Система государственного и муниципального управления

СИСТЕМА 
ГОСУДАРСТВЕННОГО 
И МУНИЦИПАЛЬНОГО 
УПРАВЛЕНИЯ

Допущено
советом Учебно-методического объединения 
по образованию в области менеджмента в качестве 
учебного пособия для студентов высших учебных заведений, 
обучающихся по направлению подготовки 
38.03.04 «Государственное и муниципальное управление»
(квалификация (степень) «бакалавр»)

Москва
ИНФРА-М
2018

В.П. ОРЕШИН

УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ

УДК 338(075.8)
ББК 65.050.2я73
 
О65

Р е ц е н з е н т ы:
кафедра менеджмента Российской академии государственной 
службы при Президенте Российской Федерации;
Л.М. Бадалов, профессор, доктор экономических наук, заведующий кафедрой менеджмента Российской экономической академии им. Г.В. Плеханова

Орешин В.П.
Система государственного и муниципального управления : учеб. 
пособие / В.П. Орешин. — М. : ИНФРА-М, 2018. — 320 с. — 
(Высшее образование: Бакалавриат).

ISBN 978-5-16-011591-7 (print)
ISBN 978-5-16-103940-3 (online)

Учебное пособие посвящено вопросам теории и практики государственного и муниципального управления социально-экономическими процессами. В нем последовательно рассмотрены общие основы государственного управления и вопросы управления 
на федеральном и региональном уровнях (раздел 1), а также проблемы муниципального самоуправления (раздел 2).
Акцент в учебном пособии сделан на содержательных проблемах управления экономическими процессами, поэтому оно будет 
полезным в первую очередь для выпуск ников экономических специальностей. 

О65

УДК 338(075.8) 
ББК 65.050.2я73 

© Орешин В.П., 2010
ISBN 978-5-16-011591-7 (print)
ISBN 978-5-16-103940-3 (online)

Подписано в печать 09.02.2018. 
Формат 60×90/16. Бумага офсетная. Гарнитура Newton. 
Печать цифровая. Усл. печ. л. 20,0. 
ППТ40. Заказ № 00000

ТК 130950-966386-250110

Отпечатано в типографии ООО «Научно-издательский центр ИНФРА-М»
127282, Москва, ул. Полярная, д. 31В, стр. 1
Тел.: (495) 280-15-96, 280-33-86. Факс: (495) 280-36-29

Оригинал-макет подготовлен в НИЦ ИНФРА-М
ООО «Научно-издательский центр ИНФРА-М»
127282, Москва, ул. Полярная, д. 31В, стр. 1
Тел.: (495) 280-15-96, 280-33-86. Факс: (495) 280-36-29
E-mail: books@infra-m.ru        http://www.infra-m.ru



ВВедение 
О системе гОсударстВеннОгО 
и муниципальнОгО упраВления

По Конституции РФ (ст. 3) народ осуществляет власть: а) непо
средственно; б) через государственные органы и в) органы местного 
самоуправления. Следовательно, органы местного самоуправления 
и государственные органы — это органы власти народа, через которые он осуществляет свою власть. И в этом — их общность. 
В первом случае власть реализуется в форме местного самоуправления, во втором — приобретает форму государственной. Органы государственной власти являются структурами государственного аппарата, органы местного самоуправления к ним не относятся. И в 
этом — их организационное несовпадение. Вместе с тем органы 
местного самоуправления тесно связаны с государственными органами, взаимодействуют с ними в осуществлении властных функций, 
а также в выполнении отдельных государственных полномочий, которыми они могут наделяться. В той мере, в какой они реализуют 
переданные им полномочия, они подконтрольны государству. Деятельность органов местного самоуправления имеет властный характер: решения, принятые ими в пределах своих полномочий, обязательны на соответствующей территории для всех предприятий, организаций, учреждений, должностных лиц, граждан и общественных 
объединений.

Государство, признавая самостоятельность местного самоуправ
ления в пределах его полномочий, берет на себя обязанность создавать условия для их осуществления. В Российской Федерации местное самоуправление осуществляют граждане, образующие местное 
сообщество в пределах городских, сельских поселений, территорий 
кварталов, улиц, домов и других мест жительства с учетом исторических и иных местных традиций. При отсутствии сформировавшегося местного сообщества и органов местного самоуправления на определенной территории осуществляется местное государственное 
управление.

В настоящее время попытки введения государственного регули
рования в нашей стране получают массированный отпор со стороны 
ряда «демократических» печатных изданий и обвинения в попытках 
возврата к прошлому.

Эти возражения можно объяснить либо неграмотностью предста
вителей правящей элиты, либо желанием сознательного протеста 
против превращения нашей страны в процветающее государство.



