Основы управления в правоохранительных органах

ФЕДЕРАЛЬНАЯ СЛУЖБА ИСПОЛНЕНИЯ НАКАЗАНИЙ

САМАРСКИЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ

ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ

В ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНАХ

Курс лекций

Самара 2015

УДК 351/354
ББК 67.401.213

Е41

Рекомендовано к изданию решением методического совета института. 

Протокол № 10 от 30 апреля 2015 г.

Рецензенты:
Леонов Н. И. – заведующий кафедрой социальной психологии и 

конфликтологии Удмуртского государственного университета, доктор 
психологических наук, профессор, член-корреспондент Международной 
академии психологических наук;

Мишустин С. П. – начальник кафедры режима и охраны в уголовно
исполнительной системе ФКОУ ВПО СЮИ ФСИН России, полковник 
внутренней службы.

Ежова О. Н.

Е41 Основы управления в правоохранительных органах: курс лекций / 
О. Н. Ежова. – Самара : Самарский юридический институт ФСИН России, 
2015. – 226 с.
ISBN 978-5-91612-104-9

В курсе лекций отражены основные положения теории социального 

управления. Основное внимание уделено особенностям управленческой деятельности 
в правоохранительных органах вообще и в уголовно-исполнительной системе в 
частности.

Курс лекций разработан в соответствии с программой дисциплины «Основы 

управления в правоохранительных органах» и предназначен для сотрудников УИС, 
курсантов и слушателей.

УДК 351/354
ББК 67.401.213

ISBN 978-5-91612-104-9

© Ежова О. Н., 2015
© Самарский юридический институт
ФСИН России, 2015

ВВЕДЕНИЕ

В самом общем виде государство представляет собой особую орга
низацию 
власти, 
которая 
осуществляет 
управление 
обществом. 

В соответствии с главным законом нашей страны – Конституцией Российской Федерации – Россия является демократическим федеральным правовым государством, в обязанность которого входит признание, соблюдение 
и защита прав и свобод человека и гражданина1.

Государство располагает специальными взаимосвязанными и взаи
модействующими государственными органами, образующими государственный аппарат (администрация, армия, суды и т. д.), который от имени 
государства обеспечивает управление, а в случае необходимости и государственное принуждение, но на основе норм права, обеспечивая верховенство закона, охрану законных интересов личности, взаимную ответственность государства и граждан.

Все государственные органы прямо или косвенно
участвуют 

в правоохранительной деятельности. Однако существуют специальные 
органы (правоохранительные), которые уполномочиваются особыми законами выявлять, пресекать и предупреждать правонарушения, применять 
различные санкции к правонарушителям, то есть призваны заниматься исключительно деятельностью в сфере охраны права.

Правоохранительные органы обладают уникальными и разнообраз
ными функциональными и организационными характеристиками. В определенной мере они самостоятельны, однако выполнение ряда правоохранительных задач требует объединения усилий с другими государственными и общественными структурами. Эффективное противодействие преступности требует координированных усилий общества в целом.

Деятельность правоохранительных органов характеризуется центра
лизацией подчинения и наличием внутреннего распорядка, а также повышенной ответственностью за результаты оперативно-служебной деятельности и требует формирования не только системы, но и технологий
управления, качественно отличающихся от иных сфер социального управления. Управление правоохранительной деятельностью составляет своеобразный объект изучения в рамках самостоятельной частной теории 

1 Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 
1993 г.) (с поправками от 30 декабря 2008 г., 5 февраля, 21 июля 2014 г.) [Электронный ресурс] // СПС «Гарант» (дата обращения: 10.04.2015).

управления. Она изменяется в соответствии с динамикой развития общественных отношений и способна дать практические рекомендации, 
направленные на достижение высоких конечных результатов.

В 
качестве 
одного 
из 
направлений 
развития 
уголовно
исполнительной системы (УИС) в нашей стране, определенного в Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года, было определено «повышение эффективности управления уголовно-исполнительной системой, использование инновационных 
разработок и научного потенциала»2, которые предполагают:

– совершенствование ведомственного контроля, создание и исполь
зование комплексной системы непрерывного мониторинга и оценки деятельности учреждений и органов УИС;

– регулярное проведение мониторинга состава осужденных и персо
нала в целях получения объективных данных для принятия решений о 
дальнейшем реформировании УИС;

– интеграцию автоматизированных систем УИС с автоматизирован
ными системами судебных и правоохранительных органов;

– внедрение электронного делопроизводства, включая оснащение 

всех учреждений и органов УИС автоматизированными рабочими местами;

– совершенствование 
инфраструктуры 
информационно
телекоммуникационного и других видов обеспечения функционирования 
и развития системы передачи и обработки данных, систем информационной безопасности и защиты информации;

