Комментарий к Федеральному Закону "Об охране окружающей среды"

Комментарий к Федеральному закону
«Об охране окружающей среды»

НОРМА
ИНФРАМ
Москва, 2013

Комментарий
к Федеральному закону
«Об охране
окружающей среды»

Под общей редакцией
доктора юридических наук, профессора
О. Л. Дубовик

Российская академия наук
Институт государства и права

2е издание, переработанное и дополненное

УДК 349.6(094.5.072)(470+571)
ББК 67.407.0332(2Рос)
К63

К63
Комментарий к Федеральному закону «Об охране окружающей среды» / под общ. ред. О. Л. Дубовик. — 2е изд., перераб. и доп. — М. : Норма : ИНФРАМ, 2013. — 560 с.
ISBN 9785917683812 (Норма)
ISBN 9785160067179 (ИНФРАМ)

В Комментарии разъясняются положения статей Федерального
закона «Об охране окружающей среды», устанавливающих принципы, требования, ограничения, запреты, права и обязанности органов экологического управления и надзора, а также права и обязанности граждан, их объединений и других субъектов государственной власти, органов исполнительной власти, органов местного
самоуправления, наделенных полномочиями в сфере охраны окружающей среды. Отражены цели и сфера действия каждой правовой
нормы.
Для студентов и преподавателей юридических и иных вузов,
научных работников, сотрудников природоохранных и правоохранительных органов, работников прокуратуры, судей, а также для
всех граждан, интересующихся охраной окружающей среды в нашей стране.
УДК 349.6(094.5.072)(470+571)
ББК 67.407.0332(2Рос)

© Коллектив авторов, 2010
ISBN 9785917683812 (Норма)
© Коллектив авторов, 2013,
ISBN 9785160067179 (ИНФРАМ)
© с изменениями

Коллектив авторов

Бажайкин А. Л., кандидат юридических наук, доцент Удмуртского государственного университета — комментарии к ст. 3;
ст. 11—13 (совместно с В. С. Степаненко); ст. 18, 53;
Бринчук М. М., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, заведующий сектором экологического
права Института государства и права Российской академии наук — комментарии к ст. 2, 32, 33;
Вершило Н. Д., доктор юридических наук, профессор Российской академии правосудия — комментарии к ст. 42, 43;
Вершило Т. А., кандидат юридических наук, доцент Российской
академии правосудия — комментарии к ст. 14—17;
Дубовик О. Л., доктор юридических наук, профессор, главный научный сотрудник Института государства и права Российской академии наук — предисловие, вводные замечания к гл. I—
XVI, комментарии к преамбуле, ст. 1, 4, 34, 57; ст. 431, 45, 46, 63—
632, 70 (совместно с Т. В. Редниковой); ст. 75;
Зозуля В. А., кандидат юридических наук, заведующий отделом
экологического законодательства научного центра «Охрана биоразнообразия» (Российская академия естественных наук), доцент
кафедры конституционного и муниципального права Российской
правовой академии Минюста России — комментарии к ст. 58, 59,
61, 62;
Каленченко М. М., кандидат юридических наук, председатель
Мурманской областной научной общественной организации «Совет по междисциплинарным исследованиям» — комментарии к
ст. 21, 26, 49, 50, 52, 81, 82;
Калиниченко В. Т., кандидат юридических наук, помощник нотариуса — комментарии к ст. 22, 23; ст. 24, 25 (совместно с
В. С. Степаненко); ст. 41;
Куделькин Н. С., кандидат юридических наук, научный сотрудник Института государства и права Российской академии наук —
комментарии к ст. 60, 83, 84;
Кузнецова О. Н., кандидат юридических наук, директор Юридического института Московского государственного университета

