Бюджетное устройство Российской Федерации: теория и практика

Москва

ИНФРА-М

201БЮДЖЕТНОЕ УСТРОЙСТВО
БЮДЖЕТНОЕ УСТРОЙСТВО
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА
ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА

ÌÎÍÎÃÐÀÔÈß
ÌÎÍÎÃÐÀÔÈß

Н.М. САБИТОВА
Н.М. САБИТОВА

Сабитова Н.М.

Бюджетное устройство Российской Федерации: теория и практика : 

монография / Н.М. Сабитова. — М. : ИНФРА-М, 2019. – 132 с. — (Научная мысль). — www.dx.doi.org/10/12737/5863.

ISBN 978-5-16-010691-5 (print)
ISBN 978-5-16-102708-0 (online)
Монография посвящена актуальным проблемам бюджетного устройства 

Российской Федерации, которое развивается с 1991 года в рамках федеративного государства. Рассмотрена эволюция бюджетного устройства Российской 
Федерации, в том числе показано, как развивалась бюджетная система страны, 
принципы организации бюджетной системы. Обобщены научные подходы 
к формированию методологии бюджетного устройства, представлена авторская 
концепция бюджетного устройства Российской Федерации, даны предложения 
по ее совершенствованию. Характеристика элементов бюджетного устройства 
Российской Федерации рассмотрена с позиции необходимости их развития 
и повышения эффективности бюджетной системы страны.   

Монография адресована экономистам, юристам, руководителям госу
дарственных и муниципальных служб, а также преподавателям, аспирантам, 
магистрантам, студентам экономических и юридических вузов и факультетов, 
слушателям системы повышения квалификации.

УДК 336.1/5(075.4)

ББК 65.261.3

УДК 336.1/5(075.4)
ББК 65.261.3
 
С12

© Сабитова Н.М., 2015
ISBN 978-5-16-010691-5 (print)
ISBN 978-5-16-102708-0 (online)

С12

Р е ц е н з е н т ы:

Иванова Н.Г. — д-р экон. наук, проф., зав. кафедрой государствен
ных и муниципальных финансов Санкт-Петербургского государственного экономического университета;

Ковалева Т.М. — д-р экон. наук, проф., зав. кафедрой финансов 

и кредита Самарского государственного экономического университета

Издается в авторской редакции

Подписано в печать 24.09.2018.

Формат 60×90/16. Бумага офсетная. Гарнитура Newton.

Печать цифровая. Усл. печ. л. 8,25. 

ППТ12.  Заказ  № 00000
ТК 488350-1002056-250115

ООО «Научно-издательский центр ИНФРА-М»

127282, Москва, ул. Полярная, д. 31В, стр. 1

Тел.: (495) 280-15-96, 280-33-86. Факс: (495) 280-36-29

E-mail: books@infra-m.ru     http://www.infra-m.ru

ФЗ 

№ 436-ФЗ

Издание не подлежит маркировке 
в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 1

Отпечатано в типографии ООО «Научно-издательский центр ИНФРА-М»