В обществе в настоящее время существуют три политических на
правления:

первое — ориентировано на марксизм-ленинизм и плановую эко
номику;

второе — ориентировано на экономические теории, основанные 

на особом внимании к денежному обращению (монетаризм), и на 
рыночную экономику;

третье — ориентировано на практический опыт, который пока
зывает, что ни марксизм-ленинизм с командно-административной 
экономикой, ни монетаризм рыночников не обеспечивает эффективного развития Российского государства.

Практика (опыт) без теоретических основ может дать ответ на 

вопрос, как не надо делать, но, к сожалению, не может дать надлежащего ответа — как надо. Между тем формирование нового государства и построение процветающего общества — настолько сложная 
задача, что для любого грамотного человека ясно, что ее решение без 
опоры на проверенные временем научные исследования практически 
невозможно.

Ситуация, которую мы наблюдаем в области государственного и 

муниципального управления в настоящее время, есть результат попытки реализации третьего пути, ориентирующегося на опыт и так 
называемый здравый смысл. Беда в том, что никаким здравым смыслом невозможно заменить настоящий анализ сложнейших процессов, происходящих в экономике. Поэтому основополагающий вопрос сегодняшнего дня такой: существует ли вообще точная наука 
(здесь не случайно сказано «точная», поскольку только там, где есть 
математика, можно рассчитывать на достаточно надежные результаты), опираясь на которую можно обеспечить научную основу для 
принятия экономических или политических решений.

Проблема реформирования российского общества намного слож
нее ядерной или ракетной проблемы, которые пришлось решать Советскому Союзу после войны. И уж если решение этих проблем потребовало громадных усилий и концентрации ресурсов, то реформирование России требует еще больших.

Когда представители традиционной (в прошлом — правящей) 

экономической элиты — доктора наук, академики, экономисты и т.д. 
рассуждают с телевизионных экранов о глубоко научном обосновании преобразований, может сложиться впечатление, что вот она — 
эта наука, надо только руководствоваться всем тем, что скажут Явлинский, Лифшиц, Гайдар или, с другой стороны, Петраков, Примаков или Абалкин.

Беда в том, что к происходящему в России рассуждения и тех и 

других имеют опосредованное отношение с точки зрения единственной науки, которая занимается сейчас российской действи

тельностью — переходным процессом преобразования. Название 
этой науки — теория управления, или кибернетика, в применении 
к сложнейшему объекту управления — государству. Экономика России не только сложнейший объект, он находится в процессе постоянного изменения. Игнорирование его динамики объясняет абсолютный провал всех экономических начинаний. Обвинять в этом 
действующих экономистов не стоит — их этому просто не учили.

Системный подход к управлению социально-экономическим раз
витием определяется рядом моментов:

во-первых, системным представлением объекта управления — 

экономики страны и ее продолжения — социальных отношений;

во-вторых, необходимостью взаимного согласования и учета взаи
модействия между различными составляющими в субъекте управления, где можно выделить по крайней мере следующие составляющие:

рыночные связи и отношения;
государство и его атрибуты;
муниципальное самоуправление;

в-третьих, представление в систематизированном виде рычагов и 

каналов воздействия субъекта управления на объект управления.

Эффективное управление сложным объектом требует применения 

всего многообразия средств воздействия на объект в системном виде, 
т.е. когда воздействие одного инструмента не противоречит действию 
другого при достижении единой четко поставленной цели.

В управлении таким сложным объектом, как экономика, могут 

быть выделены различные составляющие, в качестве которых здесь 
выступают политика, экономика, социально-экономические процессы.

Учебное пособие написано на основе конспекта лекций, прочи
танных автором для студентов Московского государственного университета приборостроения и информатики. Автор благодарен руководству университета и кафедры УП-1 за предоставленную возможность прочесть данный курс лекций, а студентам этого вуза — за 
активность при обсуждении научных проблем.

Замечания просьба присылать по адресу: vporeshin@mail.ru 

•
•
•



раздел 1 
Общие ОснОВы 
гОсударстВеннОгО 
упраВления

тема 1 
рОль гОсударстВа 
В меняющемся мире

Рассуждения об искусстве государственного управления ведутся 

с момента появления первых государств. На протяжении веков менялись формы государств1, но не прекращалось обсуждение методов 
управления ими.

1.1. 
истОрия ВОзникнОВения гОсударстВа

Государство — особая суверенная территориальная организация 

политической власти общества, располагающая специальным аппаратом (включая аппарат принуждения), регулирующая общественные отношения с помощью правовых норм.

Основные признаки государства:
1. Территориальная организация населения. Государство имеет 

определенную территорию. Территория является пространственной 
основой государства. Власть государства распространяется на население, проживающее на данной территории.

