Ведение государственного кадастра недвижимости как функция государственного управления в сфере использования и охраны земель

НАУКА

РИОР

ИНФРА-М
ИНФРА-М

Moscow
RIOR
INFRA-M

G.L. Zemlyakova

GOVERNMENTAL  REAL  ESTATE  CADASTRE 
GOVERNMENTAL  REAL  ESTATE  CADASTRE 

AS  A  FUNCTION  OF  GOVERNMENTAL 
AS  A  FUNCTION  OF  GOVERNMENTAL 

MANAGEMENT  IN  THE  AREA
MANAGEMENT  IN  THE  AREA

OF  LAND  USE  AND  LAND  PROTECTION
OF  LAND  USE  AND  LAND  PROTECTION

Monograph
Monograph

The Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences

Second edition

Г.Л. Землякова

ВЕДЕНИЕ  ГОСУДАРСТВЕННОГО 
ВЕДЕНИЕ  ГОСУДАРСТВЕННОГО 

КАДАСТРА  НЕДВИЖИМОСТИ
КАДАСТРА  НЕДВИЖИМОСТИ

КАК  ФУНКЦИЯ  ГОСУДАРСТВЕННОГО 
КАК  ФУНКЦИЯ  ГОСУДАРСТВЕННОГО 

УПРАВЛЕНИЯ  В  СФЕРЕ
УПРАВЛЕНИЯ  В  СФЕРЕ

ИСПОЛЬЗОВАНИЯ  И  ОХРАНЫ  ЗЕМЕЛЬ
ИСПОЛЬЗОВАНИЯ  И  ОХРАНЫ  ЗЕМЕЛЬ

Монография
Монография

Москва
РИОР
ИНФРА-М

Институт государства и права Российской академии наук

Второе издание

УДК 332.2/.7(075.4)
ББК 65.32-5
         З-53

Землякова Г.Л.
Ведение государственного кадастра недвижимости как функция государственного управления в сфере использования и охраны земель: 
монография / Г.Л. Землякова. — 2-е изд. — М. : РИОР : ИНФРА-М, 
2017. — 376 с. — (Научная мысль). — DOI: https://doi.org/10.12737/8496

ISBN 978-5-369-01433-2 (РИОР)
ISBN 978-5-16-010946-6 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-102971-8 (ИНФРА-М, online)

Монография посвящена анализу правовых проблем ведения государственного кадастра недвижимости применительно к земельным участкам и осуществления их кадастрового учета. 
С позиций правообладателей земельных участков рассматриваются практические проблемы, возникающие в процессе проведения кадастровых работ и 
кадастрового учета, в том числе связанные с: отсутствием в кадастре точных сведений о земельных участках; наложением земельных участков; необходимостью 
устранения кадастровых ошибок и привлечением к ответственности виновных 
лиц; массовой кадастровой оценкой земельных участков. Проанализировано законодательство, регулирующее данную область земельных отношений, выявлены 
причины возникновения указанных проблем и предложены пути их решения.
Книга адресована преподавателям, научным работникам, практикующим 
юристам, аспирантам и студентам юридических вузов, а также всем, кто интересуется вопросами нормативно-правового регулирования осуществления кадастровых работ, кадастрового учета земельных участков и ведения государственного кадастра недвижимости.

УДК 332.2/.7(075.4)
ББК 65.32-5

ISBN 978-5-369-01433-2 (РИОР)
ISBN 978-5-16-010946-6 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-102971-8 (ИНФРА-М, online)

©  Землякова Г.Л.

З-53

Данная работа выполнена с использованием
справочной правовой системы «КонсультантПлюс»

Р е ц е н з е н т :
А.П. Анисимов — д-р юрид. наук, профессор, профессор кафедры 
гражданского права НОУ ВПО Волгоградского института бизнеса

ФЗ 
№ 436-ФЗ
Издание не подлежит маркировке 
в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 1

©  Владимирова М.О., перевод отдельных фрагментов 
на английский язык

Zemlyakova G.L.
Governmental Real Estate Cadastre as a function of governmental management in 
the area of land use and land protection : monograph / G.L. Zemlyakova. — 2nd 
edition. — Мoscow : RIOR : INFRA-M, 2017. — 376 p. — (Science). — DOI: https://
doi.org/10.12737/8496