– создание резервного центра управления сетевыми ресурсами, поз
воляющего 
повысить 
надежность 
работы 
информационно
телекоммуникационной сети, хранения и защиты информации;

– обеспечение пользователям информационными ресурсами УИС 

возможности доступа к сети связи общего пользования, сетям взаимодействующих федеральных органов исполнительной власти на основе межведомственных регламентов и соглашений;

– интегрирование средств связи и передачи данных в телекоммуни
кационную инфраструктуру органов исполнительной власти, судебных и 
правоохранительных органов с учетом проблем труднодоступных районов 
России;

– предоставление осужденным и лицам, содержащимся под стражей, 

технической возможности использования широкого спектра телекоммуникационных услуг, в том числе средств видеоконференц-связи, электронной почты и др.;

2 Концепция развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года: 
Распоряжение Правительства Российской Федерации от 14 октября 2010 г. № 1772-р [Электронный ресурс] // Официальный сайт ФСИН России. – URL: http:// www.fsin.su/document (дата обращения: 11.04.15).

– дальнейшее развитие сети специальной связи в целях обеспечения 

информационной безопасности УИС, участие в создании и развитии межведомственных сетей передачи шифрованной информации органов государственной власти, организация на их основе межведомственного электронного документооборота, комплексов информационного взаимодействия;

– активное использование научного потенциала ведомственных об
разовательных учреждений высшего и дополнительного профессионального образования, обеспечение приоритетности диссертационных исследований, направленных на научный анализ актуальных проблем практической деятельности учреждений и органов УИС, повышение требований 
к контролю качества образования;

– проведение научных исследований, соответствующих современ
ному уровню развития пенитенциарных систем иностранных государств.

Многие из этих задач уже реализованы.
При всей разнице существующих подходов ученые совпадают в 

главном: кадровый потенциал правоохранительных органов – это ведущий 
компонент эффективной правоохранительной деятельности. Поэтому проблема повышения профессионализма сотрудников правоохранительных 
органов является в настоящее время особенно актуальной. Основным способом обеспечения качества и эффективности деятельности сотрудников 
правоохранительных органов является современная система образования, 
ориентированная на подготовку профессионала, готового к выполнению 
своих функций, которые касаются не только непосредственной защиты 
населения, но и оказания ему социальной помощи.

Учебная дисциплина «Основы управления в правоохранительных 

органах» относится к базовой части профессионального цикла учебных 
дисциплин, предусмотренных федеральным государственным образовательным стандартом по специальности 031 001 «Правоохранительная деятельность», и изучается в логической и содержательно-методической взаимосвязи с такими учебными дисциплинами профессионального цикла, 
как «Правоохранительные органы», «Делопроизводство и режим секретности», «Теория государства и права», «Конституционное право России» 
и «Гражданское право».

Учебный курс базируется на общих положениях науки управления и 

теоретико-прикладных выводах теории управления в сфере правоохранительной деятельности. В его рамках изучается управленческая деятельность в правоохранительной системе страны, в том числе и в уголовноисполнительной системе.

Знания, навыки и умения, полученные курсантами в ходе изучения 

дисциплины, используются не только при изучении дисциплин специализации («Правовое регулирование и организация режима», «Правовое регулирование и организация надзора», «Обеспечение безопасности», «Ор

ганизация 
охраны», 
«Организация 
конвоирования», 
«Оперативно
розыскная деятельность», «Воспитательная работа с осужденными», «Организация деятельности УИИ»), но и в процессе последующей профессиональной деятельности при решении практических задач, предполагающих принятие оптимальных управленческих решений и совершение юридических действий в точном соответствии с законом, а также при организации работы малого коллектива исполнителей.

Целями освоения учебной дисциплины «Основы управления в пра
воохранительных органах» являются формирование у обучаемых:

– общекультурных и профессиональных компетенций, позволяющих 

им осуществлять процесс управления как систему взаимосвязанных 
функций, направленных на решение конкретной задачи и необходимых 
при разработке, принятии и организации выполнения управленческих решений, при предупреждении и разрешении конфликтных ситуаций, возникающих в процессе профессиональной деятельности;

– системы представлений о теоретических основах системы управ
ления в правоохранительной сфере, об информационном обеспечении 
управления и основных направлениях аналитической работы в правоохранительных органах, об основах научной организации труда и об организации управления правоохранительными органами в чрезвычайных ситуациях;

– интереса к изучаемой дисциплине и будущей профессии.
Основными задачами учебной дисциплины являются:
– усвоение знаний о сущности и содержании, целях, функциях, ме
тодах и принципах социального управления;

– формирование представлений об особенностях управленческой де
ятельности и основах организации труда в правоохранительных органах, о 
роли кадрового обеспечения в системе управления учреждениями и органами УИС, функциях кадровых служб, системе профессиональной подготовки сотрудников УИС;

– приобретение умений и навыков практической работы по органи
зации информационного обеспечения; осуществлению аналитической работы, планирования и контроля деятельности сотрудников УИС; по подготовке, принятию и организации исполнения управленческих решений; 
составлению и оформлению служебных документов;

– привитие профессионально значимых качеств, необходимых обу
чаемым для успешного выполнения функциональных обязанностей в своей будущей профессиональной деятельности.

