция» происходит от греческого слова «politeia»  

(polis – город). В своих трудах Аристотель так называл городское или
государственное управление. Позднее термин перешел в латинский язык
в форме «politia» и широко использовался в официальном и научном лексиконе Рима и Византии. 

С конца XIV в. его начали активно применять во Франции и Герма
нии, вплоть до XVIII в. обозначая французским словом «police» и немецким «polizei» всю совокупность дел светского управления. Затем термин
«полиция» приобрел более ограниченный смысл: под ним стали понимать
правительственную деятельность, направленную на обеспечение общественного порядка, – «репрессию в области безопасности и регламентацию
в области благосостояния»2.  

С начала XVIII в. этот термин стал обозначать систему администра
тивных органов, призванных осуществлять борьбу с правонарушениями. 
Именно это название с тех пор и получили органы охраны правопорядка
и борьбы с преступностью сначала в странах Западной Европы, а затем и
во всем мире3. 

Особенности развития государственности в эпоху феодализма оказали

значительное влияние на организацию и деятельность органов, выполнявших полицейские функции. Практически в каждом феоде существовали собственные полицейские силы, независимые от центральной власти. 
Только в эпоху абсолютизма полиция превращается в орган, призванный
обеспечивать соблюдение правопорядка в масштабах всего государства. 
Этот процесс протекал в Австрии, Англии, Испании, Пруссии, Франции в
течение XV–XVII вв., и именно этот этап развития феодального общества
получил в историко-правовой науке определение «полицейское государство». 

Особо следует подчеркнуть, что государство в тот период называют

полицейским не только потому, что в это время создавалась регулярная
полиция, но и потому, что путем всеобъемлющей регламентации оно
вмешивалось в жизнь своих подданных, грубо регулируя практически все
сферы жизни общества и не заботясь о правах и свободах его членов. 

1 Маркс К., Энгельс Ф. Соч., 2-е изд. Т. 21. С. 118. 
2 Полицейские постановления иностранных государств.  СПб.,  1866.  Т. II.  

С. 5, 6. 
3 Губанов А.В. Полиция зарубежных стран. Организационно-правовые осно
вы, стратегия и тактика деятельности. М., 1999. С. 9–10. 

Предметами широкой, всепоглощающей регламентации сделались це
ховой строй, медико-санитарное дело, монетное дело, ярмарки, страховые
учреждения и т. д. В XVIII в. государственное управление распространилось на школы, дорожное дело, кредитные учреждения, союзы, собрания, 
сходки, особенно в эпоху просвещенного абсолютизма. Во всех этих вопросах безопасности и благосостояния государственная власть действовала исключительно принуждением, не знавшим предела. Границу принуждения in concreto не мог установить и суд, тогда еще не отделившийся
от органов управления.  

Постепенно от полиции отделились управление иностранными де
лами (политика), военное дело, несколько позже – финансы и суд. Под
полицией стали подразумевать управление внутренними делами в широком смысле слова. 

«Полиция, – говорилось в Регламенте Главного Магистрата, принятом

Петром I в 1721 г., – споспешествует в правах и в правосудии, рождает
добрые порядки и нравоучения, всем безопасность подает от разбойников, воров, насильников и обманщиков и сим подобных, непорядочное и
непотребное житие отгоняет, и принуждает каждого к трудам и честному
промыслу, чинит добрых досмотрителей, тщательных и добрых служителей, города и в них улицы регулярно сочиняет, препятствует дороговизне, 
и приносит довольство во всем потребном к жизни человеческой, предостерегает все приключившиеся болезни, производит чистоту по улицам и в
домах, запрещает излишество в домовых расходах, и все явные прегрешения, призирает нищих, бедных, больных и прочих неимущих, защищает вдовиц, сирых и чужестранных по заповедям божьим, воспитывает
юных в целомудренной чистоте и честных науках; вкратце ж над всеми
сим полиция есть душа гражданства и всех добрых порядков и фундаментальный подпор человеческой безопасности и удобности»1. 

Очень точно и ёмко взгляды монархов европейских стран того време
ни – времени расцвета полицейского государства – отражают слова прусского короля Фридриха Великого: «Народу, как больному ребенку, должно указывать, что ему следует есть и пить»2. 

