Внутренний контроль: методология сквозного контроля автономных учреждений

Москва

ИНФРА-М

201внутренний контроль

методология сквозного

контроля автономных

учреждений

А.В. ПорфирьеВА
Т.Ю. СеребрякоВА

Монография

Порфирьева А.В.

Внутренний контроль: методология сквозного контроля ав
тономных учреждений : монография / А.В. Порфирьева, Т.Ю. 
Серебрякова.  —  М. : ИНФРА-М, 2019. — 152 с. — (Научная 
мысль).

ISBN 978-5-16-006179-5 (print)
ISBN 978-5-16-102664-9 (online)

В издании систематизированы подходы к определению государ
ственного финансового контроля, его понятийного аппарата, проанализировано современное состояние системы государственного 
финансового контроля, исследованы теоретические основы внутреннего экономического контроля, изучена система бухгалтерского 
учета как основного инструмента сквозного внутреннего контроля. 
Определены сущность и место автономных учреждений в бюджетной 
системе, особенности контроля за их деятельностью. Разработана модель организации сквозного внутреннего контроля за деятельностью 
автономных учреждений и методика проведения процедур сквозного 
внутреннего контроля в системе бухгалтерского учета учреждения. 

Для специалистов в области контроля, аудита и менеджмента, на
учных работников, докторантов и аспирантов.

УДК 338.24(075.4) 

ББК 65.290-2

ISBN 978-5-16-006179-5 (print)
ISBN 978-5-16-102664-9 (online)

© Порфирьева А.В.,  

Серебрякова Т.Ю., 2012

П60

УДК 338.24(075.4)
ББК 65.290-2

П60

Подписано в печать 24.09.2018. 

Формат 60×90/16. Бумага офсетная. Гарнитура Newton.  

Печать цифровая. Усл. печ. л. 9,5.  

ППТ12. Заказ № 00000.

ТК 410200-1002024-250712

ООО «Научно-издательский центр ИНФРА-М»

127282, Москва, ул. Полярная, д. 31В, стр. 1

Тел.: (495) 280-15-96, 280-33-86. Факс: (495) 280-36-29

E-mail: books@infra-m.ru     http://www.infra-m.ru

Отпечатано в типографии ООО «Научно-издательский центр ИНФРА-М» 

127282, Москва, ул. Полярная, д. 31В, стр. 1 

Тел.: (495) 280-15-96, 280-33-86. Факс: (495) 280-36-29

Введение 
 
С принятием Федерального закона № 83-ФЗ от 08.05.2010 г.  
"О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской 
Федерации в связи с совершенствованием правового положения 
государственных (муниципальных) учреждений" начался очередной 
этап реформы государственных (муниципальных) учреждений, который 
предусматривает 
новый 
порядок 
использования 
ими 
средств, 
выделенных из бюджета. Среди государственных (муниципальных) 
учреждений выделены три типа учреждений в зависимости от порядка 
получения и использования ими бюджетных средств: казенные, 
бюджетные и автономные.  
Федеральный закон № 83-ФЗ уточнил сферы деятельности, в 
которых могут создаваться автономные учреждения, это – наука, 
образование, здравоохранение, культура, социальная защита, занятость 
населения, физическая культура и спорт. В целях реализации 
Федерального закона № 83-ФЗ ряд бюджетных образовательных 
учреждений изменили свой статус и стали автономными. 
 Такие изменения в организации финансово-хозяйственной деятельности требуют внесения существенных изменений систем бухгалтерского учета и контроля этих организаций. В настоящее время функции 
по контролю за деятельностью автономных учреждений законодательно 
закреплены за учредителями.  
Статус автономного учреждения по сравнению с бюджетным и 
коммерческим имеет свои специфические особенности, характеризующиеся отсутствием коммерческих целей, связанных с извлечением 
прибыли, деятельностью, связанной с исполнением государственных 
заданий в определенных областях, чаще всего социальных, данным им 
правом самостоятельно распределять прибыль от деятельности, 
приносящей доход, в отличие от бюджетных организаций, которые 
таким правом не наделены.  
В таких условиях с теоретической точки зрения необходимо обоснование контроля как функции управления, конкретизации его функций, 
общих и отличительных черт в сравнении с контролем, применяемым в 
коммерческих и бюджетных организациях. 
Деятельность современных организаций подчинена регламентации и 
характеризуется большими потоками информации, которую хранят и 
преобразуют в электронных информационных системах, в том числе в 
бухгалтерских информационных системах. Информация накапливается 
и обобщается достаточно оперативно, что позволяет осуществлять 
контроль за деятельностью всех участников деятельности автономного 
учреждения. 
В научной литературе в последние годы обоснован сквозной внутренний контроль как функция управления, направленная на достижение 
эффективной деятельности менеджмента. Сквозной контроль при этом 
определялся применительно к коммерческим организациям. С научной 
точки зрения требует разрешения вопрос о том, можно ли обосновать 

