Управление и полиция Сибири в дореволюционный период: становление и развитие

Москва

ИНФРА-М

201УПРАВЛЕНИЕ 

И ПОЛИЦИЯ СИБИРИ 

В ДОРЕВОЛЮЦИОННЫЙ 

ПЕРИОД

СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ

È.À. ÊÎÍÎÂÀËÎÂ

МОНОГРАФИЯ

Коновалов И.А.

Управление и полиция Сибири в дореволюционный период: 

становление и развитие : монография / И.А. Коновалов. — М. : 
ИНФРА-М, 2019. – 302 с. — (Научная мысль). — www.dx.doi.org/ 
10.12737/3627.

ISBN 978-5-16-009652-0 (print)
ISBN 978-5-16-100962-8 (online)

В монографии освещаются основные этапы становления и раз
вития управления и полиции Сибири в дореволюционный период, 
характеризуются организация управления, функции и главные направления деятельности, роль полиции в управлении регионом. 
В работе также прослежены основные этапы возникновения 
и структурных изменений сибирской полиции и управления в XVI – 
начале ХХ в.

Для научных сотрудников и преподавателей, магистрантов 

и бакалавров, а также всех интересующихся историей местного 
управления и полиции.

УДК 340(075.4)

ББК 63.3-3

УДК 340(075.4)
ББК 63.3-3
 
К64

©  Коновалов И.А., 2014

ISBN 978-5-16-009652-0 (print)
ISBN 978-5-16-100962-8 (online)

К64

Подписано в печать 01.08.2018.

Формат 60×90/16. Бумага офсетная. Гарнитура Newton. 

Печать цифровая. Усл. печ. л. 18,88. 

ППТ12. Заказ  № 00000

ТК 464850-992815-250414

ФЗ 

№ 436-ФЗ

Издание не подлежит маркировке 
в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 1

ООО «Научно-издательский центр ИНФРА-М»

127282, Москва, ул. Полярная, д. 31В, стр. 1

Тел.: (495) 280-15-96, 280-33-86. Факс: (495) 280-36-29

E-mail: books@infra-m.ru        http://www.infra-m.ru

Отпечатано в типографии ООО «Научно-издательский центр ИНФРА-М»

127282, Москва, ул. Полярная, д. 31В, стр. 1

Тел.: (495) 280-15-96, 280-33-86. Факс: (495) 280-36-29

Введение

Современная российская действительность характеризуется высоким 

динамизмом, кардинальными изменениями в социально-экономической 
и политической жизни общества. В данной ситуации важное значение 
приобретает изучение истории местного управления России. Знание его 
структуры, компетенции и форм работы поможет понять прошлое и 
прогнозировать будущее развитие. Знание прошлого имеет не только 
теоретико-познавательное значение, но и является неотъемлемым компонентом исследования настоящего. При изучении современных проблем администрирования следует изучать его возникновение и развитие, что даст возможность выявить положительные тенденции и распознать негативные явления. Исследование формирования и развития специфических черт в местном региональном управлении имеет не только 
научную актуальность, но и важное практическое значение. Негативные 
последствия научно не обоснованных рекомендаций к использованию в 
наше время элементов досоветской системы местного управления и самоуправления повышают значение достоверного знания их истории. 
Сегодня необходимо всесторонне и непредвзято изучить весь положительный опыт, накопленный дореволюционными органами местного 
управления, объяснить сложные процессы во взаимоотношениях власти 
и населения на сибирских окраинах Российской империи, выявить те 
аспекты в деятельности местных органов власти, которые в силу различных причин редко попадают в поле зрения исследователей.

Исторический опыт убедительно доказывает, что любые новации в 

системе местного администрирования должны быть основаны на изучении традиций, успехов и неудач в системе управления страной. Изучение исторического опыта управленческих проблем и структур может 
способствовать выработке более четкой государственной политики в 
отношении субъектов РФ и сибирского региона в частности. Современное социально-экономическое и политическое развитие страны, регионализация государственного управления вновь сделали актуальными 
многие давние проблемы, связанные с положением роли и места края в 
составе Российского государства, а также с организацией местного 
управления. Изучение и анализ этих взаимоотношений позволяет объяснить некоторые объективные и субъективные факторы, влияющие на 
эффективность работы государственного аппарата, выделить оптимальные методы управления страной. Сибирь и Дальний Восток больше всех 
удалены от центра страны и наряду с общими для окраин Российской 
империи чертами, они обладали и обладают социально-экономическими 
и национальными особенностями. Территория современного Сибирского Федерального округа занимает более 5 млн кв. км, что составляет 

около 30% от территории Российской Федерации, а вместе с Дальневосточным Федеральным округом – свыше 50% территории РФ.