5

технологий и управления им. К. Г. Разумовского — комментарии
к ст. 64—68;
Мисник Г. А., доктор юридических наук, заведующая кафедрой
земельного и экологического права ЮжноРоссийского института — филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ — комментарии к
ст. 76—79; ст. 80 (совместно с В. В. Сосновским);
Редникова Т. В., кандидат юридических наук, младший научный сотрудник Института государства и права Российской академии наук — комментарии к ст. 19, 20, 35—39, 681, 69; ст. 40 (совместно с В. А. Семенихиной); ст. 431, 45, 46, 63—632, 70 (совместно
с О. Л. Дубовик); ст. 71—74 (совместно с В. В. Сосновским);
Семенихина В. А., кандидат юридических наук, юрист фирмы
«Dewey & LeBoeuf», стипендиат Федерального канцлера Германии — комментарии к ст. 40 (совместно с Т. В. Редниковой);
ст. 54, 55;
Сосновский В. В., кандидат юридических наук, докторант Института государства и права Российской академии наук — комментарии к ст. 30, 31, 56; ст. 71—74 (совместно с Т. В. Редниковой);
ст. 80 (совместно с Г. А. Мисник);
Степаненко В. С., кандидат юридических наук, депутат Московской городской Думы, председатель Комиссии по экологической
политике — комментарии к ст. 11—13 (совместно с А. Л. Бажайкиным); ст. 24, 25 (совместно с В. Т. Калиниченко); ст. 47, 48, 51;
Чолтян Л. Н., кандидат юридических наук, доцент юридического факультета Белгородского университета кооперации, экономики и права — комментарии к ст. 5—10, 27—29, 44.

КомментарийкФедеральномузакону«Обохранеокружающейсреды»

Принятые сокращения

БК РФ — Бюджетный кодекс Российской Федерации
ВАС РФ — Высший Арбитражный Суд Российской Федерации
ВК РФ — Водный кодекс Российской Федерации
ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации
ГсК РФ — Градостроительный кодекс Российской Федерации
ЗК РФ — Земельный кодекс Российской Федерации
КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях
ЛК РФ — Лесной кодекс Российской Федерации
НК РФ — Налоговый кодекс Российской Федерации
ТК РФ — Трудовой кодекс Российской Федерации
УК РФ — Уголовный кодекс Российской Федерации

БВС (СССР, РСФСР, РФ) — «Бюллетень Верховного Суда
(СССР, РСФСР, РФ)»
БНА — «Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств (СССР, РСФСР, РФ)»; «Бюллетень нормативных актов
федеральных органов исполнительной власти»
ВВАС — «Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской
Федерации»
ВКС РФ — «Вестник Конституционного Суда Российской Федерации»
ВСНД и ВС РФ — «Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации»
САПП РФ — «Собрание актов Президента и Правительства
Российской Федерации»
СЗ РФ — «Собрание законодательства Российской Федерации»
СП СССР — «Собрание постановлений Правительства СССР»

Госкомэкологии России — Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей среды
МИД России — Министерство иностранных дел Российской
Федерации
Минприроды России — Министерство природных ресурсов и
экологии Российской Федерации

7

Минсельхоз России — Министерство сельского хозяйства Российской Федерации
Минюст России — Министерство юстиции Российской Федерации
МЧС России — Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий
ООН — Организация Объединенных Наций
Росводресурсы — Федеральное агентство водных ресурсов
Росгидромет — Федеральная служба по гидрометеорологии и
мониторингу окружающей среды
Рослесхоз — Федеральное агентство лесного хозяйства
Роспотребнадзор — Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека
Росприроднадзор — Федеральная служба по надзору в сфере
природопользования
Россельхознадзор — Федеральная служба по ветеринарному и
фитосанитарному надзору
Ростехнадзор — Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору

НДС — норматив допустимых сбросов
ООПТ — особо охраняемые природные территории
ПДК — предельно допустимая концентрация
СПС — справочная правовая система
ТБО — твердые бытовые отходы

КомментарийкФедеральномузакону«Обохранеокружающейсреды»