 

эту категорию для автономных учреждений, возможно ли использование сквозного внутреннего контроля в автономных учреждениях в связи 
с их организационно-правовыми особенностями, а также какова его 
методология в таких субъектах.  
Особенности контроля за деятельностью автономных учреждений 
связаны еще и с наличием нескольких субъектов, которым дано право 
его осуществлять. Это, во-первых, органы внешнего контроля, такие как 
Счетная палата с ее территориальными органами, Федеральное 
казначейство и его территориальные управления, Федеральная служба 
финансово-бюджетного надзора, Министерство финансов, а во-вторых, 
органы 
внутриведомственного 
(внутреннего) 
контроля 
в 
лице 
ревизионных отделов, созданных на уровне министерств. При этом 
происходит дублирование действий, объектов контроля и процедур, что 
в конечном итоге снижает эффективность контрольных мероприятий в 
отношении автономных учреждений в целом. 
Исследование показало, что в настоящее время практически отсутствует комплексное изучение теоретических и практических проблем 
организации 
системы 
контроля 
за 
деятельностью 
автономных 
учреждений, включая как внешний, но в рамках бюджетных отношений, 
так и внутренний контроль. Недостаточно четко определены сущность, 
цели и направления контроля, а также вопросы взаимодействия 
контролирующих органов между собой; требуют доработки и уточнения 
отдельные положения законодательства в области государственного 
финансового контроля; недостаточно разработаны вопросы методики 
проведения контрольных мероприятий и процедур. Это дает основание 
полагать, что представленная монография восполнит существующий 
пробел в теоретическом и методическом обеспечении внутреннего 
контроля за деятельностью автономных учреждений. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Глава 1  
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ БЮДЖЕТНОГО 
ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ 
 
1.1. Государственный финансовый контроль Российской 
Федерации и место в нем контроля за автономными 
учреждениями 
 
Термин «контроль» часто употребляется в научной и практической 
деятельности. Разные авторы вкладывают различный смысл в 
категорию «контроль», и это является прежде всего следствием подхода 
к данному вопросу с точки зрения интересов представителей различных 
направлений исследования. 
Специалисты теории управления выделяют три стадии управленческой деятельности: планирование и определение цели; организация 
выполнения принятого решения; контроль исполнения. Таким образом, 
они рассматривают контроль как заключительную стадию цикла 
управления, позволяющего сопоставить достигнутые результаты с 
запланированными. 
С данной точкой зрения можно согласиться в том случае, если 
рассматривать контроль как процесс по проверке чего-либо. Однако, 
согласно данной точке зрения, процесс управления представляет собой 
смену циклов, и контроль представлен как заключительная стадия 
управления, тем самым упускается из виду то, что контроль, помимо 
прочего, сопровождает весь процесс управления, т.е. присутствует на 
каждой стадии управления, как минимум в виде самоконтроля. И с этой 
позиции правильнее было бы назвать контроль одной из функций 
управления. 
Подобного мнения придерживаются Шохин С.О. и Воронина Л.И. [234]. 
Они полагают, что контроль может быть охарактеризован как одна из 
функций управления, представляющая собой систему наблюдения и 
проверки функционирования управляемого объекта с целью оценить 
обоснованность и эффективность принятых управленческих решений, 
выявить степень их реализации, наличие отклонений и неблагоприятных 
ситуаций, о которых целесообразно своевременно проинформировать 
компетентные органы, способные принять меры к улучшению положения 
дел. Э.А. Вознесенский в своих трудах писал, что «контроль представляет 
собой одну из основных функций органов руководства и управления 
хозяйственным и культурным строительством, состоящую в систематической проверке объектов контроля» [100]. Такой взгляд на контроль, по 
нашему мнению, является более правильным. 
Некоторые экономисты представляют контроль как форму или метод 
управления. С таким утверждением сложно согласиться. Форма 
управления представляет собой совокупность способов и приемов, с 
помощью которых можно управлять, управлять же посредством 
контрольных действий нельзя. Кроме того, контролю присущи 
собственные приемы и методы.  