Изучение российской системы управления отдельно взятыми регио
нами невозможно без обращения к властным структурам, реализующим 
на местах административную политику государства. В Российской империи доминирующее положение среди этих властных структур занимала разветвленная сеть полицейских органов. В дореволюционной Сибири государственное администрирование как деятельность специально 
выделенных органов исполнительно-распорядительного характера не 
было отделено от правоохранительной деятельности, на местах существовало прочное единство и даже слияние администраций и полицейских органов. Под дефиницией «полиция« понималась не часть административной власти, осуществляющая охрану правопорядка путем надзора и деятельности специальных органов и уполномоченных должностных лиц, а вся административная власть. Изучение места и роли полиции в управлении Сибирью позволит составить представление об административном управлении страны в целом, соответствии состояния 
управления страной и ее регионами требованиям времени.

На современном этапе развития российского государства и общества 

большое значение приобретает проблема эффективного функционирования органов власти и взаимодействия различных звеньев системы 
государственного управления. Обеспечение целостности системы государственной власти зависит от организации и деятельности аппарата 
государственной власти, в котором значительную роль играют органы
внутренних дел. Одно из важных направлений реформирования современной российской государственности заключается в повышении эффективности деятельности органов охраны правопорядка. Необдуманная рецепция практики правового регулирования деятельности полиции 
за рубежом без учета исторических предпосылок этой практики, как и 
традиций отечественной правовой культуры, не может дать реальных 
положительных результатов. Часто, обращаясь к опыту стран Запада, 
мы забываем, что Россия обладает собственными как отрицательными, 
так и положительными достижениями, ознакомление с которыми может 
оказаться полезным и для сегодняшнего времени. Неуважительное отношение к историческому прошлому оборачивается повторением старых ошибок, утраченными возможностями использования
опыта, 

накопленного предшествующими поколениями. Актуальность исследования определяется также необходимостью сохранения преемственности между различными этапами развития государства и его отдельных 
институтов. Изучение власти на местах дает возможность получить более широкое представление как о самой административной системе, так 
и о ее роли и месте в истории российского общества и государства.

Актуальность исторического исследования местного управления Си
бири в дореволюционный период заключается не только в необходимости углубления знаний о политике государственной власти в области 
совершенствования руководства страной и связанных с этим социальноэкономических новшествах, но и в применении их на практике, использовании некоторых сторон этой деятельности на современном этапе. 
В этом отношении весьма поучителен опыт дореволюционного местного управления. От решения вопросов управления страной напрямую 
зависит ее политическая и социально-экономическая стабильность. 
Обращение к вопросам истории местного управления объясняется слабой изученностью традиций администрирования и путей формирования 
системы управления на окраинах страны. Политическая реальность 
подводит власть и общество к пониманию необходимости строить новую систему местного управления, основываясь на исторической преемственности в ее развитии. Модернизация правоохранительной системы и местного управления Российской Федерации не может обойтись 
без осмысления опыта прошлого, выявления внутренних закономерностей развития, определения круга сложившихся правовых отношений. 
История становления и развития полицейских органов и их место в 
управленческой практике Российского государства остается малоизученной. История дореволюционной сибирской полиции и ее роли в системе администрирования еще не стала объектом пристального внимания исследователей – лишь отдельные аспекты проблемы были освещены в работах более общего характера.

Различия в подходах исследователей к изучению теории и истории гос
ударства обусловили выделение в историографии изучаемой проблемы 
трех периодов – дореволюционного, советского и постсоветского. Таким 
образом, в истории изучения местного управления и полиции Российской 
империи и Сибири можно вычленить: 1) XIX – начало XX вв.; 2) 1920-е –
вторая половина 1980-х гг.; 3) 1990-е годы – начало XXI в.

Научная традиция изучения истории полиции и местного управления 

Российской империи начала формироваться еще в дореволюционный 
период. В дореволюционной науке данная проблема разрабатывалась в 
основном в рамках полицейского права. Дореволюционные историкоправовые исследования внесли значительный вклад в изучение органов 
управления, была проанализирована нормативно-правовая база, определявшая деятельность местного управления и самоуправления в Российской империи; вычленены некоторые специфические черты управления 
окраинами; обозначены основные проблемы в организации и функционировании всей системы администрирования; освещены основные этапы формирования полиции дореволюционной России1. Эти работы, 

1 Чичерин Б. Н. Областные учреждения России в XVII веке. – М., 1856; Андриевский И. Е. О наместниках, воеводах и губернаторах. – СПб., 1864; Лохвицкий А. Губерния. Ее земские и правительственные учреждения. – Ч. 1. –
СПб.,1864; Градовский А. Д. История местного управления в России. – СПб., 
1868. Т. 1; Гессен В.М. Вопросы местного управления. – СПб.,1904. 