127282, Москва, ул. Полярная, д. 31В, стр. 1

Тел.: (495) 280-15-96, 280-33-86. Факс: (495) 280-36-29

ВВедение

Начиная с 1991 года происходили изменения в государственном и 
бюджетном устройстве Российской Федерации. Эти процессы не завершены, поэтому проблемы бюджетного устройства РФ являются актуальными. Существующее сегодня бюджетное устройство РФ во многом 
является наследием старого бюджетного устройства РСФСР, поскольку 
принятая в 1993 году Конституция РФ сохранила ранее существовавшее 
административно-территориальное деление страны. При этом как существовала, так существует и в настоящее время дифференциация в 
уровне экономического развития субъектов РФ, которая может быть 
уменьшена через совершенствование государственного и бюджетного 
устройства. Процесс структуризации административно-территориального деления государства очень не простой. Начиная с 2008 года количество субъектов РФ сократилось с 89 до 83, то есть были объединены 
ряд субъектов Российской Федерации. Изменения были и на местном 
уровне, особенно с введением в 2006 году Федерального закона № 131ФЗ «О принципах организации местного самоуправления в Российской 
Федерации». В течение 90-х годов создавались различные внебюджетные 
фонды различной направленности. Причем их количество сначала увеличивалось, а потом сокращалось. Все эти изменения отразились и на 
бюджетном устройстве Российской Федерации.
В развитии бюджетного устройства Российской Федерации можно 
выделить 3 этапа. Первый этап начинается с октября 1991 года с принятием закона РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного 
процесса в РСФСР» 1991 года № 1734-1. Это было началом формирования нового типа бюджетных отношений в рамках развития федеративных отношений. После принятия Конституции РФ развиваются договорные отношения Российской Федерации с субъектами РФ, что ослабляет федеральную власть и нарушает принцип равенства прав субъектов 
РФ. К концу 90-х годов в Российской Федерации формируется целостная система федеративных отношений, в том числе и в бюджетной 
сфере, хотя она имеет и недостатки. Это был самый сложный период для 
бюджетной системы страны, связанный с формированием бюджетного 
устройства страны на принципиально новых бюджетных отношениях 
между субъектами бюджетного права. В 1998 году принимается ряд серьезных правовых актов в бюджетной сфере, прежде всего, это Бюджетный кодекс РФ, который вводится в действие 1 января 2000 года. Первый период развития бюджетной системы Российской Федерации сопровождался ее ослаблением, чему способствовала экономическая 
нестабильность в стране, развал промышленности и других отраслей. 
Доходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации сокращались, рос государственный долг страны.
Второй этап начинается с введением в действие Бюджетного кодекса 
РФ до 2006 года, когда был введен в действие федеральный закон «Об 
общих принципах организации местного самоуправления в Российской 

Федерации» № 131-ФЗ. Несмотря на то, что Бюджетный кодекс РФ 
имел массу недостатков в момент его принятия, сам факт его введения, 
безусловно, способствовал развитию института бюджетного права, на 
основе чего развивались бюджетные правоотношения и соответственно 
бюджетное устройство Российской Федерации. Следует также отметить, 
что принятие федерального закона № 131-ФЗ внесло существенный 
вклад в упорядочение местных бюджетов. Была создана двухуровневая 
система местных бюджетов. Кроме того, в 2005 году начался процесс 
структуризации бюджетной системы, связанный с образованием Пермского края в результате объединения двух граничащих между собой субъектов Российской Федерации — Пермской области и Коми-Пермяцкого 
автономного округа. Этот этап развития бюджетной системы страны в 
целом имеет положительную тенденцию, поскольку в этот период бюджетная система России окрепла, доходы ее росли, хотя это и было связано с ростом нефтегазовых доходов. Россия рассчиталась по своим 
основным внешним долгам, федеральный бюджет с 2001 года утверждался и исполнялся с профицитом.
Третий этап развития бюджетного устройства Российской Федерации 
начинается с 2006 года и продолжается по настоящее время. В этот период продолжился начатый в 2005 году процесс структурирования бюджетного устройства РФ. В 2007 году создается Камчатский край в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного 
округа, а также Красноярский край в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа 
и Эвенкийского автономного округа. В 2008 году создается Забайкальский край в результате объединения Читинской области и Агинского 
Бурятского автономного округа, а также Иркутская область в результате 
объединения двух граничащих между собой субъектов Российской Федерации — Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа. Необходимость такого структурирования связана с существующими в настоящее время дисбалансами в экономическом и социальном развитии субъектов РФ, большим количеством дотационных 
субъектов РФ. Но этот процесс имеет и политическую окраску и не является простым. Тем не менее количество субъектов РФ сократилось с 
89 до 83, уточнялись и дополнялись принципы организации бюджетной 
системы. Продолжается процесс структурирования местных бюджетов, 
сокращается их количество. В 2014 году появились еще два новых субъекта РФ — Республика Крым и город федерального значения Севастополь. То есть процесс структуризации бюджетного устройства Российской Федерации продолжается.

