Правоохранительные органы

ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫЕ

ОРГАНЫ

Р.Г. Миронов

Рекомендовано в качестве учебного пособия

для студентов средних специальных учебных заведений,

обучающихся по направлению и специальности «Юриспруденция»

УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ

Москва 

ИД «ФОРУМ» — ИНФРА-М

2019

УДК  351.74(075.32) 
ББК 67.7я723 
 
М64

Миронов Р.Г.

М64  
Правоохранительные органы : учеб. пособие / Р.Г. Миронов. — 

М. : ИД «ФОРУМ» : ИНФРА-М, 2019. — 256 с. — (Среднее профессиональное образование).

ISBN 978-5-8199-0762-7 (ИД «ФОРУМ») 
ISBN 978-5-16-013665-3 (ИНФРА-М, print) 
ISBN 978-5-16-102199-6 (ИНФРА-М, online)

Учебное пособие подготовлено на основе изучения теоретических 

и практических положений организации и функционирования государственно-властных правоохранительных структур, непосредственно соприкасающихся с вопросами обеспечения безопасности и правопорядка на территории Российской Федерации. Представлены сведения об основных 
направлениях деятельности, целях, задачах, структуре, принципах организации и полномочиях правоохранительных органов с учетом изменений 
законодательства в процессе реформирования системы органов государственной власти и управления.

Пособие предназначено для студентов средних специальных и высших 

учебных заведений, обучающихся по направлению и специальности «Юриспруденция», а также для преподавателей и практических работников.

УДК 351.74(075.32) 

ББК 67.7я723

Р е ц е н з е н т ы:

доктор юридических наук, доцент Владимирского юридического 

института Федеральной службы исполнения наказаний А.Н. Миронов;

кандидат юридических наук, доцент Уфимского юридического 

института Министерства внутренних дел Российской Федерации 
С.А. Рябов

ISBN 978-5-8199-0762-7 (ИД «ФОРУМ») 
ISBN 978-5-16-013665-3 (ИНФРА-М, print) 
ISBN 978-5-16-102199-6 (ИНФРА-М, online)

© Миронов Р.Г., 2015
© ИД «ФОРУМ», 2015

Введение

Учебное пособие «Правоохранительные органы» подготовлено на
основе современной теории развития российской государственности
в рамках действующего законодательства с учетом внесенных в него
поправок и изменений.
Данное издание входит в число юридических пособий, целью которых является формирование у обучающихся системы правовых знаний, ориентированных на обеспечение безопасности и правопорядка,
охраны прав и свобод личности, общества и государства, конституционных прав и свобод человека и гражданина от преступных и иных
противоправных посягательств.
Содержание учебного пособия охватывает теоретикометодологические аспекты понимания сущности категорий «безопасность» и
«правопорядок» и практики деятельности правоохранительных органов по их обеспечению, а также становление и исторические этапы
развития органов правопорядка и особенности их функционирования
в современных условиях.
Не вызывает сомнения и то, что к деятельности правоохранительных органов, причастных к обеспечению безопасности и правопорядка, необходимо относить и осуществление правосудия. В связи с этим
в учебное пособие включены основные положения, относящиеся к
организации деятельности судебных органов (с учетом судебной реформы, которую планируется осуществить по инициативе Президента Российской Федерации в 2014 г.).
Многообразие объектов и предметов познания, отражающих различные стороны и проявления действительности в деятельности правоохранительных органов, теоретическая основа и профилизация
учебного пособия обуславливают тесную связь с общественными и гуманитарными науками при изучении государственноправовых явлений социальной жизни. В свою очередь, сведения, содержащиеся в
учебном пособии, могут использоваться в курсах других социальногуманитарных, юридических и специальных дисциплин.

В результате изучения данного пособия обучаемые, в рамках предлагаемых вопросов для самоконтроля, должны знать:
• категории «безопасность» и «правопорядок» как основные составляющие деятельности правоохранительных органов, генезис их
становления и развития;
• основы обеспечения безопасности в Российской Федерации и
гарантии обеспечения правопорядка;
• понятие, признаки, основные направления и задачи правоохранительных органов;
• понятие и отличительные особенности правоохранительных органов, основные принципы организации правоохранительной деятельности, а также вопросы правового регулирования деятельности
правоохранительных органов;
• структуру организации правоохранительного органа, элементы,
виды и модели организационных структур управления в правоохрани
тельных органах;
• роль и место правоохранительных органов в системе органов государственной власти;
• предоставляемые законом полномочия и компетенции правоохранительных органов по охране и защите конституционных прав и
свобод человека и гражданина;
• основные направления и задачи деятельности правоохранительных органов в охране общественного порядка, борьбе с преступностью и обеспечении общественной безопасности;
• основные тенденции развития и совершенствования деятельности правоохранительных органов Российской Федерации;
иметь представление:
• об основных направлениях взаимодействия правоохранительных органов между собой и с иными органами государственной
власти;
• о системе, составе, структуре и основном содержании деятельности правоохранительных органов в современных условиях.
Кроме того, обучаемые должны уметь:
• анализировать конституционные основы деятельности органов
правосудия и иных правоохранительных органов Российской Федерации;
• ориентироваться в действующем законодательстве Российской
Федерации, регламентирующем деятельность следственных подразделений, органов дознания и прокуратуры, и анализировать его;