главным образом, с формально-юридических позиций анализировали 
опыт, накопленный МВД, прослеживали становление и развитие полиции, ее взаимодействие с другими органами государственной власти. 
Однако, несмотря на устойчивый интерес к вопросам истории государства, в дореволюционной отечественной историографии и правоведении 
(Чичерин Б. Н., Андриевский И.Е., Градовский А. Д., Гессен В.М. и др.), 
управление окраинами страны, роль полицейских органов в этом управлении, к сожалению, не нашли должного освещения. Краткие упоминания об администрировании окраин и роли полицейских органов в 
управлении в общих работах по государственному праву свидетельствуют о достаточно слабой разработанности вопросов регионального 
административного управления. Кроме того, для этих работ характерен 
юридический формализм и недостаточность статистических данных по 
истории местного управления и правоохранительных органов. Однако,
несмотря на это, дореволюционные правоведы и историки смогли 
создать ряд важных, комплексных работ по истории государственноправовых преобразований в крае, а также по отдельным отраслям 
управления. Им удалось обозначить круг проблем, связанных с поиском 
форм и способов административно-территориального устройства региона, а также вопросов взаимодействия коронных и местных администраций 1.

Применительно к истории управления Сибири XIX в. нужно особо 

упомянуть труды В.И. Вагина и С.М. Прутченко, в которых была сделана попытка рассмотреть сибирскую административную политику через 
призму государственно-правовых взглядов и в соответствии с тогдашней административной практикой2.

В.И. Вагин скрупулезно, как это позволяли собранные им источники, 

представил состояние управления в начале XIX в., дал развернутый анализ «Сибирского учреждения» 1822 г. М.М. Сперанского. Он указал на 
неудачу 
организации 
совещательных 
учреждений 
при 
генерал
губернаторах, на ограниченность реформ, на невозможность обойтись в 
организации управления только возможностями местной бюрократии.

С.М. Прутченко оставил богатое по привлеченному фактическому 

материалу исследование, поднимавшее важные проблемы управления 
регионом. Он указывал на необходимость учета особенностей окраин в 
процессе принятия правительственных решений по организации их 
управления. Автор признавал также большую значимость правовой регламентации сибирского управления.

1 Ивановский В.В. Административное устройство наших окраин. – Казань, 1891; 
Тарасов И.Т. Полиция в эпоху реформ. – М., 1885.
2 Вагин В.И. Исторические сведения о деятельности графа М.М. Сперанского в 
Сибири. СПб., 1872. Т. 1–2; Прутченко С. М. Сибирские окраины. Областные 
установления, связанные с Сибирским учреждением 1822 г., в строе управления 
русского государства. Историко-юридические очерки. СПб., 1899. Т. 1–2.

В советской историографии изучению административной политики 

самодержавия на местах не уделялось должного внимания, как на центральном, так и на региональном уровне. Ведущим направлением в исторической науке на долгие годы стало исследование революционноосвободительного движения. Необходимо отметить, что деятельность 
органов общей и политической полиции в регионе рассматривалась почти исключительно через призму крестьянских волнений, выступлений рабочих, деятельности политических партий, а также революционного движения в целом. Полиция рассматривалась лишь как карательный орган для борьбы с партийно-революционным движением. Изучение других сторон ее деятельности в советской историографии не приветствовалось. Критический настрой по отношению к царизму, обусловленный марксистским тезисом о сломе старого государственного 
аппарата, не способствовал объективному восприятию дореволюционного административного опыта. Внимание советских исследователей 
концентрировалось не столько на деятельности местного управления, 
сколько на условиях, в которых она осуществлялась. Этим, а также отсутствием социального заказа объясняется наличие небольшого количества работ по истории государственного управления дореволюционной 
Сибири в советской историографии.

Тенденция к изменению ситуации наметилась только к 70 гг. ХХ в.