ГлаВа 1 
иСТОРиЯ и ТеОРиЯ БюджеТнОГО 
уСТРОйСТВа РОССийСКОй ФедеРаЦии

1.2. ЭВОлюЦиЯ БюджеТнОГО уСТРОйСТВа РФ

Начало формирования бюджетного устройства современной России 
относится к октябрю 1991 года, когда был принят закон РСФСР «Об 
основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 
10.10.1991 № 1734-1. После августовских событий 1991 года до момента 
принятия названного закона прошло слишком мало времени, тем не 
менее закон принимается. Сегодня можно говорить, что он имел массу 
недостатков, но закон был нужен. В соответствии с названным выше 
законом был определен состав звеньев бюджетной системы России. 
В бюджетную систему РСФСР как самостоятельные части были включены: республиканский бюджет РСФСР, республиканские бюджеты 
республик в составе РСФСР, краевые, областные бюджеты краев и областей, городские бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга, областной бюджет автономной области, окружные бюджеты автономных 
округов, районные бюджеты районов, городские бюджеты городов, 
районные бюджеты районов в городах, бюджеты поселков и сельских 
населенных пунктов. Таким образов в структуре бюджетной системы 
Российской Федерации были определены 3 уровня: республиканский 
бюджет РСФРСР (федеральный бюджет), бюджеты субъектов РФ и 
местные бюджеты. В этом законе не было понятий внебюджетных фондов вообще, их не было и на практике, соответственно, тогда не было и 
речи о включении их в бюджетную систему России. Этот закон определил также принципы бюджетного устройства — единство бюджетной 
системы, полноты, реальности, гласности и самостоятельности всех 
бюджетов, входящих в бюджетную систему РСФСР. Мы полагаем, что в 
октябре 1991 года начинается первый этап развития бюджетной системы 
РФ, который продолжается до 2000 года — введения в действие Бюджетного кодекса РФ.
Бюджетное устройство — это основа функционирования любого государства. Оно зависит, прежде всего, от национально-государственного 
устройства и административно-территориального деления страны. 
В 1991 году начался процесс формирования современной государственности Российской Федерации. С этого времени происходили перемены 
в системе государственного устройства, были сформированы новые институты власти и управления, созданы новые организационные структуры, в том числе и в финансовой сфере. РСФСР была преобразована в 
Российскую Федерацию 25 декабря 1991 года. До августа 1991 года в 
составе РСФСФ было 86 субъектов, в том числе 16 автономных респуб