Изучение содержания курса направлено на решение (путем совер
шенствования управления) главной задачи правоохранительных органов –
повышение эффективности их практической деятельности по борьбе с
преступностью и охране общественного порядка.

Тема 1. МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ
НАУКИ СОЦИАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Введение

Теория социального управления имеет давнюю историю, которая 

определялась этапами развития общества. Она неразрывно связана с теорией и практикой управленческой деятельности. При этом можно выделить различные школы и теории, их взаимосвязь и взаимодействие с другими научными дисциплинами.

Любые действия людей представляют собой акты принятия реше
ний с выбором методов их осуществления. Но в подавляющем большинстве случаев у человека не возникает потребности в каком-либо специальном научном обосновании своих действий. Такая потребность появляется лишь тогда, когда решения имеют много вариантов и когда человеку 
становится трудно оценить последствия своих действий.

Существует некоторый порог объема и сложности информации, пе
реступив который человеку для принятия решения необходимы определенные правила поведения, суммирующие имеющийся жизненный и 
практический опыт, необходимо знание основных принципов, функций и 
методов управления.

1. Этапы развития науки управления

Понятие «управление» широко используется в различных науках, 

обозначая функцию, присущую организованным системам (биологическим, техническим, социальным, военным и др.).

Существует огромное количество определений этого понятия.
В самом общем виде под управлением понимается элемент, функ
ция, обеспечивающая сохранение определенной структуры, организованных систем, поддержание режима их деятельности, реализацию их программы и целей3. Чаще всего под управлением понимают процесс обеспечения жизнедеятельности и развития систем в сфере социальных отношений (государственного, коммерческого, общественного управления).

Первые элементы примитивной управленческой деятельности мож
но встретить уже в первобытном обществе. Долгое время управление воспринималось как средство реализации власти. М. Вебер, в частности, отмечает, что «...государство, равно как и политические союзы, исторически 
ему предшествующие, есть отношение господства людей над людьми, 

3 Урбанович А. А. Психология управления: учебное пособие. – Мн.: Харвест, 2003. – 640 с.

опирающееся на легитимное насилие как средство»4. Таким образом, согласно М. Веберу, господство людей над людьми есть власть, следовательно, легитимное насилие является примитивной формой управления.

Наука управления зародилась лишь в начале XX в. Она возникла в 

результате назревшей потребности в рациональной организации общественной жизни. Точкой отсчета возникновения управления как области 
научного исследования считают 1911 г., в котором вышла книга 
Ф. У. Тейлора «Основы научного менеджмента».

Развитие науки управления можно разделить на три этапа:
1. Возникновение и развитие «классической теории научного ме
неджмента» (начало XX в. – конец 1920-х гг.). Классический менеджмент основывался на жестком рационализме в управлении (концепции 
«научного управления» Ф. Тейлора, «идеальной бюрократии» М. Вебера и 
«науки администрирования» А. Файоля). Однако в 1930-е гг. выяснилось, 
что рационализм в управлении, при всех его достоинствах, далеко не 
единственный, а во многих случаях и не лучший путь повышения эффективности деятельности организаций и руководителей. Ф. Тейлор выдвинул 
четыре научных принципа управления: внедрение экономных методов работы, профессиональный подбор и обучение кадров, рациональная расстановка кадров, сотрудничество администрации и работников. Он разработал две концепции – «достигающего рабочего» и «достигающего руководителя». Согласно концепции «достигающего рабочего» человеку надо 
поручить такое задание, которое требовало бы максимума усилий, но не 
вредило бы при этом здоровью. После того как он освоил простой урок, 
ему следует поручить более сложное задание. Таким способом человек 
постепенно достигает потолка своих творческих возможностей. Он считал, что прежде чем принять на работу и дать трудное задание, людей 
необходимо тщательно протестировать, изучить их физические и психологические характеристики. Так появилась идея профотбора.

Концепция «достигающего руководителя» заключалась в замене од
ного мастера, отвечавшего в цехе за все, на восемь узкоспециализированных (выполнявших какую-то одну функцию) инструкторов («функциональная администрация»), которые обеспечивали рабочих документацией, 
сырьем, инструментами, а также должны были знать личные качества 
подчиненных, разрешать конфликты. Основной недостаток системы Тейлора в том, что она была ориентирована на модель экономического человека, то есть человека, у которого побуждающим к труду стимулом явля
4 Вебер М. Избранные произведения / пер. с нем. М. Левин, А. Филиппов и др. – М.: Прогресс, 1990. – С. 646.