после появления работ П.А. Зайончковского, его последователей и учеников, исследования которых постепенно возродили интерес к изучению государственного управления1. Среди них особо следует выделить 
труды Н.П. Ерошкина по истории государственных учреждений дореволюционной России. Ерошкин Н.П. особенно подробно исследовал организационно-структурные изменения полицейских органов России в 
XIX – начале ХХ вв. В тоже время в этой глубокой и содержательной 
работе почти не нашли отражения вопросы функционирования полиции
и местного управления в отдаленных от центра страны регионах. 
Огромное значение имеют не только теоретические положения и конкретно-исторические выводы П.А. Зайончковского и Н.П. Ерошкина, но 
и предложенная ими методика изучения источников, основанная на 
комплексном использовании нормативных актов, материалов делопроизводства, формулярных списков, донесений жандармов, а также воспоминаний мемуарного характера. Под их влиянием появился целый 

1 Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в 
XIX в. – М., 1978; Ерошкин Н.П. Крепостническое самодержавие и его политические институты. – М., 1981; Чернуха В.Г. Внутренняя политика царизма с 
середины 50-х до начала 80-х гг. XIX в. -JI., 1978 и др.

ряд исследований, специально рассматривающих структуру и полномочия местного управления досоветской России1. Главной особенностью 
этих работ (по сравнению с исследованиями дореволюционных авторов)
стало смещение акцентов с простого исследования государственного 
аппарата к изучению социального состава бюрократии, на смену формально-юридическим 
методам 
исследования 
пришли 
историко
социологические.

Долгое время, в советский период, на периферии научного интереса 

была история управления Сибири. Своеобразным прорывом было ее 
краткое изложение на страницах многотомной Истории Сибири2. Хотя 
разделы о сибирском администрировании в ее томах сведены к минимуму, а характеристика полицейских органов практически отсутствует, 
но анализ основных политических и социально-экономических процессов дал толчок для дальнейшего изучения истории управления регионом. Отечественные историки 70–80 гг. ХХ в. внесли существенный 
вклад в изучение проблем социально-политического развития Сибири в 
досоветский период. Наличие целого ряда историографических исследований по истории управления Сибирью избавляет от необходимости 
делать подробный историографический обзор темы3.

В советской историографии становление и развитие полицейских ор
ганов также, как и до революции, рассматривалось не историками, а 
главным образом юристами. Большая часть исследований по этой проблематике была подготовлена в учебных заведениях МВД в 60–80-е гг. 
XX в. Первое исследование, специально посвященное полиции дореволюционной России, было проведено Р.С. Мулукаевым. Р.С. Мулукаев 

1 Парусов А.И.; К истории местного управления в России первой четверти 
XIX столетия // Уч. зап. Горьковского ун-та.- Горький, 1964. – Вып. 72. –
Т. 1; Ерошкин Н.П. Местное государственное управление дореформенной России (1800–1860 гг.). – М., 1985; Развитие русского права в первой половине 
XIX в. М., 1994; Морякова О.В. Местное управление в России во второй четверти XIX в. (по материалам сенаторских ревизий) // Вестник Московского ун-та.–
Сер. 8. – История. 1994. – № 6 и др. 
2 Истории Сибири. М-Л., 1968. Т. 2–3.
3 Маркова И.Б. Вопросы организации управления Сибирью периода позднего 
феодализма в советской историографии // Вопросы историографии Сибири и 
Алтая. – Барнаул, 1988; Копылов А.Н. Управление и политика царизма в Сибири в период феодализма // Итоги и задачи изучения истории Сибири досоветского периода. – Новосибирск, 1971. – С. 102–111. Бобрик Е.М. Проблемы управления Колывано-Воскресенским горным округом в XVIII – первой 
четверти XIX в. в досоветской историографии // Вопросы историографии Сибири и Алтая. – Барнаул, 1988.

опубликовал целую серию научных исследований, в которых получили 
освещение вопросы создания и развития полиции и милиции России1. 
Основной акцент автор сделал на изучение структурных изменений в 
МВД, а также правоохранительных функций полиции, в меньшей степени 
он уделил внимание компетенции и комплектованию штатов, а также 
полицейским органам в регионах и их роли в местном управлении.