Историческое значение создания полиции как самостоятельного госу
дарственного института состоит в том, что оно способствовало образованию национальных централизованных государств в крупнейших странах
континентальной Европы. Однако к концу XVIII в. идея полицейского
государства себя исчерпала, так как всеобъемлющая полицейская «забота
о безопасности и благосостоянии» отрицательно сказывалась на экономическом и политическом развитии.  

В Европе и Америке широкую общественную поддержку получает

идея правового государства, зародившаяся в умах таких мыслителей античности, как Аристотель, Платон, Сократ, и получившая обоснование в
трудах Э. Канта, Р. Моля, В.М. Гессена и др. Согласно этой теории в пра
1 ПСЗ РИ. Собр. 1. Т. VI. № 3708. 
2 Цит. по: Горожанин А.В. Государство и полиция. СПб., 2001. С. 39. 

вовом государстве сфера правительственной компетенции подлежала
значительному сужению. 

Толчком к реформированию национальных полицейских систем по
служили идеи Великой французской революции 1789 г., когда в дополнение к полиции во Франции в 1791 г. появляется новый элемент полицейских сил – жандармерия. В XIX в. французский опыт использовали другие страны: Австро-Венгрия, Пруссия, Россия, так же создавшие жандармерию; Испания, где в 1844 г. была создана Гражданская гвардия; Италия, где в 1814 г. был образован Корпус карабинеров, а в 1907 г. – Корпус
Финансовой гвардии1. 

Во Франции начало новой организации полицейских учреждений бы
ло положено рядом законов конца XVIII в. и Первой империи, разделивших полицию на государственную (générale) и муниципальную (municipale). В XIX в. дела государственной полиции ведала входящая в состав
Министерства внутренних дел direction de la sûreté générale. В дирекции
были сосредоточены, главным образом, дела полиции безопасности, надзор за иностранцами и политическая полиция. По бюджету 1892 г. расходы государства на секретных агентов общей безопасности составляли
1 млн. 600 тыс. франков. В провинции агентами исполнительной власти
служили префект (в департаменте) и мэр (в общине). Полицейскими органами являлись полицейские комиссары, выполнявшие также функции
судебной и административной полиции. В 1891 г. их было 951, при среднем жалованье в 2 тыс. франков.  

К органам муниципальной полиции, подчиненным мэру, относились: 

1) полевые сторожа (gardes champêtres), исполнявшие также функции судебной полиции (дознание по проступкам и нарушениям) и административной полиции; 2) полицейские агенты (agents de police), например, sergents de ville, gardiens de la paix – органы администрации, но не судебной
полиции. Мэр имел право издавать полицейские предписания, нарушение
которых влекло за собой 15 франков штрафа или 5 дней ареста
(maximum). 

В Париже полицейская служба, руководимая префектом полиции, 

разделялась на внутреннюю и внешнюю. К внутренней службе относились меры государственной полиции, охрана Президента Республики, 
судебная полиция, надзор за иностранцами, ассоциациями, прессой, клубами и т. п. Внешнюю службу составляли: охрана публичной тишины и
порядка
в
Париже, исполнение
законов
и
ордонансов2, розыски

в интересах государства и отдельных лиц, розыск тайных игорных домов, 
надзор за розничной торговлей, проституцией и т. д. Все это входило
в компетенцию полиции муниципальной, ведавшей также склады, базары, навигацию, муниципальные лаборатории и т. д. В составе муници
1 Быков А.В. Жандармерия западноевропейских государств. М.: ВНИИ МВД

России. 1999. С. 13. 
2 Ордонансы (франц. ordonnances, от ordonner – приказывать; англ. ordinances): 

1) во Франции и Англии наименование королевских указов; 2) в ряде зарубежных
государств название правовых актов, принимаемых высшими законодательными
и исполнительскими органами. 

пальной полиции действовали 6 бригад полицейской стражи для службы
на улицах и в публичных местах. 