Ряд ученых рассматривают контроль с кибернетической точки 
зрения, т.е. контроль представляется как способ организации обратной 
связи между управляемой и управляющей системами. Подобной точки 
зрения придерживается Бурцев В.В. [81]. Однако такой взгляд на 
контроль описывает отношение между управляемой и управляющей 
системами, но не раскрывает сущности самого контроля.  
Существует также правовая точка зрения на контроль, которая 
сводится к проверке различного рода регламентирующих решений. 
Файоль в своих трудах писал, что «контроль на предприятии состоит в 
проверке, все ли протекает согласно принятой программе, согласно 
данным приказаниям и установленным принципам». На наш взгляд, 
данный подход отражает основную суть контроля. 
Подходы к определению категории «контроль» можно обобщить в 
табл. 1.1.1. 
Таблица 1.1.1 

Подходы к определению категории «контроль» 

Концепции  
Теория  
управления 
Кибернетический  
подход 
Правовой  
подход 

Содержание 
Контроль 
рассматривается 
как заключительная стадия 
управления, 
функция 
управления, форма 
или метод 
управления 

Контроль 
рассматривается как 
способ организации 
обратной связи, с 
помощью которого 
управляющая 
система получает 
информацию об 
управляемой 
системе 

Контроль 
представляет 
собой проверку 
различного рода 
регламентирующих решений 

Авторы 
Андреев В.Д., 
Ефимова Н.П., 
Белобжецкий И.А., 
Шохин С.О. и др. 

Бурцев В.В., 
Белуха Н.Т., 
Васильева М.В.  
и др. 

Криницкий Р.И., 
Афанасьев В.Г., 
Белый И.Н. и др. 

 
Таким образом, сложно дать универсальную трактовку категории 
«контроль». Контроль является составной частью управленческого 
процесса, в котором он выступает элементом обратной связи, так как по 
его результатам производится корректировка ранее принятых решений 
и планов. Контроль дает возможность не только установить отклонения 
от правил, норм законодательства, но и определить причины этих 
отклонений, выявить должностных лиц, допустивших эти отклонения. 
Контроль – это система наблюдения за процессом функционирования управляемого объекта и проверки его фактического состояния в 
целях выявления отклонений от принятых управленческих решений, 
оценки обоснованности и эффективности этих решений и результатов 
их выполнения, устранения неблагоприятных явлений и при необходимости информирования о них компетентных органов.  
В экономической литературе выделяют такие понятия, как финансовый, экономический и хозяйственный контроль. В отношении 