2. Государственная власть — особая публичная власть, воплощен
ная в государственных органах. Государственная власть выполняет 
функции управления и принуждения. Государственная власть осуществляется посредством органов, объединенных в единую систему — государственный аппарат, который наделен государственно-властны
1 
Конкретные формы государств менялись: от греческих городов-государств 
(или полисов) с их ограниченным, исключительно мужским гражданством 
к размаху Римской империи с ее верховенством закона; к идеализированным (если не идеальным) средневековым христианским государствам; 
к шумной Италии эпохи Возрождения (родине макиавеллиевского Принца); 
к абсолютным монархиям XVII и XVIII вв.— времен Ришелье и Фредерика Великого; к французским революционным войнам и Наполеону — противоборствующим европейским империям и национализму XIX в.; и наконец, к демократическим концепциям государства всеобщего благосостояния XX в.



ми полномочиями (правом принимать обязательные для исполнения 
решения, прибегать к принуждению в целях их реализации).

3. Государственный суверенитет — свойство государства самосто
ятельно и независимо от других государств и иных организаций осуществлять свои внутренние и внешние функции.

4. Право. Государство осуществляет правотворческую деятель
ность, обеспечивает действие норм права на всей территории. В конституционных государствах деятельность государства и его органов 
основана на нормах права.

Названные признаки отличают государство от других организа
ций. Помимо основных признаков, выделяют такие дополнительные 
признаки государства, как государственный язык, денежная единица, единое экономическое пространство, единая дорожно-транспортная, энергетическая, информационная система, единая система сбора налогов и т.д.

1.2. 
теОрии ВОзникнОВения гОсударстВа

Проблемы, касающиеся экономической роли государства, нахо
дятся в центре внимания экономической науки и практики уже давно. Мнения и подходы известных теоретиков были порой диаметрально противоположными. Одни проповедовали идею неучастия 
государства в управлении экономикой, например А. Смит (XVIII в.)
XVIII в.)
в.) 

и Дж.Ст. Милль, Н. Сеньор (ХIХ в.). Другие (среди которых — Сисмонди и Оуэн) пытались развивать теорию и предлагали конкретные 
направления и методы влияния государства на экономическую 
жизнь.

1. Возникновение государства объясняет
ся волей сверхприродного существа (Бога). Постигнуть природу 
государства невозможно в силу его божественного происхождения. 
В современных условиях эта теория несколько видоизменилась и 
нашла выражение в христианско-демократической концепции государства: Гегель (Hegel) Георг Вильгельм Фридрих (1770–1831), Победоносцев Константин Петрович (1827–1907).

2. бщвнндв(контрактная теория государ
ства). Государство является результатом своеобразного договора 
между суверенным властителем и подданными. Государство возникло в результате добровольной передачи людьми части своих прав 
специально созданному для их защиты и общественного порядка 
органу. Если договор заключается между уже правящими и остальной частью населения, имеет место договор подчинения; если между 
населением — договор объединения. Эта теория декларирует социальное предназначение государства: Эпикур (341–270 до н. э.), Гроций 
(Grotius) Гуго де Гроот (1583–1645), Гоббс (Hobbes) Томас (1588–



1679), Локк (Locke) Джон (1632–1704), Руссо (Rousseau) Жан Жак 
(1712–1778).

3. нГосударство возникло в результате внешних 

завоеваний и политического насилия, которые приводят к углублению социального неравенства, образованию классов и эксплуатации: 
Дюринг (During) Евгений (1833–1921), Гумплович (Gumplovich) Л. 
(1838–1909), Оппенгеймер (Oppenheimer) Ф. (1864–1943).

4. Анп. Государственная форма организации 

коренится в самой общественной природе человека — Аристотель 
(384–322 до н. э.): наилучшие формы государства — монархия, аристократия, полития (умеренная демократия); наихудшие — тирания, 
олигархия, охлократия (власть толпы).

5. ПхьнГосударство возникло в процессе ме
ханического соединения родов в племена, племен — в большие целостности, вплоть до государственных образований. На всех этапах 
сохраняется принцип патриархальной опекунской власти: Конфуций 
(ок. 551–ок. 479 до н.э.), Филмер Р. (1604–1653).

6. МГосударство возникает в результате де
ления общества на классы и отражает интересы господствующего 
класса. Образование частной собственности приводит к общественному неравенству, в результате чего общество раскалывается на антагонистические классы. Экономически господствующий класс создает государство для подчинения неимущих. Эта теория предполагает первичность экономических отношений.

Сущность государства
Государство — организация, обладающая суверенитетом, она уста
навливает любые нормы на определенной территории, обязательные 
для всех людей. Государства делегируют международным организациям и надгосударственным органам управления свои права на добровольной основе. Распределение полномочий между органами государственной власти и управления осуществляется Конституцией
и другими законодательными документами.