4
Введение

• применять действующее законодательство Российской Федерации и соответствующие положения международноправовых актов
при анализе содержания деятельности правоохранительных органов;
• владеть действующим законодательством Российской Федерации на уровне, необходимом для решения задач, возникающих при
выполнении профессиональных функций;
• приобретать новые знания в области деятельности правоохранительных органов, используя современные информационные источники;
• логически грамотно выражать и обосновывать свою точку зрения по проблематике правоохранительных органов, свободно оперировать понятиями и категориями данного учебного пособия.

Введение
5

Ðàçäåë I
ÎÁÙÈÅ ÏÎËÎÆÅÍÈß

Глава 1
БЕЗОПАСНОСТЬ И ПРАВОПОРЯДОК
КАК ОСНОВНЫЕ СОСТАВЛЯЮЩИЕ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ
ОРГАНОВ

1.1. Генезис категории «безопасность» и наука о полиции

Категория «безопасность» как определенное состояние защищенности объектов охраны различна по своему внутреннему содержанию,
которое формируется в зависимости от политикоправовой и социальноэкономической направленности государственного устройства.
Безопасность является сложным объектом для исследования и предполагает междисциплинарный подход к изучению данной проблемы.
Еще Сократ за 400 лет до н. э. говорил о необходимости защиты
государства как об одном из побудительных мотивов его создания.
Руссо в трактате «Об общественном договоре» отмечал, что «забота о
самосохранении и безопасности есть самая важная из всех забот государства»1. Стремление к безопасности явилось одной из главных причин объединения людей в общество. Как отмечается в популярном
Энциклопедическом словаре Брокгауза и Ефрона, «безопасность личная и имущественная является законом человеческого развития»2.

1 Цит. по: Информационный сборник «Безопасность». 1995. № 5, 6. Сентябрь.
С. 9.
2 Цит. по: Брокгауз и Ефрон. Энциклопедический словарь. СПб., 1891. Т. 5.
С. 304.

Изучение вопросов, касающихся безопасности и ее обеспечения,
входит в предмет исследования различных наук. При этом каждая из
них занимается отдельными аспектами обеспечения безопасности и
подходит к изучению существующих закономерностей данного явления со своих позиций. История процесса обеспечения безопасности
личности, общества и государства, если говорить о нем как о социальном явлении, насчитывает не одно тысячелетие.
На первоначальном этапе развития общества существовали свои
опасности различного характера (внутренние и внешние угрозы) и
адекватные меры защиты от них. По мере развития общества, а именно в средневековый период, возрастает количество и характер опасностей (угроз различного типа). Но касающиеся вопросов безопасности
и ее обеспечения идеи античных философов и правоведов (например,
учение Платона о государстве и праве, развитое и дополненное его
учеником и критиком Аристотелем) имели руководящее значение для
формирования позиций средневековых мыслителей.
Примером может служить теологическая теория, в которой, по
мысли Фомы Аквинского, Вечный Закон, как всеобщая основа права,
установлен Богом и состоит из естественного и позитивного законов.
В свою очередь, естественный закон воплощает и опирается на вечные человеческие ценности, а позитивный — на конкретные нормы,
которые могут заставить людей соблюдать естественный закон, избегать зла и достигать добродетели из страха перед последующим наказанием.
Средневековье сменяется этапом становления и развития буржуазного общества. И все то, что имело место ранее, получает дальнейшее
логическое продолжение. В сфере изучения государства, права и их
предназначения эта эпоха ознаменовалась появлением прогрессивных
идей и, соответственно, великих мыслителей, таких как Н. Макиавелли,
Т. Гоббс, Д. Локк, Ж.Ж. Руссо, Ш. Монтескье, Д. Дидро, Б. Спиноза.
Взгляды этих и других философов оказали огромное влияние на
развитие европейских народов и, что вполне естественно, на становление российского государства.
Точку зрения о том, что государство через систему юридических
предписаний и механизмов, претворяющих их в жизнь, является гарантом безопасности своих подданных, высказывали такие отечественные мыслители, как В.Н. Татищев, А.Н. Радищев, М.М. Сперанский. В частности, Н.М. Карамзин писал, что народ своим правителям