ISBN 978-5-369-01433-2 (RIOR)
ISBN 978-5-16-010946-6 (INFRA-M, print)
ISBN 978-5-16-102971-8 (INFRA-M, online)

The monograph is devoted to the analysis of the legal problems of maintaining the cadastre 
of public real estate in relation to the land plots and cadastral registration.
During the consideration of theoretical issues in the aspect of cadastre management in the 
area of land relations, analyzed the effectiveness of management categories, rational use of land 
and interests in land law, so defined the objectives, tasks, functions, subjects and objects of 
management in the use and protection of land. Based on the study of the cadastral information 
revealed its functions — real and potential.
From the standpoint of legal owners of land considered the practical problems arising in 
the process of cadastral works and cadastral records, including those relating to: lack of accurate 
data about land plots, overlay of land plots, the need to eliminate cadastral errors and bringing 
to justice responsible officials, mass cadastral valuation of land. Analyzed the legislation governing 
this area of land relations, revealed causes of these problems and ways of their solution.
The book is addressed to teachers, researchers, legal practitioners, graduate students and 
law students, as well as all readers interested in the issues of legal regulation of cadastral works, 
cadastral registration of land plots and functions of the Governmental Real Estate Cadastre.

© Zemlyakova G.L.

ABOUT  THE  AUTHOR

Zemlyakova Galina Leonidovna — senior research assistant at the Institute of State and 
Law of the Russian Academy of Sciences, Ph.D. in Law, associate professor. Zemlyakova 
Galina is the author of over 90 publications, most of which are devoted to the issues of 
management in the use and protection of the land. The research interests of Zemlyakova 
Galina are problems of legal regulation of maintaining the public real estate cadastre, 
registration of real estate rights and transactions, land use planning and other management 
functions in the area of land relations, the implementation of citizens’ rights of the land 
and land shares. Professor since 2004. Currently teaches courses «Land Law» and 
«Environmental Law» at the Russian Law Academy of the Ministry of Justice.

© Certain pages translated 
by Vladimirova M.O.

ВВЕДЕНИЕ 

Земля — это то, благодаря чему существует человечество. Она создана без участия человека. Использование земли человеком сказывается 
в первую очередь на нем самом. Бережное отношение к земле и другим природным ресурсам способствует сохранению благоприятных 
условий жизнедеятельности человека, тогда как потребительское истощительное их использование ведет в конечном счете к деградации 
окружающей среды и вырождению человечества. 
Государство является тем механизмом, который путем правового 
регулирования призван упорядочивать поведение людей, в частности 
по поводу использования земель.  
С введением в России частной собственности на землю вопросы 
использования земель, а точнее — земельных участков, каждым правообладателем приобрели особую остроту. С одной стороны, они обусловлены необходимостью использования земельных участков их 
правообладателями таким образом, чтобы не наносился вред другим 
лицам и окружающей среде. С другой стороны, любой правообладатель земельного участка желает использовать его как можно более 
свободно. Кроме того, как правило, каждый человек хочет иметь участок побольше, но, когда речь идет о его приобретении или, например, об уплате земельного налога, он предпочитает обладать точной 
информацией о том, за какое «количество» земли ему придется платить. Следовательно, каждый правообладатель земельного участка — 
реальный или потенциальный — заинтересован в получении полной и 
достоверной информации о конкретном земельном участке. 
Тем не менее, на сегодняшний день большая часть земель в России 
находится в государственной собственности. Таким образом, государство, являясь собственником и в то же время сувереном, осуществляющим управление в сфере использования и охраны земель, не 
меньше чем частные лица нуждается в достоверной информации о 
составе земель и использовании земельных участков. 
Главным источником этой информации в настоящее время призван 
быть государственный кадастр недвижимости, в котором аккумулируются сведения о земельных участках. Однако для того чтобы выяснить, насколько в действительности это так, автором и было проведено данное монографическое исследование.  
Представленная работа является результатом изучения и анализа 
существующего правового регулирования ведения кадастра в аспекте 
управления в сфере использования и охраны земель. Кадастр рассматривается, с одной стороны, как своего рода подспорье для осуществления иных (помимо ведения кадастра) функций государственного и 
муниципального управления, а с другой — как источник информации, 
основываясь на который можно выстраивать оборот земельных участ

