Государственная и муниципальная служба

Москва
ИНФРА-М
2018

ГОСУДАРСТВЕННАЯ 
И МУНИЦИПАЛЬНАЯ 
СЛУЖБА

УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ

Г.М. Шамарова
Н.М. Куршиева

Рекомендовано советом Учебно-методического объединения
по образованию в области менеджмента 
в качестве учебного пособия для студентов
высших учебных заведений, обучающихся по направлению
подготовки 38.03.04 «Государственное и муниципальное
управление» (квалификация (степень) «бакалавр»)

УДК 35(075.8)
ББК 67.401я73
Ш19

Подписано в печать 07.11.2017. 
Формат 60 ×90/16. Бумага офсетная. Гарнитура Newton. 
Печать цифровая. Усл. печ. л. 13,0. ППТ20. Заказ № 00000

TK 270500-950079-250214

Шамарова Г.М.
Государственная и муниципальная служба : учеб. пособие / 
Г.М. Шамарова, Н.М. Куршиева. — М. : ИНФРА-М, 2018. — 208 с. — 
(Высшее образование: Бакалавриат). — www.dx.doi.org/10.12737/2903.

ISBN 978-5-16-009653-7 (print)
ISBN 978-5-16-100964-2 (online)
В учебном пособии обобщен теоретический и практический опыт организации государственной и муниципальной службы. Рассматриваются организационные и правовые основы формирования и развития государственной и муниципальной службы; особенности кадровой политики в системе государственной и муниципальной службы; механизмы профессионального развития 
государственных и муниципальных служащих; основные направления функционирования кадрового резерва государственной и муниципальной службы. 
Пособие предназначено для бакалавров, магистров, аспирантов, преподавателей, работников органов государственной власти и местного самоуправления, 
общественных деятелей, а также для работников бизнес-структур. 

УДК 35(075.8)
ББК 67.401я73

Р е ц е н з е н т ы:

М.Н. Грачев, д-р полит. наук, профессор кафедры государственного и муниципального управления ФГБОУ ВО «Российский университет дружбы народов»;
В.К. Семенычев, д-р экон. наук, д-р техн. наук, профессор, ректор МБОУ ВО 
«Самарская академия государственного и муниципального управления»

ISBN 978-5-16-009653-7 (print)
ISBN 978-5-16-100964-2 (online) 
© Шамарова Г.М., Куршиева Н.М., 2014

ФЗ 
№ 436-ФЗ
Издание не подлежит маркировке 
в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 11

ООО «Научно-издательский центр ИНФРА-М»
127282, Москва, ул. Полярная, д. 31В, стр. 1
Тел.: (495) 280-15-96, 280-33-86. Факс: (495) 280-36-29
E-mail: books@infra-m.ru        http://www.infra-m.ru

Отпечатано в типографии ООО «Научно-издательский центр ИНФРА-М»
127282, Москва, ул. Полярная, д. 31В, стр. 1
Тел.: (495) 280-15-96, 280-33-86. Факс: (495) 280-36-29

Ш19

ВВЕДЕНИЕ

Проводимая в Российской Федерации в течение последних лет 

административная реформа затронула все важнейшие сферы правового регулирования отношений между государством и его гражданами, значительные изменения претерпел институт государственной 
службы, была создана новая система государственной службы. Повышение эффективности икачества государственной имуниципальной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, повышение качества оказываемых государством услуг 
являются главными задачами при реформировании системы государственной и муниципальной службы. 

В современных условиях меняются требования, предъявляемые 

к государственной и муниципальной службе со стороны общества. 
Современная государственная и муниципальная служба должна быть 
открытой, конкурентоспособной, престижной и ориентированной 
на результативную деятельность государственных и муниципальных 
служащих по обеспечению исполнения полномочий органов государственной власти и местного самоуправления. Повышение престижа государственной и муниципальной службы и создание целостного 
кадрового ядра должны стать основными направлениями развития 
государственной и муниципальной службы.

В муниципальных образованиях сложилась определенная система 

инакоплен опыт управления муниципальной службой, позволяющий 
создать условия для оптимального организационно-правового обеспечения муниципальной службы, взаимодействия органов местного 
самоуправления со структурами гражданского общества, координации 
деятельности органов местного самоуправления по вопросам поступления на муниципальную службу, прохождения и прекращения муниципальной службы, а также профессионального развития муниципальных служащих. 