Глава 1. Безопасность и правопорядок как основные составляющие...
7

наказывал: «Блюдите нашу безопасность, вне и внутри, наказывайте
злодеев...»1.
В древности под безопасностью понимали спокойное состояние
духа человека, считавшего себя защищенным от любой опасности.
В XVII—XVIII вв. благодаря философским концепциям Т. Гоббса,
Д. Локка, Ж.Ж. Руссо, Б. Спинозы и других мыслителей в западноевропейских государствах понятие «безопасность» приобретает широкое распространение и означает состояние, ситуацию спокойствия,
появляющуюся в результате отсутствия реальной опасности (как физической, так и моральной), а также материальные, экономические и
политические условия, способствующие созданию данной ситуации.
Исторические источники свидетельствуют, что в Европе термин
«безопасность» появился в 1190 г. и означал характеристику спокойного состояния духа человека, ощущавшего свою защищенность от
различных опасностей. Однако до XVII в. значительно чаще применялось понятие «полиция». Оно имело широкое значение государственного управления, целью которого являлось достижение блага и безопасности. Обеспечение безопасности связывалось с осуществлением
многих государственных функций: военной, дипломатической, хозяйственной и др. В XVII—XVIII вв. в философских и правовых учениях Западной Европы сформировалась позиция, суть которой заключалась в том, что основной деятельностью государства является обеспечение общего благосостояния и безопасности2.
Тогда же предпринимаются первые попытки теоретически разработать понятие «безопасность». И вот какое определение дал немецкий
мыслитель Зонненфельс: «Безопасность — это такое состояние, при
котором никому нечего опасаться»3. Безопасность трактовалась как состояние спокойствия, возникающее в результате отсутствия опасностей
физического и морального характера, обеспечиваемое за счет существования определенных экономических и политических условий, органов и организаций, способствующих поддержанию безопасности.
История российского государства содержит важные уроки формирования действующих в цивилизованных странах институтов в осо8
Раздел I. Общие положения

1 Карамзин Н.М. Записки о древней и новой России в ее политическом и гражданском отношении. М.: Наука, 1991. С. 33.
2 Белая книга российских спецслужб. М., 1995. С. 142.
3 Антонов А.Б., Балашов В.Г. Основы обеспечения безопасности личности,
общества и государства: учеб. пособие. М.: Институт защиты предпринимателя,
1996. С. 25.

бых специфических условиях страны, не исчезнувших и сегодня. Переход от длительного централизма, низкий уровень гражданского общественного развития, вызванный поздним введением частной
собственности, роднят ситуацию в России XVIII—XIX вв. и современность. В этой связи особое значение приобретает наука о полиции как
теоретическая основа деятельности российского государства по решению задач обеспечения внутренней безопасности.
Слово «полиция» происходит от древнегреческого politeia (polis —
город) — так Аристотель называл городское или, если учесть, что в то
время представление о государственности было связано только с городом, государственное управление, устройство. Основной смысл усилий государственной власти сводился тогда к обеспечению внешней
безопасности. Однако в целом термин употреблялся применительно к
государственным органам охраны правопорядка и борьбы с преступностью. К началу XVIII в. «полиция» обозначала всю правительственную, административную деятельность, т. е. государственное управление, как «репрессию в области безопасности и регламентацию в области благосостояния»1.
Регулярная полиция в России, как и многие другие государственноправовые институты, заимствованные из стран Западной Европы,
возникла в результате Петровских реформ первоначально в СанктПетербурге (1718 г.), затем в Москве (1722 г.). В 1733 г. полиция была учреждена еще в 23 городах империи. С конца XVIII в. российская полиция стала делиться на сельскую и городскую, которые, помимо традиционных для таких органов функций охраны общественного порядка,
выполняли и другие функции. В деятельности по борьбе с преступностью полиция не только пресекала преступления, но и проводила
предварительное следствие по уголовным делам. Кроме охраны общественного порядка, полиция была наделена функциями контроля за
соблюдением санитарных норм, правил торговли и противопожарной
безопасности. В регламенте главного магистрата 1721 г. отмечалось,
что полиция не только обеспечивает безопасность граждан, но и «отгоняет непорядочное и непотребное житие... запрещает излишества в
расходах, радеет о воспитании отроков»2.