Предисловие

Положения любого закона нуждаются в толковании. Особенно
важным является разъяснение смысла и значения правовых норм
в тех случаях, когда содержащий их законодательный акт относится к числу головных для той или иной отрасли права. В настоящее
время в нашей стране издано множество комментариев к Уголовному, Гражданскому, Трудовому, Уголовнопроцессуальному и
другим кодексам. И это вполне оправданно. В то же время специальные законы, являющиеся исходными в системе правового регулирования отдельных — даже комплексных и очень важных —
сфер социальной и экономической жизни, комментируются специалистами несравнимо в меньшем объеме. Показательно в этом
плане и толкование Федерального закона «Об охране окружающей
среды», хотя абсолютно ясно, что понимание и применение его
норм служат и должны служить обеспечению базовых условий
жизнедеятельности граждан РФ, защите их прав на благоприятную окружающую среду, здоровье, безопасность. Существующие
на сегодняшний день комментарии к актам экологического и природоресурсного законодательства облегчают как изучение, так и
применение норм комментируемого Закона, но все же, по мнению авторов данного Комментария, он восполняет некоторые
пробелы толкования и по структуре и содержанию отличается от
других изданий, вышедших ранее, в том числе потому, что должен
обеспечить выполнение нескольких целей:
— вопервых, предоставить исходную базу для изучения текста
Федерального закона «Об охране окружающей среды» и, более того, экологического российского права в целом не только студентами юридических и иных вузов, но и практиками, реализующими
нормы права в ходе экологического управления, контроля и надзора за соблюдением законности и правопорядка, обеспечивающими исполнение требований Закона и осуществляющими природоохранные мероприятия;
— вовторых, обеспечить системное, комплексное толкование
положений Федерального закона «Об охране окружающей среды»
с учетом их значения и связанности с нормами административного, гражданского, уголовного, конституционного, налогового и
иного смежного законодательства, в первую очередь с предписа9

ниями федеральных актов об охране атмосферного воздуха, животного мира, лесов и иной растительности, водных объектов
и др.;
— втретьих, сориентировать практических работников в тенденциях применения отдельных требований Закона, ознакомить
их с наиболее типичными решениями суда и административных
органов.
Для более быстрой, хотя и предварительной, ориентации в
структуре, содержании и практическом значении Закона к каждой
его главе даны вводные замечания. В них содержатся вопросы, нуждающиеся в освоении как с теоретических позиций (нередко дискуссионных), так и с позиций правоприменения и изучения основ
экологического права при получении высшего юридического образования. Здесь же представлен общий обзор статей главы, перечислены основные понятия, значимые для понимания сути предписаний. Коротко освещаются выделенные на основании эмпирических исследований, проведенных авторами Комментария,
наиболее часто возникающие проблемные ситуации, трудности
применения норм и предлагаются рекомендации по их преодолению.
В комментарии к каждой статье, кроме того, дается ее общая
характеристика, выявляются цели, сфера действия и адресаты содержащихся в ней норм, подробно (со ссылками на источники не
только юридического характера, но и биологического, экологического, иного плана) разъясняются используемые понятия и понятийные обороты, поскольку юридическая техника, используемая
российским законодателем, нередко оставляет неясным, кому и
для чего предназначены те или иные правила, запреты, ограничения, а весьма специфичный смысл многих понятий, употребляемых в тексте комментируемого Закона, требует обращения к тезаурусу не только общественных, но и в первую очередь естественных наук.
Толкование норм Закона основано на учете конкретизирующих их нормативных правовых актов и связанных с ним предписаний смежного законодательства. Оно в необходимых случаях сопровождается практическими примерами, мнениями, выраженными в постановлениях и решениях высших судебных органов
Российской Федерации, в первую очередь Верховного Суда РФ,
Высшего Арбитражного Суда РФ и, конечно, Конституционного
Суда РФ, статистическими данными, характеризующими состоя10

КомментарийкФедеральномузакону«Обохранеокружающейсреды»