ков. В связи с этим показаны реальные и потенциальные цели, задачи 
и функции государственного кадастра недвижимости и кадастрового 
учета земельных участков. 
К исследованию действующих нормативных правовых актов, регулирующих отношения в рассматриваемой сфере, автор подходил с позиций оценки соответствия деятельности по ведению кадастра как государственного информационного ресурса принципам полноты, доступности, открытости и актуальности. Правовое регулирование процедур осуществления кадастровых работ и кадастрового учета земельных 
участков анализировалось исходя из необходимости соответствия кадастровых сведений требованиям точности и достоверности. 
Анализ полномочий органов государственной власти, осуществляющих кадастровый учет земельных участков, и требований, предъявляемых законодательством к кадастровым инженерам, проведен с 
точки зрения ответственности указанных лиц за реализацию возложенных на них функций. Это обусловлено тем, что, по глубокому 
убеждению автора, кадастровый учет должен служить гарантией прав 
правообладателей земельных участков в четко определенных и установленных в соответствии с требованиями закона границах. 
 
Автор выражает искреннюю благодарность сотрудникам сектора 
сельскохозяйственного и земельного права Института государства и 
права РАН за ценные советы и замечания, высказанные в процессе 
подготовки данной книги, а также глубочайшую признательность 
доктору юридических наук, профессору Алексею Павловичу Анисимову за одобрение и поддержку. Огромное спасибо моему неизменному первому читателю и критику — маме. 
 

 

 

 

 

 

 

 

Россия велика сама по себе, я что ни делаю, подобно капле, падающей в море.  
Екатерина II — Потемкину (1787 г.) 

ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ УПРАВЛЕНИЯ  
В СФЕРЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ 

§ 1.  Теоретические проблемы управления 
в сфере использования и охраны земель 

«Управление земельным фондом — явление сложное и многообразное»1, — отмечал Н.И. Краснов в 1983 г. Традиционно в науке земельного права под государственным управлением земельными ресурсами (землей, земельным фондом) понимается «исполнительнораспорядительная деятельность органов государства в отношении 
земли»2, имеющая «главной и общей задачей обеспечение рационального использования земли»3. 
В советский период проблемы управления земельным фондом были предметом научных интересов многих ученых. На основе глубокого анализа их позиций А.П. Анисимов делает вывод о том, что в период господства исключительной государственной собственности на 
землю были достигнуты значительные успехи в теоретическом осмыслении проблемы управления земельными ресурсами, однако 
большинство теоретических конструкций управления землями базировались на слиянии правомочий государства как собственника и правомочий, вытекающих из права территориального верховенства. 
Сущность управления единым государственным земельным фондом 
заключалась в организации его планомерного использования и в регулировании системы отношений, которые складывались между государством — собственником земли и землепользователями, осуществлявшими хозяйственное использование земельных участков4. После 
провозглашения многообразия форм собственности на землю и проведения массовой приватизации земельных участков произошло разграничение правомочий управления землями, находящимися в государственной собственности, и правомочий, вытекающих из территориального верховенства государства5. 

                                                        
1 Общая теория советского земельного права / Отв. ред. Г.А. Аксененок, 
И.А. Иконицкая, Н.И. Краснов. М.: Наука, 1983. С. 211. 
2 Правовое обеспечение рационального использования земли в СССР / 
Отв. ред. Н.И. Краснов. М.: Наука, 1969. С. 44. 
3 Общая теория советского земельного права. С. 215. 
4 Анисимов А.П. Теоретические проблемы управления земельными ресурсами поселений по законодательству Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Волгоград: Изд-во ВолГУ, 2003. С. 8–13. 
5 Там же. С. 14. 

Однако, судя по тому, что в современной научной и учебной литературе по земельному праву не сложилось единообразного понимания 
государственного управления в сфере использования земель и терминологии, используемой применительно к данной сфере земельных 
отношений, можно сделать вывод о том, что данный вопрос до сих 
пор является актуальным.  
Большинство ученых-земельщиков сходятся в том, что государственное управление использованием и охраной земель — это определенная деятельность1. Но далее нет единства мнений по поводу того, в 
чем она заключается, что является целью этой деятельности, т.е. на 
достижение какого результата она направлена.  
Так, по мнению Э.С. Навасардовой, «управление в области использования и охраны земель представляет собой деятельность, направленную на организацию рационального использования и охрану земли 
как компонента окружающей среды, средства производства, пространственно-операционного базиса, объекта имущественных отношений»2. Из приведенного определения непонятно, кто же осуществляет эту деятельность. 
Авторы учебника по земельному праву под редакцией А.П. Анисимова, раскрывая более широкое понятие управления земельным 
фондом, понимают под ним «исполнительно-распорядительную деятельность органов государственной власти и местного самоуправления в пределах их компетенции, направленную на публично-правовое 
регулирование земельных отношений в Российской Федерации в целях обеспечения рационального использования и охраны земель вне 
зависимости от форм собственности и иных прав на землю, а также 
хозяйственное управление земельными участками, принадлежащими 
на праве собственности Российской Федерации, ее субъектам и муниципальным образованиям». Далее авторы говорят о том, что управленческая деятельность осуществляется исключительно исполнительными органами государственной власти и местного самоуправления3. 
Из данного определения следует, что управление — это деятельность, направленная на публично-правовое регулирование земельных 