лик, 6 краев, 49 областей, 5 автономных областей, 10 автономных 
округов. В 1991 году начались некоторые структурные преобразования 
в составе РСФСР, хотя их количество не изменилось. Еще до августовских событий (3 июля 1991 года) произошла смена статуса 4 автономных 
областей (кроме Еврейской) на «Советские Социалистические Республики в составе РСФСР» (Адыгейская автономная область — Адыгейская 
ССР; Горно-Алтайская автономная область — Горно-Алтайская ССР; 
Карачаево-Черкесская автономная область — Карачаево-Черкесская 
ССР; Хакасская автономная область — Хакасская ССР). После августовских событий 1991 года Советские Социалистические Республики в 
составе РСФСР (до мая и июля 1991 года — автономные области и 
АССР) стали республиками. Чукотский автономный округ вышел из 
состава Магаданской области, поскольку все автономные округа получили возможность выхода из состава областей и краев посредством принятия соответствующего закона. Москва и Санкт-Петербург были преобразованы в города федерального значения. В декабре 1992 года Чечено-Ингушская Республика была разделена на Ингушскую Республику 
и Чеченскую Республику. Таким образом, в 1991–1993 годах происходили некоторые изменения в административно-территориальном делении страны со всеми его плюсами и минусами.
С принятием новой Конституции Российской Федерации 1993 года 
все республики, края, области, автономные округа, города Москва и 
Санкт-Петербург, а также Еврейская автономная область стали равноправными субъектами Российской Федерации. Таких субъектов РФ 
стало 89. Эти изменения повлияли и на бюджетное устройство России. 
Начался процесс структурных преобразований в финансово-кредитной 
системе России, который сопровождался изменением функций и сфер 
деятельности действующих и созданием новых организационных структур. Связано это было с тем, что в новых условиях требовались иные 
подходы к управлению бюджетной системой государства, требовалось 
создать бюджетный механизм, способный работать в новой экономической и правовой среде. Нужны были новые методологические подходы 
к формированию бюджетного устройства России, обеспечивающие эффективное функционирование бюджетной системы государства. В соответствии с этим законом были установлены такие принципы, как 
единство бюджетной системы, полноты, реальности, гласности и самостоятельности всех бюджетов, входящих в бюджетную систему РСФСР. 
С этого времени начался процесс формирования бюджетного устройства 
России, основанной на принципиально новых подходах.
В период плановой экономики управление бюджетной системой государства осуществлялось в основном через систему финансовых органов на основе административных методов. До 1991 года управление 
бюджетами всех уровней власти осуществлялось централизованно через 
Министерство финансов СССР, министерства финансов союзных республик и нижестоящие финансовые органы. Эти органы осуществляли 
все функции управления: учет, контроль, анализ, планирование, регу

лирование. На финансовые органы была возложена задача мобилизации 
доходов бюджетов. В 1991 году переход на налоговые методы регулирования экономики привел к необходимости создания Государственной 
налоговой службы РФ как самостоятельного федерального органа, на 
который возлагалась функция контроля за полнотой и своевременностью поступления налогов. В декабре 1991 года был принят Закон РФ «Об 
основах налоговой системы в Российской Федерации», который определил общие основы налогообложения, принципы построения налоговой системы в РФ, виды налогов и сборов, а также права, обязанности 
и ответственность налогоплательщиков и налоговых органов. Этот закон, прежде всего, установил закрытый перечень федеральных, региональных и местных налогов и сборов. Начался процесс формирования 
налоговой системы РФ и налоговых органов как самостоятельной структуры финансовой системы государства. Государственная налоговая 
служба РФ была создана на базе одной из структур Министерства финансов РФ — Управления государственных доходов. Передав часть 
функций по управлению налогами Государственной налоговой службе 
РФ, Министерство финансов РФ на некоторое время оказалось без соответствующей структуры и специалистов, способных управлять доходами государства, не были сразу определены организационные отношения между ними.
Начало 90-х годов характеризуется началом формирования новой 
системы межбюджетных отношений. В законе РСФСР «Об основах организации бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» не 
было никаких положений, касающихся межбюджетных отношений, 
если не считать статьи 6. В этой статье было записано: «РСФСР для реализации делегированных Союзу ССР полномочий, а также осуществления расходов в интересах РСФСР выделяет целевые финансовые 
средства в размере и форме, утверждаемых Верховным Советом 
РСФСР». Об этой статье не принято говорить. Союз ССР в момент принятия закона еще существовал. И Российская Федерация определяла 
свое участие в этом Союзе с точки зрения формирования союзного бюджета. То есть речь шла об одноканальной системе взаимоотношений 
РСФСР с Союзом ССР. Эта статья, как нам представляется, давала повод 
субъектам РФ точно так же строить отношения с федеральным центром. 
Фактически этот закон заложил основы для бюджетного сепаратизма в 
будущем. Правовое поле Российской Федерации в бюджетной сфере в 
это время оказалось в значительной степени открытым, что способствовало развитию правовой активности субъектов РФ.
После принятия этого федерального закона субъекты РФ также подготовили и приняли аналогичные законы в своих регионах. В субъектах 
РФ шел процесс формирования структуры власти, органов управления, 
что оказало влияние на организационную структуру бюджетной системы 
России. Например, в конце 1991 года в Татарстане был принят аналогичный Закон РТ «Об основах организации бюджетного устройства и 
бюджетного процесса в Республике Татарстан». В статье 5 данного за