ется только денежное вознаграждение. Тем не менее сформулированные 
Тейлором принципы анализа трудовой деятельности, определения трудового задания как цели деятельности, отбора и профессиональной подготовки сотрудников, экономического стимулирования труда сохранили 
свою актуальность до настоящего времени.

2. Возникновение и развитие доктрины «человеческих отноше
ний» (1930-е – вторая половина 1940-х гг.). Доктрина «человеческих отношений» отразила в себе результаты исследований, которые проводились 
в области психологии, социологии, культурной антропологии. Основной 
вклад в ее развитие внесли Э. Мэйо, Д. Макгрегор, А. Маслоу, Р. Лайкерт, 
Ф. Херцберг, Ф. Ротлисбергер, К. Арджирис, в работах которых провозглашались принципы всемерного развития и всестороннего использования 
организацией способностей работников, удовлетворения их разносторонних потребностей, использования механизмов самоорганизации, стимулирования процессов групповой динамики, демократизации управления, гуманизации труда. Это подход ориентирован на гуманизацию трудовых 
процессов, вовлечение работников в обсуждение вопросов, касающихся 
их производственной деятельности, использование позитивных эффектов 
групповой организации. Родоначальником нового направления считается 
известный американский социолог и психолог, исследователь проблем организационного поведения и управления в производственных организациях, а также один из основоположников индустриальной социологии Элтон 
Мэйо (1880–1949). В качестве важнейшей функции организации он выделял функцию удовлетворения социальных потребностей человека.

Сторонники доктрины «человеческих отношений» доказали, что эф
фективность управления определяется неформальной структурой и прежде всего малой группой, взаимодействием людей и общим контролем, самодисциплиной и возможностями творческого роста, коллективным вознаграждением, отказом от узкой специализации и единоначалия, демократическим стилем руководства, соответствием структуры людям, а не 
наоборот. Осознание рабочим причастности к «команде» или коллективу, 
который работает в улучшенных условиях или условиях «патроната» со 
стороны администрации предприятия, в значительной степени повышает 
производительность его труда.

Социальная практика новой доктрины основывалась на провозгла
шенном Мэйо принципе замены индивидуального вознаграждения групповым (коллективным), экономического – социально-психологическим. 
Были предложены и новые средства повышения производительности труда 
– «просвещение служащих», «групповые решения», «паритетное управле

ние» и т. п., – обращенные к определенным социальным группам и учитывающие все присущие им психологические и социальные особенности.

Несмотря на различия во взглядах, сторонники данного подхода бы
ли едины в одном: жесткая иерархия подчиненности, формализация организационных процессов несовместимы с природой человека.

3. Возникновение и развитие современных теорий управления 

(с 1950-х гг. по настоящее время). В послевоенные годы развитие теории 
систем, кибернетики, экономико-математических методов для анализа и 
обоснования управленческих решений, компьютеризация управления, сделавшая с изобретением персональных компьютеров особенно мощный качественный скачок, способствовали активному использованию в управлении системного подхода. Это привело к известному усложнению науки 
управления и управленческих знаний и появлению ряда научных подходов.

Системный подход. Его сторонники считали недостатком всех 

предшествующих теорий сосредоточение внимания только на отдельных 
элементах управления. В соответствии с этим подходом, любая организация (предприятие, подразделение, воинская часть) является системой (как 
и в биологическом организме, в организации все ее части взаимосвязаны). 
Каждый элемент системы вносит свой вклад в ее развитие. Организация 
представляет собой открытую систему, то есть она взаимодействует с 
внешней средой. Внешняя среда в существенной степени определяет выживаемость организации.

Применение системного подхода к управлению позволило руково
дителям увидеть всю организацию в единстве и взаимосвязи составляющих ее частей.

Основные признаки и принципы системного подхода рассматрива
ются в ряде работ как зарубежных ученых (К. Л. фон Берталанфи, 
Р. Джонсон, Ф. Каст, Р. Розенцвейг, Дж. Гиг), так и отечественных 
(А. Богданов, А. Берг, В. Афанасьев, М. Сегров, Э. Минько).

Система образуется двумя составляющими:
– внешним окружением, включающим в себя вход и выход системы, 

связь с внешней средой и обратную связь;

– внутренней структурой, то есть совокупностью взаимосвязанных 

компонентов, обеспечивающих процесс воздействия субъекта управления 
на объект, переработку входа системы в ее выход и достижение целей системы.

Системный подход – это методология исследования объектов как 

систем. Основное положение системного подхода заключается в том, что