определения указанных видов контроля существует разброс мнений. 
Разные авторы вкладывают различный смысл в указанные понятия, в то 
же время некоторые авторы одинаково характеризуют различные виды 
контроля. Связано это прежде всего с тем, что объектами финансового, 
экономического и хозяйственного контроля выступают примерно одни 
и те же процессы, зафиксированные одной и той же системой сбора 
информации. 
Например, Л.М. Аснин в своих трудах писал, что экономический 
контроль «проявляется в постоянной проверке исполнения решений 
законодательных органов и правительства на федеральном и местном 
уровне по экономическим и хозяйственным вопросам, осуществляемым 
специальным аппаратом квалифицированных специалистов» [56], тем 
самым отождествляя понятия экономического и хозяйственного 
контроля. Р.И. Криницкий определял хозяйственный контроль как 
«процесс наблюдения и проверки производственной и финансовохозяйственной деятельности предприятий, осуществляемый соответствующими субъектами управления с целью выявления отклонений от 
установленных параметров этой деятельности, устранения и предупреждения отрицательных явлений и тенденций» [173]. Некоторые ученые 
(Белобжецкий И.А., Криницкий Р.И.) оперируют понятием «финансовохозяйственный контроль», определяя его как систему надзора 
наделенных контрольными функциями государственных и общественных органов за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, 
объединений, учреждений, организаций и других подразделений 
материального производства и непроизводственной сферы с целью 
объективно оценить экономическую эффективность этой деятельности, 
установить законность, достоверность и целесообразность хозяйственных 
и 
финансовых 
операций, 
сохранность 
социалистической 
собственности, выявить внутрихозяйственные резервы повышения 
эффективности производства и роста доходов государственного 
бюджета [63]. 
Если исходить из первичных составляющих, то хозяйственный 
контроль представляет собой контроль за всей хозяйственной 
деятельностью, экономический контроль – контроль за экономической 
деятельностью или контроль в экономической сфере. В свою очередь 
экономика представляет собой науку об общих законах экономического 
развития хозяйства, рассматривающая это хозяйство в развитии и во 
взаимосвязях с внешней средой, причем объектом изучения является 
хозяйство как система определенных отношений, направленных на 
рациональное использование ее производственных (материальных, 
трудовых и финансовых) ресурсов. Таким образом, экономический 
контроль – это контроль за процессами и отношениями, возникающими 
в ходе хозяйственной деятельности. 
Как мы видим, деление контроля на хозяйственный и экономический 
достаточно условно. Понятие «экономический контроль» в какой-то 
степени шире понятия «хозяйственный контроль», но на микроэкономическом уровне их можно отождествить. 

Если рассматривать хозяйство, т.е. совокупность производственных 
отношений, как систему, то можно выделить подсистемы, входящие в 
данную систему такие, как администрация, финансы, безопасность, 
производство и т.д. Таким образом, финансовая деятельность является 
одной из составных частей всей системы хозяйствования, т.е. 
отождествлять понятия «хозяйственный контроль» и «финансовый 
контроль» некорректно. По мнению автора, понятие «хозяйственный 
контроль» шире и включает в себя финансовый контроль, наряду с 
административным и организационно-техническим. 
Таким образом, резюмируя все вышесказанное, авторская точка 
зрения заключается в следующем: на микроуровне хозяйственный 
контроль можно отождествить с экономическим контролем. В этом 
случае составляющими компонентами хозяйственного (экономического) контроля будут: 
— административный контроль, или контроль за эффективностью и 
адекватностью функционирования системы управления; 
— технологический контроль, или контроль за организацией и 
соблюдением технологии производственных процессов; 
— финансовый контроль. 
В отношении определения понятия «финансовый контроль» среди 
ученых нет единого мнения. Ряд авторов (табл. 1.1.2) отождествляют 
его с государственным, тем самым отрицая его возможность в 
негосударственном секторе экономики. Такой взгляд на финансовый 
контроль закрепился со времен плановой экономики, когда он 
ограничивался отношениями, возникающими при формировании и 
использовании централизованных и децентрализованных денежных 
фондов предприятий, и отношениями, возникающими в бюджетной 
сфере.  
В последнее время имеется тенденция  к распространению сферы 
действий финансового контроля на негосударственные финансы. По 
мнению большинства современных ученых, помимо бюджетной сферы 
объектами 
финансового 
контроля 
являются 
также 
отношения, 
возникающие в процессе деятельности различных экономических 
субъектов (табл. 1.1.2). 
 
Таблица 1.1.2 

Определения категории «финансовый контроль» 

№ 
п/п 
Определение 
Автор 

1 
2 
3 

1 
Финансовый контроль является формой 
реализации контрольной функции финансов, 
основу которой составляет движение финансовых 
ресурсов в фондовой и нефондовой формах. 

