Методическое пособие по разработке (коррекции) и организации реализации государственных программ

Å.È.Äîáðîëþáîâà, Â.Í. Þæàêîâ

ÌÅÒÎÄÈ×ÅÑÊÎÅ ÏÎÑÎÁÈÅ
ÏÎ ÐÀÇÐÀÁÎÒÊÅ (ÊÎÐÐÅÊÖÈÈ)
È ÎÐÃÀÍÈÇÀÖÈÈ 
ÐÅÀËÈÇÀÖÈÈ
ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÅÍÍÛÕ
ÏÐÎÃÐÀÌÌ

Å.È.ÄÎÁÐÎËÞÁÎÂÀ, Â.Í. ÞÆÀÊΠ/ Ìåòîäè÷åñêîå ïîñîáèå ïî ðàçðàáîòêå (êîððåêöèè) è îðãàíèçàöèè ðåàëèçàöèè ãîñóäàðñòâåííûõ ïðîãðàìì

Œ
-˜ Æ
º Æ
_cover-6.qxd  29.05.2014  16:16  Page 1

Е.И. Добролюбова, В.Н. Южаков

Методическое пособие 
по разработке (коррекции) 
и организации реализации 
государственных программ

Èçäàòåëüñêèé äîì «ÄÅËλ

ÌÎÑÊÂÀ · 2014

УДК 378 (075.8) : 35
ББК 67.401
   Д 56

Добролюбова, Е.И., Южаков, В.Н.
     Методическое пособие по разработке (коррекции) и организации реализации государственных программ: учебно-методическое пособие / Е. И. Добролюбова, В. Н. Южаков. — М.: Издательский дом «Дело» РАНХиГС, . —  с.

Подготовлено при поддержке и участии А. Н. Митькина и Т. В. Горовой

ISBN ----

Методическое пособие по разработке (коррекции) и организации реализации 
государственных программ разработано Российской академией народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации 
по заказу Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации 
в  г.

В нем объединены как аналитические материалы, характеризующие опыт внедрения программно-целевых методов бюджетного планирования в России 
и зарубежных странах, так и рекомендации по разработке (коррекции) и организации реализации государственных программ Российской Федерации, основанные на практике разработки и экспертизы проектов государственных программ, а также мониторинга и оценки государственных программ в – гг.

Материалы методического пособия апробированы в рамках дополнительной 
профессиональной программы повышения квалификации для федеральных государственных гражданских служащих по теме «Государственные программы 
Российской Федерации и проектное управление при их реализации» в ноябре 
 г.

Для федеральных государственных гражданских служащих, занимающихся разработкой, экспертизой, реализацией, мониторингом и оценкой эффективности 
реализации государственных программ Российской Федерации, всех интересующихся данной проблемой, а также может быть использовано в рамках образовательных программ подготовки (переподготовки) по специальности «Государственное и муниципальное управление» и образовательных программ 
дополнительного профессионального образования.

ISBN ----

© ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства 
    и государственной службы при Президенте Российской Федерации», 

УДК 378 (075.8) : 35
ББК 67.401

      Д 56

С

Предисловие   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 5

1. Анализ зарубежного и российского опыта программноцелевого планирования бюджетных расходов.  .  .  .  .  .  . 9
1.1. Анализ зарубежного опыта программноцелевого планирования бюджетных расходов  .  .  .  9
1.1.1. Обзор международной практики внедрения 
бюджетирования, ориентированного на результат 
и программно-целевых методов планирования 
бюджетных расходов   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 9
1.1.2. Анализ опыта отдельных стран ОЭСР 
по внедрению программно-целевого планирования 
бюджетных расходов   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  16
1.1.3. Выводы по итогам анализа зарубежного опыта   26
1.2. Анализ практики разработки и реализации 
государственных программ 
в Российской Федерации   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 31
1.2.1. Место и роль государственных программ 
Российской Федерации в системе стратегического 
планирования и государственного управления .  .  .  .  31
1.2.2. Практика разработки государственных 
программ Российской Федерации .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  36
1.2.3. Использование государственных программ 
Российской Федерации при формировании проекта 
федерального бюджета  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  48

2. Анализ нормативной правовой базы в сфере 
разработки (корректировки) государственных программ 
Российской Федерации  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .52

3. Методика разработки государственных программ 
Российской Федерации  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  59
3.1. Определение структуры 
государственной программы  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 59
3.2. Определение системы целей и задач 
государственной программы и ее подпрограмм.  . 61
3.3. Формирование системы целевых индикаторов 
и показателей государственных программ .  .  .  .  . 64
3.4. Определение целевых значений показателей 
государственной программы  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 67
3.5. Формирование системы мероприятий 
государственной программы  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 73
3.6. Обоснование мер государственного 
регулирования в сфере реализации 
государственной программы  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 78
3.7. Финансовое обеспечение реализации 
государственных программ .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 79
3.8. Оценка рисков реализации 
государственной программы  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 80
3.9. Оценка эффективности реализации 
государственных программ .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 82

4. Организация реализации государственных 
программ Российской Федерации .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .91
4.1. Формирование планов и детальных плановграфиков реализации государственных программ. 
Мониторинг хода реализации государственных 
программ.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 91
4.2. Рекомендации по организации реализации 
государственных программ .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 100

5. Перспективы развития инструмента 
государственных программ 
Российской Федерации  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 107