В научных трудах Р.С. Мулукаева, Д.И. Шинджикашвили и ряда 

других исследователей, посвященных дореволюционной полиции, подробно, с использованием значительного фактического материала, прослеживается сложная эволюция органов охраны правопорядка в России2. Развитие и деятельность полиции в первой четверти XIX в. рассматривались в диссертационном исследовании А. В. Борисова3. Их 
работы опирались на законодательные акты, некоторые опубликованные документы и ведомственные дореволюционные издания МВД. 
Ограниченный круг источников не позволил историкам МВД выявить 
весь комплекс причин, обусловивших предпосылки преобразований в 
полицейской сфере, определить роль и место полиции в структуре высшего и местного управления империи. Кроме того, авторы не уделяли 
должного внимания связям между историческими процессами и принятием нормативных актов, регулирующих полицейскую службу, изучали, 
главным образом, карательные полномочия полиции, всякий раз подчеркивая классовую направленность ее деятельности. Главным результатом научных исследований советского периода явилось вовлечение в 
научный оборот и изучение значительных массивов архивных материалов, мемуаров, а также создание сборников нормативнo-правовых актов.
Научная значимость исследований историков МВД советского периода 
состоит также в освещении истории полицейских учреждений, анализе 
нормативно-правовой базы их деятельности, изложении истории охраны правопорядка.

1 Мулукаев Р.С. Полиция и тюремные учреждения дореволюционной России. – М., 1964; Он же. Общеуголовная полиция дореволюционной России. Ее 
классовый характер. – М., 1979.
2 Мулукаев Р.С. История полиции дореволюционной России. М., 1981 г.; Шинджикашвили Д.И. Сыскная полиция царской России в период империализма. –
Омск, 1973.; Шелкопляс В. А. Полицейская реформа в России в 60-х гг. XIX в. –
Минск, 1981.
3 Борисов А. В. Полиция самодержавной России в первой четверти XIX в. 
Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. – М., 1983. 

Изменение основ конституционного строя, экономики государства и 

социальной сферы в 1990-х годах в известной степени стимулировали 
исследования истории развития дореволюционных органов охраны правопорядка с новых научных позиций. В последние годы история полицейских органов привлекает внимание ведомственных историков правоохранительных учреждений, которые ищут определенные черты преемственности в деятельности правоохранительных органов прошлого и 
настоящего. Они изучают историю становления и развития в Российской империи органов общей полиции. В 1990–2000 гг. появилась целая 
серия работ монографического характера, посвященных истории дореволюционной общей полиции, ее правоохранительной деятельности, а 
также структуре полицейских органов1. К сожалению, отдельные исследования ведомственных историков, хотя и написаны на основе широкого круга нормативных правовых актов и архивных документов, но часто 
источниковедчески откровенно слабы, несут на себе отпечаток ведомственной науки с характерным отрывом предмета исследования от исторического контекста.

Политической полиции Российской империи, с момента ее создания 

и вплоть до окончания царствования Николая I, посвящено исследование А.Г. Чукарева. В работе представлена история политической полиции второй четверти XIX в., структура, организационные и законодательные изменения в деятельности III отделения. Автор книги большое 

1 Сизиков М.И., Борисов A.B., Скрипилев А.Е. История полиции в России 
(1718–1917 гг.). – Вып. 2. – М.,1992.; Федоров С.Е. Политический розыск в царской России в начале XX в.: средства и методы. – Харьков, 1992.; Полиция 
и милиция России: страницы истории / A.B. Борисов, А.Н. Дугин, А.Я. Малыгин 
и др. – М., 1995.; Некрасов В.Ф., Борисов А.В., Детков М.Г., Кузьмин С.И., Малыгин А.Я., Мулукаев Р.С, Скрипилев А.Е., Титков В.И., Штутман С.М. Органы 
и войска МВД России. Краткий исторический очерк. – М., 1996.; Власов В.И., 
Гончаров Н.Ф. Организация розыска преступников в России в IX–XX вв. Домодедово. 1997. Ч. 1.; Курицын В.М. История полиции России. Краткий исторический очерк и основные документы. – М., 1998.;Борисов А.В., Иваневский В.Е., 
Скрипилев А.Е. Полиция Российской империи ХIХ – начала ХХ в. – М., 2000.;
Кодан C.B., Поляков И.Ю. Полицейское законодательство Российской империи. 
Развитие, становление, систематизация. Вторая половина XVII – первая треть 
XIX вв. Очерки. – Екатеринбург, 2000.; Сизиков М.И. Полиция Российской империи. – М., 2000.; Министерство внутренних дел. Страницы истории (1802–
2002 гг.) / под. ред. В.П. Сальникова. – СПб., 2001.; Сичинский Е.П. Уголовный 
розыск в России в Х – начале ХХ вв. – Челябинск, 2002.; Реент Ю.А. Общая 
полиция России (1900–1917 гг.). – Рязань, 2001.; Иванова Е.А. Правовые основы 
организации и деятельности общей полиции России. – Краснодар, 2003.