После вступления в силу Федерального закона от 2 марта 2007 г. 

№ 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» в муниципальных образованиях была начата работа, направленная на 
повышение эффективности муниципальной службы, оптимизацию 
затрат на ее развитие, внедрение новых методов планирования, финансирования, стимулирования и оценки деятельности муниципальных служащих, обеспечение открытости муниципальной службы для 
населения, создание оптимальных материально-технических условий 
для ее эффективного функционирования.

Дисциплина «Государственная и муниципальная служба» раскры
вает основы современных знаний вобласти государственной имуни

ципальной службы сучетом мирового ироссийского опыта. Изучение 
дисциплины призвано развить у слушателей способность объективно 
оценивать профессиональную служебную деятельность, атакже способность планировать профессиональный рост на государственной 
и муниципальной службе. В предлагаемом учебном пособии авторы 
ставят своей задачей показать современную систему государственной 
и муниципальной службы, показать условия эффективности профессиональной деятельности государственных и муниципальных служащих, 
организации труда государственных и муниципальных служащих; 
особенности кадровой политики в системе государственной и муниципальной службы; основные направления формирования иразвития 
кадрового резерва на государственной имуниципальной службе. Учебное пособие позволяет не только получить определенные теоретические знания, но ипредоставляет возможность обучающимся проводить 
дальнейшие разработки этой сложной иактуальной проблемы, атакже приобретать навыки творческого разрешения возникающих практических ситуаций в системе государственной и муниципальной 
службы. 

Учебное пособие разработано в соответствии с Федеральным го
сударственным образовательным стандартом высшего профессионального образования по направлению подготовки 081100 «Государственное и муниципальное управление» (квалификация (степень) 
«бакалавр»).

При подготовке учебного пособия широко использовались раз
личные литературные и периодические издания, нормативно-правовые акты и другие материалы, связанные с исследованием системы 
государственной и муниципальной службы. 

Авторы выражают искреннюю благодарность рецензентам — докто
ру политических наук, профессору Грачеву Михаилу Николаевичу, 
доктору экономических наук, доктору технических наук, профессору 
Семенычеву Валерию Константиновичу. 

Глава 1.
ТЕОРИЯ ФОРМИРОВАНИЯ И РАЗВИТИЯ 
ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ 
СЛУЖБЫ 

• Понятие и принципы государственной и муниципальной службы.
• Нормативно-правовое обеспечение формирования и развития госу
дарственной и муниципальной службы.

• Зарубежный и отечественный опыт развития государственной и му
ниципальной службы.

• Реформирование и развитие государственной и муниципальной служ
бы Российской Федерации.

Государственный человек более других сограждан 
должен быть одушевлен, движим и руководствован 
любовию к Отечеству. Он должен любовью к Отечеству жить, вливать ее в своих подчиненных и быть примером в ней всему государству.

Г.Р. Державин (174–1816)

Согласно ст. 1 Конституции Российской Федерации «Российская 

Федерация — Россия есть демократическое федеративное правовое 
государство с республиканской формой правления». Эффективность 
государства зависит от государственной власти в той степени, в которой государственный аппарат отвечает историческим традициям 
итенденциям общественного развития. В условиях становления иразвития российской государственности и формирования гражданского 
общества становится все более актуальной потребность в создании 
эффективной и действенной системы управления общественными 
процессами в стране. В России сложилась ситуация, при которой реформирование государственной и муниципальной службы является 
одним из важнейших направлений реформ. Концепция административной реформы исходит из того, что общество и государство призваны решать задачи обеспечения интересов ипотребностей граждан, 
опираясь, в том числе, и на возможности местного самоуправления, 
являющегося непосредственной формой народовластия. 