кона было записано, что бюджетно-финансовая политика Республики 
Татарстан, включающая в себя налоговую политику, проводится самостоятельно и на договорной основе с Российской Федерации. С этого 
времени бюджетные отношения Республики Татарстан и Российской 
Федерации строятся на индивидуальной основе. В 1992 году Татарстан 
в одностороннем порядке переходит на одноканальную систему расчетов 
с федеральным бюджетом.
Принятие Конституции РФ в 1993 году закрепило основу государственного устройства, но она, с одной стороны, провозгласила равноправие всех субъектов РФ (ст. 5), а с другой стороны, в ней предусмотрена возможность разграничения предметов ведения и полномочий 
между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ на договорной основе (ст. 11). В результате в феврале 1994 года в Москве подписывается Договор Российской 
Федерации и Республики Татарстан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан». На основе этого Договора 
было подписано межправительственное соглашение с РФ на 
1994–1998 годы, по которому устанавливались особые межбюджетные 
отношения, прежде всего, в системе разграничения доходных полномочий1. С этого времени субъекты Российской Федерации подписывают аналогичные договоры с Российской Федерацией, на основе которых строятся бюджетные отношения. Безусловно, наряду с другими 
факторами это существенно повлияло на эффективность управления 
бюджетной системой государства. В результате возникла так называемая асимметрия в федеративном устройстве России, соответственно 
и «бюджетная асимметрия».
Система договорных отношений приобрела в середине 90-х годов 
массовый характер. Конечно, это ослабляло федеральную власть, нарушало принцип равноправия субъектов РФ. Но это были политические 
уступки федерального центра отдельным региональным властям за поддержку федерального правительства в условиях отсутствия возможности 
правового регулирования происходящих процессов. Мы полагаем, что 
такая практика стала возможной из-за отсутствия должной нормативноправовой базы. Кроме федеративных договоров подписывались различного рода соглашения. Как писал И. Лексин, «фактически соглашения 
по любому поводу мог заключать любой орган власти независимо от 

1 
На основе этого соглашения для Республики Татарстан были установлены 
индивидуальные нормативы отчислений от регулирующих доходов. В федеральный бюджет передавалось 50% налога на добавленную стоимость, 1% подоходного налога с физических лиц, акцизы оставались в Татарстане, остальные налоги в том же порядке распределялись между Федерацией и Республикой Татарстан.