                                                        
1 См.: Земельное право: Учебник / Под. ред. Г.Е. Быстрова, Р.К. Гусева. 
М.: ТК Велби: Проспект, 2006. С. 365 (автор § 1 главы 10 — Э.С. Навасардова); Анисимов А.П., Рыженков А.Я., Черноморец А.Е. Земельное право России: Учебник / Под. ред. А.П. Анисимова. Элиста: ЗАОр «НПП “Джангар”», 
2006. С. 55; Крассов О.И. Земельное право современной России: Учеб. пособие. М.: Дело, 2003. С. 444; Иконицкая И.А. Земельное право Российской  
Федерации: Учебник. М.: Юристъ, 2002. С. 181. 
2 Земельное право: Учебник / Под. ред Г.Е. Быстрова, Р.К. Гусева. М.: ТК 
Велби: Проспект, 2006. С. 365 (автор § 1 главы 10 — Э.С. Навасардова). 
3 Анисимов А.П., Рыженков А.Я., Черноморец А.Е. Земельное право  
России: Учебник / Под. ред. А.П. Анисимова. Элиста: ЗАОр «НПП “Джангар”», 
2006. С. 55. 

отношений. Такая дефиниция вызывает некоторые вопросы. Если 
управление — это деятельность, направленная на регулирование, то 
что в данном случае подразумевается под регулированием? Как соотносятся термины «управление» и «регулирование»: это одно и то же 
или эти понятия соотносятся как родовое и видовое? А что такое публично-правовое регулирование? Почему в понятие «управление» авторы включают хозяйственное управление земельными участками, 
принадлежащими на праве собственности публичным образованиям? 
Что подразумевается под хозяйственным управлением? Если правомочия собственника принадлежат публичным образованиям, то очевидно, что при таком подходе происходит смешение полномочий, 
осуществляемых, например, Российской Федерацией как сувереном в 
отношении всех земельных участков, расположенных на территории 
страны, и правомочий государства, выступающего в качестве собственника в отношении принадлежащих ему земельных участков. Возможно, авторы и задумывали совместить эти две ипостаси государства в одном определении понятия управления.  
И.О. Краснова говорит о необходимости различать понятие государственного земельного управления в узком и в широком смысле, понимая под данным термином в узком смысле «организующую 
исполнительно-распорядительную деятельность компетентных государственных органов по практическому осуществлению целей и 
задач, стоящих перед государством и выраженных в законодательстве»1. При этом автор имеет в виду деятельность лишь исполнительных государственных органов, нацеленную на обеспечение исполнения законодательства. Однако не совсем понятно, о каких целях и задачах идет речь, в каком нормативном правовом акте они 
закреплены. В широком же смысле под государственным управлением И.О. Краснова подразумевает деятельность всех ветвей государственной власти по регулированию поведения людей установленными методами2. 
Н.Л. Лисина определяет управление в сфере использования и охраны земель как «основанную на законе целенаправленную деятельность органов государственной власти, местного самоуправления, 
граждан и их объединений по обеспечению рационального использования земель, их охране и повышению плодородия почв»3. 
О.И. Крассов предлагает следующее определение понятия управления в сфере использования и охраны земель: это «подзаконная исполнительно-распорядительная деятельность органов исполнительной 
власти и органов местного самоуправления, направленная на обеспе
                                                        
1 Краснова И.О. Земельное право. Элементарный курс. 2-е изд., перераб. 
и доп. М.: Юрист, 2004. С. 80. 
2 Там же. 
3 Лисина Н.Л. Правовой режим земель поселений. М., 2004. С. 175.