1.1.
Понятие и принципы государственной и муниципальной 
службы

Государственная и муниципальная служба призвана обеспечить 

стабильное государственное и муниципальное управление. Результа

тивность функционирования органов государственной власти и местного самоуправления определяется организацией государственного 
и муниципального аппарата, качеством составляющих их управленческих кадров. Главной задачей государственной и муниципальной 
службы сегодня ив будущем должно быть улучшение государственного 
и муниципального управления общественными процессами, а все 
преобразования государственной и муниципальной службы должны 
проводиться с точки зрения их влияния на государственное и муниципальное управление.

Понятие государственной службы в России формировалось и раз
вивалось исторически. Исследованием проблем организации государственной службы занимались ученые еще в дореволюционной 
России. И одним из самых важных был вопрос об определении понятия государственной службы. 

В частности, В.В. Ивановский определял государственную службу 

как «свободный договор, из которого вытекает одностороннее публично-обязательственное отношение частных лиц к носителю публичной власти, ради осуществления воли последнего»1.

О. Эйхельман определял государственную службу как «исполнение 

лицом, по собственному его согласию и по назначению правительственной властью, постоянной должности, по штату или сверх штата, 
с определенными обязанностями в учреждениях государственного 
управления и служебной ответственностью, соединенное с получением жалования, выслугой чинов, знаков отличия и пенсии»2.

Достаточно широко распространена организационная характерис
тика института государственной службы. Так, по мнению Ю.Н. Щербакова, государственная служба как правовой институт представляет 
собой «совокупность юридических норм, регулирующих становление, 
организацию и функционирование объединения государственных 
служащих, их поведение и деятельность по реализации Конституции 
и законов Российской Федерации, а также личный правовой статус 
этих служащих»3.

По мнению Г.В. Атаманчука, государственная служба представ
ляет собой «практическое ипрофессиональное участие восуществлении целей и функций государства посредством исполнения обязан
1
Ивановский В.В. Русское государственное право Ч. 1 Верховная власть и ее 
органы. Казань, 1896. С. 578.

2
Эйхельман О. Обзор центральных и местных учреждений Управления России и Устава о службе по определению от правительства. Киев, 1890. С. 76.

3
См.: Щербаков Ю.Н. Государственная и муниципальная служба. Феникс, 
2007. С. 8.

ностей и полномочий по государственной должности, определенной 
в конкретном государственном органе»1. 

В соответствии с Федеральным законом от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ 

«О системе государственной службы Российской Федерации» государственная служба Российской Федерации — профессиональная 
служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий на уровне Российской Федерации:
• федеральных органов государственной власти, иных федеральных 

государственных органов;

• субъектов Российской Федерации;
• органов государственной власти субъектов Российской Федерации, 

иных государственных органов субъектов Российской Федерации;

• лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией 

Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных 
органов;

• лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, 

уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов 
субъектов Российской Федерации.
Система государственной службы включает следующие виды го
сударственной службы:
• государственная гражданская; 
• военная; 
• правоохранительная. 

Государственная гражданская служба подразделяется на федераль
ную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации. Военная служба 
и правоохранительная служба являются видами федеральной государственной службы. 

Государственная гражданская служба Российской Федерации— вид 

государственной службы, представляющий собой профессиональную 
служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации 
по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской 
Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.

1
См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. 
М.: Юридическая литература, 1997. С. 263.

Военная служба— вид федеральной государственной службы, пред
ставляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях или не на воинских должностях в случаях и на условиях, предусмотренных федеральными законами и (или) 
нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, 
воинских (специальных) формированиях иорганах, осуществляющих 
функции по обеспечению обороны ибезопасности государства. Таким 
гражданам присваиваются воинские звания.

Основная задача военной службы— постоянная ицеленаправлен
ная подготовка к вооруженной защите или вооруженная защита целостности инеприкосновенности территории Российской Федерации. 
Одной из особенностей военной службы является обязательное принятие каждым военнослужащим военной присяги. Для военнослужащих устанавливается военная форма одежды и знаки различия, 
которые утверждаются Президентом Российской Федерации.

Правоохранительная служба — вид федеральной государственной 

службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих 
функции по обеспечению безопасности, законности иправопорядка, 
по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания иклассные чины.

Правоохранительная служба является функционально-обособ
ленной частью правоохранительной системы государства и остается 
ядром правоохранительной системы общества. Основной целью правоохранительной службы как правового института является обеспечение выполнения законодательства страны, создание благоприятных 
правовых, организационных и социально-экономических условий 
для нормального функционирования государственного аппарата.