От лиц, желающих поступить в состав полицейской стражи (gardiens 

de la paix), требовались определенный возраст, крепкое телосложение
и военный ценз. Полицейская стража была организована на военных началах. Для подготовки стражников была учреждена специальная школа.  
К отправлению полицейской службы, по усмотрению префекта полиции
и Министра внутренних дел, могла привлекаться и республиканская гвардия (3 тыс. 50 человек). Расходы на муниципальную полицию составляли
19 млн. франков, из которых 8 млн. отпускала казна (1890). 

Сыскная полиция Парижа (service de la sureté à la préfecture de police) 

в 1886 г. была подвергнута реорганизации. В начале XX в. в состав сыскной полиции входили: комиссар полиции (как ее начальник), его помощник и 59 инспекторов, бригадиров и т. д. Сыскная полиция имела
и агентов-штучников (indicateurs), которые за свои услуги получали вознаграждение сообразно важности доставляемых сведений. Основной задачей служащих сыскного отделения был розыск лихих людей (malfaileurs). Кроме того, они должны были присутствовать на пожарах
и других происшествиях, охраняя личность и имущество.  

Пределы власти французской полиции были урегулированы много
численными законами, но права личности все-таки были гарантированы
недостаточно, ибо жалобы на беззаконные действия полиции допускались
только в административном порядке. 

Иначе становление полиции проходило в Великобритании. Доктрина

полицейского государства не получила здесь распространения. В Англии, 
Уэльсе, а позднее и в Шотландии интенсивно развивались процессы становления и укрепления местного самоуправления и, соответственно, децентрализации полиции. Руководство и контроль за ней уже с XIV в. были сосредоточены в руках «мировой юстиции» в лице местных судейдворян. Именно они несли ответственность за осуществление в местном
масштабе древней королевской прерогативы поддержания правопорядка. 
Собственно же полицейские функции до начала XIX в. возлагались непосредственно на граждан: каждый домовладелец давал клятву содействовать розыску и наказанию преступников и был обязан один год отслужить в качестве констебля1. 

В первой четверти XIX в. в Великобритании встал вопрос о необхо
димости завершения организационного оформления исторически сложившейся полицейской модели. Благодаря усилиям Роберта Пила – секретаря по внутренним делам – парламент 19 июня 1829 г. принимает Акт
о столичной полиции, в соответствии с которым полиция Лондона до сих
пор подчиняется Министру внутренних дел и не подлежит никакому контролю со стороны муниципальной администрации. 

Дальнейшее развитие реформа Р. Пила получила с принятием парла
ментом законов 1835 и 1856 гг., согласно которым полицейские органы в

1 Крылов Б.С. Полиция Великобритании: основные черты организации

и деятельности. М., 1974. С. 6. 

городах и графствах (за исключением Лондона) подчинялись выбранным
населением органам местного самоуправления, но при сохранении контроля за их деятельностью МВД страны. Как справедливо отмечает профессор А.В. Губанов: «Названные акты по существу заложили основу
системы управления полицейскими силами Великобритании, действующей по сей день»1. 

Заключительным моментом полицейской организации явился Закон

1888 г., в силу которого назначение полицейских инспекторов в графстве
было
предоставлено
особому
комитету (standing joint committee). 

В Лондоне полицейскими делами ведал Metropolitan police office, во главе
которого стоял шеф (commissioner) и два его помощника, назначаемые
короной. Только Сити сохранил свою полицейскую автономию. Надзор
за органами полиции принадлежал статс-секретарю по внутренним делам. 
Города
и
графства, 
содержащие
соответствующую
законам

и распоряжениям правительства полицейскую стражу, получали от казны
1/4 часть расходов на содержание стражи, а остальные 3/4 покрывались
особым сбором (police rate).  

Подобным образом была организована полиция и в Шотландии. 

В Ирландии в 1836 г. была создана жандармерия, получавшая жалованье
от казны. В Дублине полиция была организована так же, как и в Лондоне, 
но издержки на содержание полиции несла казна. Главный начальник
лондонской полиции получал 2 100 фунтов стерлингов, его помощники – 
по 1 250, руководитель канцелярии – 750. В случае нарушения органами
полиции прав и интересов частных лиц, последние были вправе предъявить обвинение в общем судебном порядке, но подобные процессы требовали больших расходов. 