Государства сохраняют свое значение и в современных условиях 

по ряду причин:

во-первых, именно они унввюпввым, а разумная 

правовая основа имеет колоссальное значение (в настоящее время, 
возможно, большее, чем когда-либо) как для общества, так и для 
экономики;

во-вторых, потому что государства помогают зввь уввмбын, особенно когда их границы совпадают с территорией, 
занимаемой отдельной нацией, а с глобализацией стремление людей 
к самобытности усиливается;

в-третьих, лишь государства обладают мнпьным пвм нпнуждн, т.е. правом подавления преступности на собственной 



территории и защиты от внешней угрозы. Эта функция (принуждения) государства не должна прекращаться никогда.

Соотношение государства с другими институтами общества
Государство отличается от общества: оно в конечном счете — слу
га, а не хозяин людей. С течением времени его способность внушать 
страх не уменьшается. Государство существует, поскольку в нем есть 
потребность.

В сфере внешних отношений государство — инструмент дости
жения собственных целей в отношениях с другими государствами 
путем использования своей силы и могущества.

Так, по мнению М. Тэтчер, «искусство управления государством 

при проведении внешней политики — демонстрация силы без всяких 
принципов». Это мнение баронессы совпадает с мнением Бисмарка, 
который утверждал, что «проведение политики, основанной на принципах, подобно движению по узкой лесной тропе с длинным шестом 
в зубах»1.

Роль государства в обеспечении международной 
безопасности
Внешняя политика и обеспечение безопасности связаны с реше
нием широкого круга вопросов помимо проблем войны и мира. 
Дальновидный государственный деятель должен учитывать и оценивать спектр рисков и возможностей. Внешняя политика и обеспечение безопасности — это прежде всего использование силы и могущества для достижения собственных целей в отношениях с другими 
государствами.

Тех же взглядов придерживается и «железная леди» Маргарет Тэт
чер: «Я предпочитаю проводить такую линию, которая опирается на 
принципы до тех пор, пока они не начинают действовать как удавка; 
я предпочитаю, чтобы эти принципы, наряду с благими намерениями, подкреплялись и сталью».

Вместе с тем в условиях демократической организации мирово
го сообщества управление государством без учета моральных принципов почти невозможно, и вряд ли даже самым упрямым политикам стоит игнорировать этот факт. Государственный деятель сегодня, по мнению М. Тэтчер, должен принимать во внимание три 
аксиомы.

1 
Вместе с тем следует отметить, что даже у «железного канцлера» были свои 
принципы: в конце концов, он признал, что верен королю (а позже — императору), а не немецкому народу, большая часть которого была его рукою 
исключена из Рейха. Он поддерживал систему и ценности Прусского государства, а не либеральной демократической Германии. Такую политику 
нельзя считать чисто прагматической.

Во-первых, установление демократии во всех странах и на всех 

континентах остается законным и, более того, фундаментальным 
аспектом разумной внешней политики. Для этого существует множество практических оснований: демократические государства обычно не воюют друг с другом; демократия, как правило, способствует 
приходу к власти «хорошего» правительства и в большинстве случаев неразрывно связана с процветанием.

Во-вторых, разумный и стабильный международный порядок 

может строиться лишь на увжннцм нцньным удвм. Национализм, национальная гордость и национальные 
институты, несмотря на недостатки, формируют наилучшую основу для действующей демократии. Попытки подавить национальные 
различия или объединить различные нации с четко выраженными 
традициями в искусственные государственные образования часто 
заканчиваются провалом, а иногда — и кровопролитием. Мудрый 
государственный деятель воспевает национальный статус и пользуется им.

В-третьих, какие бы уловки международной дипломатии ни ис
пользовались для сохранения мира, окончательным мерилом мастерства управления государством является решение вопроса, дь пд цм вйны. Умение сдержать войну и выиграть навязанную войну — две стороны одной монеты: и то и другое требуют 
непрерывного вложения средств в оборону и постоянной, несгибаемой решимости противостоять агрессии.

1.3. 
пути фОрмирОВания сОВременнОй мОдели 
«демОкратическОгО капитализма»

Основой современного стиля управления общественным разви
тием, как это видится представителям современной мировой элиты, 
является либерализм в его современном понимании или неолиберализм. Представителем либерализма в классическом понимании 
является Д. Локк и его приверженцы. Представителем неолиберализма и наиболее ярким его проводником и апологетом является 
М. Тэтчер.

В основе либерализма лежит свобода личности, защищенной пра
вами на частную собственность. При этом гарантом и свободы личности, и частной собственности выступает государство. Право собственности трактуется либералами не само по себе, а при условии 
предопределенного использования активов в интересах правящего 
класса. Имеется в виду, что если кто-то владеет землей, то землю 
надо использовать по ее назначению, либо для производства сельскохозяйственной продукции, либо для добычи полезных ископаемых, либо в каком-то другом хозяйственном назначении.