характера и пределов своей компетенции»1. В этот период помимо соглашений о разграничении полномочий подписывались «нетиповые 
акты», стороны договаривались «о сотрудничестве», «о взаимодействии» 
и т.д. Перечень объектов, подпадающих под эти акты, разнообразен.
Развитие договорных отношений с субъектами РФ способствовало 
усилению «асимметрии» бюджетного устройства. Особый бюджетный 
статус помимо Республики Татарстан получили Республика Башкортостан, Саха (Якутия). Кроме того, ряд субъектов РФ также имели особые 
договорные бюджетные отношения с федеральным центром. Но только 
к концу 90-х годов эти процессы были приостановлены. Федеральное 
правительство с 1998 года не стало продолжать практику подписания 
двусторонних бюджетных соглашений, хотя Республика Татарстан перешла в единое бюджетное пространство только в 2001 году.
Конституция РФ, принятая в 1993 году, определила государственное 
устройство, систему органов власти, местные органы власти были трансформированы в органы местного самоуправления, последние оказались 
вне системы государственных финансов. И только с принятием федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 1995 году и «О финансовых 
основах местного самоуправления в Российской Федерации» в 1997 году 
были определены правовой статус и бюджетные полномочия муниципальных образований. Однако и эти законы не решили многие организационно-правовые вопросы, связанные с формированием органов 
местного самоуправления, их структурированием и определением 
иерархии в отношениях, что серьезно осложняло межбюджетные отношения.
Начало 90-х годов характеризуется обострением инфляции, неплатежи принимают серьезный характер, все больше охватывают и перемещаются в бюджетную сферу, вследствие чего ситуация в бюджетной 
сфере осложняется. Правовая неурегулированность организационных 
отношений в бюджетной сфере привела к возможности нецелевого использования бюджетных средств. Этот период характеризовался серьезным ослаблением одной из функций управления бюджетом — контроля за бюджетными средствами, что, на наш взгляд, явилось следствием преждевременного разрушения старой бюджетной системы без 
создания соответствующего механизма бюджетного контроля. Особенно 
проблемно было проконтролировать использование средств федерального бюджета в регионах. Кроме того, серьезно ослабило бюджетную 
систему государства реформирование денежно-кредитной системы. До 
1991 года кассовое исполнение союзного бюджета и республиканских 
бюджетов союзных республик возлагалось на Госбанк СССР, после 
1991 года эти функции передали уполномоченным банкам, что привело 
к серьезным проблемам, связанным с движением финансовых потоков. 

1 
Лексин И. Договорное регулирование федеративных отношений в России: новые 
решения и новые проблемы // Российский экономический журнал. 1999. № 8. 
С. 64.

Кассовое исполнение республиканских (в составе союзных республик), 
областных, краевых и других бюджетов было возложено на соответствующие финансовые органы. Для решения этих проблем в 1993 году было 
создано Федеральное казначейство Министерства финансов РФ, на которое возлагались функции исполнения федерального бюджета и контроля за использованием средств федерального бюджета. Кроме того, для 
усиления финансового контроля в государстве в 1995 году была создана 
Счетная палата РФ.
Формирование бюджетной системы Российской Федерации сопровождалось созданием в течение 90-х годов государственных внебюджетных фондов, которые формировались по принципу их целевого характера. В декабре 1991 года Постановлением Верховного Совета РСФСР 
№ 442-1 «Об организации Пенсионного фонда РСФСР» был создан 
Пенсионный фонд РФ. С его созданием в России появился принципиально новый механизм финансирования и выплаты пенсий и пособий. 
Средства для финансирования выплаты пенсий стали формироваться за 
счет поступления обязательных страховых взносов работодателей и 
граждан. В январе 1991 г. создан Фонд социального страхования Российской Федерации совместным постановлением Совета Министров 
РСФСР и Федерации независимых профсоюзов РСФСР № 600/9-3 от 
25 декабря 1990 г. В июне 1991 года законом «О медицинском страховании граждан в РФ» № 1499-1, создается новая система обязательного 
медицинского страхования в стране через Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования.
Значительный вклад в развитие бюджетного устройства РФ внес федеральный закон «Об основах бюджетных прав и прав по формированию 
и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» от 15.04.93 № 4807-1. До принятия этого закона 
федеральное законодательство практически не регулировало бюджетные 
полномочия и права региональных и местных властей. Этот Закон в некоторой степени отрегулировал вопросы бюджетного права, в том числе 
и межбюджетных отношений. Были сделаны попытки заложить принципы формирования и закрепления доходов по уровням власти. Этот 
закон ввел понятия внебюджетных и валютных фондов, определил порядок их формирования. В соответствии с этим законом представительный орган власти вправе был принимать решения об образовании целевых внебюджетных фондов, средства которых формировались за счет:
1) добровольных взносов и пожертвований граждан, предприятий, 
учреждений и организаций на соответствующие цели;
2) сумм штрафов за загрязнение окружающей среды и нерациональное 
использование природных ресурсов и другие нарушения природоохранного законодательства, санитарных норм и правил, а также платежей, компенсирующих причиненный при этом ущерб. Суммы этих