С конца XVIII в. наблюдалось и активное развитие теории полицей
ской деятельности. Если первоначально были известны 24 её дефиниции, 
то в первой четверти XIX в. их число достигло 100, а к началу XX в. их
насчитывалось уже около 1502. 

В XIX – начале XX в. окончательно сложились два подхода к поли
цейской деятельности – «британский» и «континентально-европейский». 
В основе их лежало различное толкование объема полномочий полиции. 
Так в Великобритании обязанности полиции ограничивались тремя задачами: во-первых, поддержание порядка; во-вторых, раскрытие преступлений; в-третьих, регулирование уличного движения в городах. Считалось, что эти обязанности взаимосвязаны и образуют единую полицейскую функцию обеспечения общественной безопасности. В Австрии, 
Германии, Франции, Италии, Испании и других странах европейского
континента задачи полиции были значительно шире. На неё возлагалась
еще и задача предотвращения правонарушений, которая трактовалась в
самом широком смысле, и поэтому сложно было назвать какую-либо сферу
социальной деятельности, которая так или иначе не была бы связана с по
1 Губанов А.В. Указ. соч. С. 18. 
2 Энциклопедический словарь / издатели Ф.А. Брокгауз, И.А. Ефрон. СПб., 

1898. Т. XXIV. С. 320. 

лицейской превенцией. В Пруссии, например, имелись ветеринарная, 
охотничья, пожарная, рыболовная, страховая, строительная полиция и ряд
других1. 

Что касается Соединенных Штатов Америки, которые вообще не зна
ли эпохи полицейского государства, то их полицейская система в основе
своего становления имела демократические идеи Декларации независимости 1776 г. и Конституции 1787 г. при сохранении ряда полицейских
образований, связанных с англо-саксонскими институтами. В результате
сложились три уровня государственной власти: федеральный, штатов и
местный, причем власти двух последних изначально пользовались значительной самостоятельностью. В соответствии с данной структурой органов власти создавались и полицейские органы. К началу XX в. они включали: 

– полицейские организации в городах и поселках; 
– шерифов и возглавляемые ими агентства в графствах; 
– полицейские формирования в штатах; 
– полицейские организации федерального правительства, входящие

в департаменты (министерства) юстиции, почт, казначейства, обороны и др. 

Полицейская система США характеризовалась значительной децен
трализацией и позволяла полицейским силам каждого уровня действовать
автономно на конкретной территории2. 

Завершая наш небольшой исторический экскурс, призванный облег
чить понимание организационно-правовых основ полицейских систем
ряда европейский стран и США сегодня, приглашаем читателя перейти
к основной части монографии. 

1 Губанов А.В. Указ. соч. С. 17. 
2 Губанов А.В. Указ. соч. С. 20–21. 

Глава 1 

ОРГАНИЗАЦИОННОЕ ПОСТРОЕНИЕ СИЛ

ОБЕСПЕЧЕНИЯ ВНУТРЕННЕЙ БЕЗОПАСНОСТИ

ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН

1.1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА МОДЕЛЕЙ

ОХРАНЫ ПРАВОПОРЯДКА

Правоохранительными называют государственные органы, основны
ми функциями которых являются: охрана законности и правопорядка, 
защита прав и свобод граждан, борьба с преступностью и другими правонарушениями, обеспечение общественного порядка и безопасности государства, восстановление нарушенных гражданских прав, применение в
необходимых случаях предусмотренных законом санкций. К ним отечественные исследователи относят суд, прокуратуру, органы внутренних
дел, безопасности, юстиции, арбитража, контрразведки, таможенного
контроля и налоговой полиции1. 

Между тем, по мнению профессора А.В. Губанова, в законодательных

актах западноевропейских государств «понятие и круг правоохранительных органов не имеет четкого определения. Не детерминируется это и в
юридической литературе, хотя изучение показывает, что ученые Старого
Света используют данные термины в качестве обобщающих для обозначения совокупности государственных органов, наделенных властными
полномочиями, 
которые
в
соответствие
с
конституциями

и основывающимися на них законами осуществляют правоохранительную деятельность»2. 