В.Л. Тарасевич  

Продолжение табл. 1.1.2 
2 
Финансовый контроль – это контроль за 
соблюдением законности и целесообразности 
действий в области образования, распределения и 
использования государственных, муниципальных 
и иных денежных фондов (финансовых ресурсов) 
публичного характера в целях эффективного 
социально-экономического развития страны в 
целом и ее регионов. 

Н.И. Химичева  

3 
Финансовый контроль – это составная часть 
государственного контроля, элемент всей системы 
экономического управления и планирования. 

Д.А. Аллахвердян  

4 
Финансовый контроль – это наблюдение, 
определение и выявление фактического 
положения финансовых показателей деятельности 
по сравнению с заданными. 

Л.А. Дробозина  

5 
Финансовый контроль – это совокупность форм, 
методов, приемов производства ревизий и 
проверок финансово-хозяйственной деятельности 
предприятий, объединений, организаций, 
учреждений; законности операций по формированию, распределению и использованию 
централизованных и децентрализованных фондов 
денежных средств, сохранности собственности, 
правильности и своевременности выполнения 
финансовых обязательств перед бюджетом, 
государственными внебюджетными фондами; 
постановки бухгалтерского учета и достоверности 
отчетности. 

И.В. Фирулин  

6 
Финансовый контроль – это проверка специально 
уполномоченными органами соблюдения 
участниками финансовых, денежных, кредитных, 
валютных операций требований законодательства, 
норм и правил, установленных государством и 
собственниками. 

М.В. Мельник  

7 
Финансовый контроль необходимо рассматривать 
в двух аспектах: во-первых, как строго 
регламентированную деятельность специально 
созданных контролирующих органов за 
соблюдением финансового законодательства и 
финансовой дисциплины всех экономических 
субъектов, во-вторых, как неотъемлемый элемент 
управления финансами и денежными потоками на 
макро- и микроуровне с целью обеспечения 
целесообразности и эффективности финансовых 
операций. 

Е.Ю. Грачева 

Окончание табл. 1.1.2 
8 
Под финансовым контролем следует понимать 
осуществляемую с использованием специфических организационных форм и методов деятельность государственных органов, наделенных законом соответствующими полномочиями в целях 
установления законности и достоверности финансовых операций, объективной оценки экономической эффективности финансово-хозяйственной 
деятельности и выявления резервов повышения, 
увеличения доходных поступлений в бюджет и 
сохранности государственной собственности. 

А.Н. Козырин  

9 
Финансовый контроль определяется как контроль 
законодательных и исполнительных органов 
власти всех уровней, а также специально 
созданных учреждений, за финансовой 
деятельностью всех экономических субъектов: 
государства, предприятий и учреждений. Он 
включает контроль за соблюдением финансовоэкономического законодательства в процессе 
формирования и использования денежных 
фондов, оценку эффективности финансовохозяйственных операций и целесообразности 
произведенных расходов. Финансовый контроль – 
стоимостный контроль, поэтому он осуществляется во всех сферах общественного воспроизводственного процесса и сопровождает весь процесс 
движения денежных фондов, включая стадию 
осмысления финансовых результатов. 
Финансовый контроль является важнейшим 
элементом системы управления финансами, он 
служит формой реализации функций финансов и 
призван обеспечить интересы, права как государства, так и всех других экономических субъектов. 

М.В. Романовский  

 
По мнению автора, финансовый контроль представляет собой 
деятельность государственных, муниципальных, общественных органов 
и организаций и иных хозяйствующих субъектов по проверке 
своевременности и точности финансового планирования, обоснованности и полноты поступления доходов в виде денежных средств, а также 
эффективности и правильности их расходования.  
Понятие «финансовый контроль» шире понятия «государственный 
финансовый контроль», более того, государственный финансовый 
контроль является частью финансового контроля и представляет собой 
контроль за формированием, распределением и использованием средств 
государственного бюджета.                                                                                                   
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 
25.07.1996 г. № 1095 «О мерах по обеспечению государственного 
финансового контроля в Российской Федерации» (с изменениями и 
дополнениями) государственный финансовый контроль в Российской