Глава 1. Безопасность и правопорядок как основные составляющие...
9

1 Ростовская Н.Г. Из истории создания полиции России // Вестник МВД России. 1997. № 6. С. 147.
2 Полиция России // Безопасность России. Безопасность и устойчивое развитие крупных городов. М.: МГФ «Знание», 1998. С. 172.

Основными нормативными документами екатерининской эпохи,
определяющими компетенцию и функции полиции с конца XVIII в. и
не утратившими свою силу в последующие годы, были «Учреждение
для управления губерний» (1775 г.) и «Устав благочиния или полицейский» (1782 г.). Согласно этим документам были созданы органы полиции в сельской местности и новый городской административнополицейский орган — Управа благочиния, или полицейская, введены
специальные должности служащих городской полиции. На Управу
благочиния были возложены функции по соблюдению паспортного
режима.
С 1800 г. штаты полиции начали формироваться из числа чиновников. Началось разделение специализации армии и полиции, последняя была признана как «часть гражданская»1.
Характерной чертой дореформенной полиции стало осуществление и некоторых судебных функций. Так, сельская полиция фактически сливалась с нижним земским судом, который в полной мере рассматривал подсудные ему гражданские и уголовные дела. В этот период практически отсутствовало как законодательство, регулирующее
исполнение наказания в виде лишения свободы, так и централизованное управление пенитенциарным делом.
Среди уголовных наказаний с XVIII в. стали широко применяться
каторжные работы. Введение каторги в систему наказаний свидетельствует о том, что, кроме устрашения преступника, наказание стало
преследовать и экономические цели — использование бесплатного
труда, в том числе и при осуществлении планов грандиозного строительства, примером чего служит строительство СанктПетербурга.
Таким образом, к концу XVIII в. сложились специальные государственные органы полиции по борьбе с преступностью и охране общественного порядка. Отличительной чертой полиции второй половины
XVIII в. являлось многообразие форм ее организации в разных частях
Российской империи. Общим для реформ Петра Великого и Екатерины II в области безопасности, по мнению профессора М. ВладимирскогоБуданова, было стремление привлечь к деятельности по упрочению безопасности общественные элементы, организовать работу
местных учреждений безопасности на сословных началах2.

10
Раздел I. Общие положения

1 ВладимирскийБуданов М.Ф. Обзор истории русского права. СПб., 1870.
С. 127.
2 Там же. С. 131.

Начальным этапом в развитии и становлении полиции и пенитенциарной системы следует считать не то время, когда в законодательстве появилось упоминание о тюремном заключении, а когда стала
складываться единая в масштабах страны, управляемая централизованно совокупность учреждений, имеющих целью наказание и
исправление преступников. С этой точки зрения началом эпохи совместной деятельности следует считать образование в начале ХIХ в.
центральных органов исполнительной власти — министерств. Образование министерств в 1802 г. было крупнейшим шагом в совершенствовании политикоправовой системы России. Вместо петровских
коллегий, весьма аморфных и размытых органов, не имевших зачастую четкой компетенции и единого руководства, по образцу и подобию передовых европейских стран были созданы министерства, которые с полным основанием можно отнести к органам исполнительной
власти. С 1802 г. некоторые общие вопросы полицейской деятельности вошли в компетенцию вновь образованного Министерства внутренних дел (МВД).
Министру внутренних дел подчинялись корпус жандармов и департамент полиции. В чрезвычайных ситуациях, сопряженных с угрозами безопасности, он был уполномочен действовать решительно, используя все возможные средства и подчиненные силы, не дожидаясь
особого разрешения, освобождать от должностей всякого чиновника,
докладывать о принятых мерах кабинету министров.
После окончательного становления в 1808 г. министерств управление пенитенциарными учреждениями (учреждениями, исполняющими наказание) вошло в компетенцию МВД (с 1810 по 1819 г. — Министерства полиции) и было сосредоточено в двух его департаментах — полиции исполнительной и полиции хозяйственной. МВД были
подчинены лишь общеуголовные тюрьмы, но они составляли абсолютное большинство среди других пенитенциарных учреждений (политических, монастырских тюрем и т. д.).
Центром фактической полицейской деятельности в области безопасности был становой пристав, а вся работа строилась по следующей
схеме: становой охраняет безопасность — исправник наблюдает за
безопасностью — губернатор отвечает за безопасность во всей губернии. В городах, поселках и селах, не подведомственных уездной полиции, были образованы городские полицейские управления, в состав
которых входили полицмейстер и его помощник. Городскому полицейскому управлению подчинялись участковые приставы, полицейГлава 1. Безопасность и правопорядок как основные составляющие...
11