Введенный в научный оборот в нашей стране в 60-е гг. прошлого века

термин «органы внутренних дел» не имеет аналогов в зарубежных странах. Западные юристы предпочитают говорить о моделях охраны правопорядка
или
о моделях
сил
обеспечения
внутренней
безопасности

(СОВБ), в состав которых наряду с традиционными органами полиции
они включают подразделения других ведомств, каждое из которых на
своем участке обеспечивает права и свободы граждан. 

Дело в том, что организационное построение правоприменительных ор
ганов зарубежных стран, распределение функций управления зависят от
сложившихся в каждой конкретной стране форм государственного устройства и степени централизации органов государственного управления. 

Конституции западноевропейских стран либо не содержат упомина
ния о полиции, либо речь о них идет в контексте подчиненности судебным властям. Выйдя из недр феодального общества, организационно
оформившись в самостоятельный элемент государственного механизма в

1 Юридическая энциклопедия. М., 2001. С. 815; Большой юридический сло
варь. М., 2004. С. 467. 

2 Губанов А.В. Полиция зарубежных государств: организационно-правовые

основы, стратегия, тактика, кадровое обеспечение деятельности, международное
полицейское сотрудничество. М., 2001. С. 206. 

эпоху полицейского государства, полиция развивалась и изменялась вместе с ним. Сегодня в соответствии с принятыми в 2002 г. Генеральной
Ассамблеей Интерпола Всеобщими стандартами борьбы с коррупцией в
полицейских органах и ведомствах под термином «полиция» имеются в
виду «все элементы полицейской системы, то есть государственные органы, на которые возложена ответственность за охрану правопорядка в пределах госграниц»1. 

В настоящее время в демократических странах большое внимание

уделяется решению вопроса о том, как удержать равновесие «весов», где
на одной чаше борьба с преступностью, а на другой – свобода
и справедливость. Является очевидным, что это равновесие легко нарушить, ибо, с одной стороны, разгул преступности, вызванный осторожностью и отсутствием профессионализма в действиях правоприменительных органов, лишает граждан чувства уверенности и защищенности, а с
другой – ужесточение борьбы с правонарушениями ведет к ощущению
вмешательства государства в права и свободы граждан. 

Решение этого вопроса непосредственно связано с выбором модели

охраны правопорядка тем или иным государством. Согласно классификации в настоящее время в мире существует три типа таких моделейсистем: централизованная, фрагментарная и интегрированная2. 

Централизованные системы функционируют, как правило, в уни
тарных государствах: Франция, Италия, Дания, Финляндия, Израиль. 
Здесь полицейские силы находятся под прямым контролем национального правительства, что совсем не является чем-то несовместимым с демократическими идеалами. Большинство стран успешно используют эту
модель охраны правопорядка, не боясь стать полицейским государством. 

Типичным представителем централизованной модели сил обеспечения

внутренней безопасности является Франция, которая имеет единую систему кодифицированного права, единые системы администрации и юстиции. Полицейские силы Франции состоят из двух самостоятельных подразделений: Национальной Полиции и Национальной Жандармерии, каждое из которых имеет полномочия на всей территории страны. Однако
первое из них является гражданским департаментом МВД, а второе – 
военизированной службой в подчинении Министерства обороны. Кроме
того, полиция специального назначения находится в ведении министров, 
не ответственных за выполнение задач по поддержанию общественного
порядка. Также существует и муниципальная полиция3. 

Централизованная (многие отечественные юристы называют её кон
тинентальной, т. к. она появилась в странах континентальной Европы

1 Быков А.В., Кикоть-Глуходедова Т.В. Полицейская система современного

демократического государства. М., 2010. С. 31. 

2 Рональд Д. Хантр. Три модели охраны правопорядка. Т. 13 // Полис стадиз. 

1990. № 3; Правоохранительные системы иностранных государств и норма- 
тивно-правовая база их деятельности (на примере полиции США и ФРГ). М., 
2002. С. 3–4; Быков А.В., Кикоть-Глуходедова Т.В. Указ. соч. 

3 Подробнее см.: Герасимов А.П. Местное самоуправление и местная полиция

во Франции. М.: Академия МВД РФ, 1992.