Должности государственной службы учреждаются федеральным 

законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, законом или иным нормативным правовым актом субъекта 
Российской Федерации.

Должности государственной службы подразделяются на должно
сти:
• федеральной государственной гражданской службы;
• государственной гражданской службы субъекта Российской Фе
дерации;

• воинские;
• правоохранительной службы.

Должности государственной службы распределяются по группам 

и (или) категориям в соответствии с федеральными законами о видах 

государственной службы и законами субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе субъектов Российской 
Федерации.

Реестр должностей федеральной государственной службы образу
ют перечни:
• должностей федеральной государственной гражданской службы;
• типовых воинских должностей;
• типовых должностей правоохранительной службы.

Финансирование федеральной государственной службы и госу
дарственной гражданской службы субъекта Российской Федерации 
осуществляется за счет средств соответственно федерального бюджета и бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации 
в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами ииными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, государственная служба — профессиональная слу
жебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению 
исполнения полномочий органов государственной власти в соответствии с нормативно-правовыми актами.

Муниципальная служба— один из многих видов службы вобществе, 

в его социальной структуре. Она несет на себе все те признаки исвойства, которые присущи службе вообще и каждому ее виду в отдельности. Согласно Конституции Российской Федерации органы местного 
самоуправления отделены от органов государственной власти, азначит, 
имуниципальная служба не входит вединую систему государственной 
службы Российской Федерации.

Понятие муниципальной службы надлежит рассматривать в двух 

аспектах:

а) как область деятельности, представляющая собой профессио
нальную деятельность граждан по обеспечению реализации полномочий органов местного самоуправления, а также по обеспечению 
отдельных государственных полномочий;

б) как организационно-правовой институт, представляющий собой 

совокупность юридических норм, регулирующих организацию поступления, прохождения, прекращения муниципальной службы, 
атакже отношений, связанных с определением правового положения 
(статуса) муниципальных служащих.

В соответствии с Федеральным законом от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ 

«О муниципальной службе в Российской Федерации» под муниципальной службой понимается профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется постоянно на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора 
(контракта). При этом нанимателем для муниципального служащего 

является муниципальное образование, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя (работодатель). Представителем нанимателя (работодателем) может быть глава 
муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального 
образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности 
представителя нанимателя (работодателя).

Финансирование муниципальной службы осуществляется за счет 

средств местных бюджетов.

Исходя из Федерального закона от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об 

общих принципах организации местного самоуправления вРФ» можно выделить следующие основные сферы, в которых муниципальная 
служба обязана обеспечивать решение вопросов местного значения:

1) правотворчество — принятие и изменение уставов муниципаль
ных образований;

2) собственность — владение, пользование и распоряжение муни
ципальной собственностью;

3) финансы — местные финансы, формирование, утверждение 

иисполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов и др.; 

4) развитие — экономическое развитие муниципального образо
вания;

5) жилой и нежилой фонд — содержание и использование муни
ципального жилого фонда и нежилых помещений;

6) образование — организация, содержание и развитие муници
пальных учреждений дошкольного, общего и профессионального 
образования;

7) здравоохранение — развитие муниципальных учреждений здра
воохранения, обеспечение санитарного обеспечения населения идр.

Данные полномочия определяют основные направления деятель
ности муниципальной службы, т.е. формируют ее функции. Необходимо выделить следующие основные функции муниципальной службы.

1. Планирование, воснове которого находится разработка программ, 

планов деятельности муниципальной службы по решению стоящих 
перед местным самоуправлением задач. Планирование заключается 
вформулировании условий, необходимых для решения того или иного вопроса, установлении последовательности создания или обеспечения этих условий, определении порядка, сроков выполнения конкретных действий. Планироваться может правотворческая деятельность (подготовка и принятие муниципальных правовых актов), 
финансовая деятельность (объем доходов и расходов), проведение 
мероприятий по исполнению федерального законодательства, законодательства субъектов РФ, проведение мероприятий местного значения (экономических, социальных и т.д.).