Список источников и литературы  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 111



П

В последние годы центральным направлением развития бюджетного процесса в Российской 
Федерации является расширение использования 
программно-целевых методов бюджетного планирования на основе внедрения инструмента государственных программ Российской Федерации. 
Несмотря на значительный опыт использования 
тех или иных инструментов управления по результатам (докладов о результатах и основных 
направлениях деятельности, проектов по реализации Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации до  года, 
бюджетных целевых программ), сохраняется 
потребность в развитии квалификации федеральных государственных гражданских служащих, создании компетенций в сфере разработки и управления реализацией программных 
инструментов. Существенные отличия инструмента государственных программ Российской 
Федерации от «традиционных» инструментов 
федеральных целевых программ, необходимость 
внедрения проектных методов управления государственными программами обуславливают 
насущность формирования новых компетенций 
в сфере программного и проектного управления. 
Наличие данных компетенций в значительной 
степени является залогом качественных изменений при использовании новых инструментов 

бюджетного планирования, планирования и организации 
деятельности федеральных органов исполнительной власти 
в целом, что будет способствовать повышению эффективности и результативности бюджетных расходов, обеспечению 
достижения стратегических целей социально-экономического развития нашей страны.
С учетом актуальности данной темы в  г. по заказу 
Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации 
подготовила настоящее методическое пособие по разработке (коррекции) и организации реализации государственных 
программ. Данное пособие не дублирует имеющуюся нормативно-методологическую базу разработки и реализации государственных программ и призвано помочь организовать 
работу по формированию и исполнению государственных 
программ в федеральных органах исполнительной власти. 
В него включены как краткие методические материалы, характеризующие опыт внедрения программно-целевых методов бюджетного планирования в России и в зарубежных 
странах, так и рекомендации по организации разработки 
и реализации государственных программ, основанные на результатах их практического применения. Материалы пособия 
были успешно апробированы на курсах повышения квалификации федеральных государственных гражданских служащих в  г. Надеемся, что данное методическое пособие будет востребовано федеральными государственными 
гражданскими служащими, а с учетом тенденций перехода 
к формированию региональных бюджетов по программному принципу — и государственными гражданскими служащими регионального уровня.

М. А. Топилин
Министр труда 
и социальной защиты Российской Федерации



Международный опыт реформирования государственного управления показывает, что в настоящее время программно-целевое планирование 
является одним из наиболее распространенных 
и динамично развивающихся подходов к совершенствованию бюджетного процесса. Данный 
подход к управлению бюджетом предполагает, 
что посредством использования программных 
инструментов будет обеспечена необходимая согласованность деятельности заинтересованных 
органов исполнительной власти в рамках достижения целей и решения задач социально-экономического развития, а также эффективность 
и прозрачность бюджетных расходов в целом.
В российской практике бюджетного планирования основным инструментом достижения указанных задач является государственная 
программа Российской Федерации, представляющая собой систему мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, 
ресурсам) и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации 
ключевых государственных функций достижение целей государственной политики, а также 
соблюдение принципа эффективности использования бюджетных средств, предполагающему 
достижение заданных результатов с использованием наименьшего объема средств и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема расходов.

М ...

Вместе с тем, как показала практика, вопросы повышения качества разработки и реализации государственных 
программ до сих пор сохраняют свою актуальность. Так, 
в Бюджетном Послании Президента Российской Федерации 
Федеральному Собранию Российской Федерации на  год 
и плановый период – годов в качестве одной из проблем бюджетной политики отмечена низкая эффективность 
осуществления бюджетных расходов, которая говорит о том, 
что получаемый социально-экономический эффект зачастую 
несоразмерен объему средств, израсходованных на те или 
иные цели. В Бюджетном Послании Президента Российской 
Федерации на  год и плановый период – годов 
также поставлен ряд задач по совершенствованию инструмента государственных программ, в том числе по обеспечению взаимной увязки программных инструментов федерального и регионального уровней.
В настоящее время проводится широкомасштабная работа 
по корректировке государственных программ в соответствии 
с новыми требованиями методологии их разработки и с учетом усиливающихся бюджетных ограничений для их реализации. В этой связи представляемое вашему вниманию методическое пособие по разработке (коррекции) и организации 
реализации государственных программ является актуальным и рекомендуется к использованию федеральными органами исполнительной власти на всех этапах разработки и реализации государственных программ. В настоящем пособии 
учтены современные методические требования к разработке и реализации государственных программ, а также первые 
результаты практического опыта внедрения государственных программ Российской Федерации в бюджетный процесс. 
Использование данного методического пособия будет способствовать повышению качества разработки и исполнения 
государственных программ и, соответственно, повышению 
эффективности и результативности деятельности федеральных органов исполнительной власти.

А. В. Улюкаев
Министр экономического развития Российской Федерации



. А  
   
- 
  


.. А   
-  
 

... О   
 , 
   
 -  
  

Рост ожиданий граждан в отношении повышения качества государственных услуг и эффективности деятельности государственного сектора 
в условиях бюджетных ограничений, необходимость достижения политических целей в ограниченных временных рамках являлись важными факторами развития новых инструментов 
и механизмов управления и бюджетирования 
в государственном секторе. Одним из таких новых механизмов, получившим развитие с начала 
-х гг. и использующимся до настоящего времени, является бюджетирование, ориентированное на результат.