Правовое регулирование природоресурсных платежей

Москва
ЮСТИЦИНФОРМ
2007

ПРАВОВОЕ 
РЕГУЛИРОВАНИЕ 
ПРИРОДОРЕСУРСНЫХ 
ПЛАТЕЖЕЙ

УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ

Под общей редакцией 
доктора юридических наук, проф. 
А.А. Ялбулганова

 
Правовое регулирование природоресурсных платежей: Учебное 
пособие / Под общ. ред. проф. А.А. Ялбулганова. — М.: ЗАО Юстицинформ, 2007. — 192 с.

ISBN 978-5-7205-0862-3

Книга является учебным пособием нового поколения и представляет 
собой комплексное учебное издание. В нем природоресурсные платежи 
(плата за пользование природными ресурсами) представлены как крупный комплексный правовой институт, сложившийся и действующий в 
современном российском праве, в котором объединены правовые нормы 
различных отраслей права и законодательства (налогового, административного, земельного, экологического, природоресурсного и др.).
В пособии рассматриваются: понятие, система и правовая природа 
природоресурсных платежей (ПРП); источники и принципы правового 
регулирования ПРП; ответственность за нарушение законодательства о 
ПРП; правовое регулирование платы за землю, за пользование водными 
объектами, лесным фондом, недрами, а также за негативное воздействие на окружающую среду; сборы за пользование животным миром и 
объектами водных биологических ресурсов; налогообложение в сфере 
недропользования. В приложении помещена Программа курса «Правовое 
регулирование природоресурсных платежей». 
Такое сочетание материалов позволит использовать данное учебное 
пособие не только в рамках курсов «Правовое регулирование природоресурсных платежей», «Экономика природопользования», но также при 
углубленном изучении курсов «Налоговое право России», «Земельное 
право России», «Экологическое право России», «Налоги и налогообложение» и др.
Издание предназначено для руководителей, экономистов и юристов 
государственных и муниципальных учреждений и организаций, для студентов, аспирантов и преподавателей юридических и экономических 
факультетов и вузов, а также для слушателей сети послевузовского 
образования.

УДК 349.6(2Рос)
ББК 65.28:67.407я73
          П68

ISBN 978-5-7205-0862-3

П68

© ЗАО «Юридический Дом «Юстицинформ», 2007

УДК 349.6(2Рос)
ББК 65.28:67.407я73

Глава 1
ПОНЯТИЕ, СИСТЕМА И ПРАВОВАЯ 
ПРИРОДА ПРИРОДОРЕСУРСНЫХ 
ПЛАТЕЖЕЙ1

1. Понятие и система природоресурсных платежей

Природоресурсные платежи (плата за пользование природными ресурсами) представляют собой сложившийся и действующий в 
современном российском праве крупный правовой институт. В нем 
объединены правовые нормы различных отраслей законодательства (налогового, административного, земельного, экологического, природоресурсного и др.). Ввиду того что составляющие этот 
институт нормы имеют различную правовую природу, на практике участились случаи их столкновения (коллизии) при регулировании отношений по уплате, взиманию и взысканию природоресурсных платежей. Данное обстоятельство подчеркивает актуальность 
и своевременность изучения платежей как комплексного правового института.
«Платежи за пользование природными ресурсами», «плата за природопользование», «плата за природные ресурсы», «платежи за использование природных ресурсов» — вот неполный перечень наименований, применяемых юридической и экономической доктриной 
при определении названных платежей2. Их система в Российской 
Федерации наряду с платой за пользование природными ресурсами 
(платой за землю, платежами за пользование лесным фондом, водными объектами, животным миром, недрами) включает в себя также плату за негативное воздействие на окружающую среду.

1  В подготовке данной главы принимала участие О.Ю. Семенча.

2  Федеральный закон «Об охране окружающей среды» определяет природные ресурсы как «компоненты природной среды, природные объекты и природно-антропогенные объекты, которые используются или могут быть использованы 
при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников 
энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность».

Природоресурсные платежи — разновидность обязательных платежей публично-правовой природы, облеченных, как правило, в законодательную форму, порядок исчисления и уплаты которых установлен федеральными и региональными законами, нормативными 
правовыми актами представительных органов муниципальных образований, а в случаях, прямо предусмотренных перечисленными 
актами, — и подзаконными актами.
Интерес к изучению правовых основ природоресурсных платежей 
обусловлен «мозаичностью» их состава, объединяющего ряд публично-правовых платежей — налоги, сборы, подати, платы и т.д.
Комплексный характер природоресурсных платежей проявляется и в многообразии их функций, важнейшими из которых являются регулятивная, фискальная и экологическая.
Понятийный (терминологический) аппарат данного института 
формируется несколькими путями, в том числе заимствованием:
терминологии, используемой в актах природоресурсного и земельного законодательства — Водном, Лесном, Земельном кодексах, федеральных законах «О животном мире», «О недрах», «О соглашениях о разделе продукции» и др.;
налоговой терминологии, содержащейся в актах законодательства о налогах и сборах, прежде всего в частях первой и второй Налогового кодекса РФ;
понятийного аппарата экологического законодательства — федеральных законов «Об охране окружающей среды», «Об охране атмосферного воздуха», «Об отходах производства и потребления» и др.
Для устранения так называемых скрытых коллизий, т.е. столкновения норм-дефиниций, норм-определений, порождаемых известной «многослойностью» правового регулирования природоресурсных платежей, следует исходить из того, что многие из них представляют публично-правовые платежи, включенные в систему налогов и 
сборов Российской Федерации, а следовательно, они регулируются 
нормами налогового законодательства, установившими в п. 1 ст. 11 
Налогового кодекса РФ (НК РФ) порядок использования в целях 
налогового регулирования понятийного аппарата других «неналоговых» отраслей российского законодательства.

Глава 1. Понятие, система и правовая природа природоресурсных платежей

2. Правовая природа природоресурсных платежей

Актуальным является и вопрос о правовой природе отдельных 
видов природоресурсных платежей. Именно правовая природа того 
или иного обязательного платежа за пользование природными ресурсами обусловливает особенности его установления. Так, согласно 
п. 1 ст. 17 НК РФ налог считается установленным лишь в том случае, 
когда определены налогоплательщики и элементы налогообложения, 
а именно: объект налогообложения; налоговая база; налоговый период; налоговая ставка; порядок исчисления налога; порядок и сроки его уплаты. Что касается сборов, то элементы обложения определяются применительно к конкретным сборам (п. 3 ст. 17 НК РФ). 
Указывая на различную правовую природу налогов и сборов, предопределяющую различный подход к установлению этих обязательных 
платежей в бюджет, Конституционный Суд РФ (КС РФ) в Определении от 8 февраля 2001 г. № 14-О1 отметил, что вопрос о том, какие именно элементы обложения сбором должны быть закреплены 
в законе о нем, решает сам законодатель исходя из характера данного сбора. В результате такой трактовки положений НК РФ судам 
при рассмотрении дел об уплате отдельных видов платежей за пользование природными ресурсами приходится для решения вопроса о 
законности или незаконности установления конкретного платежа в 
каждом случае определять его правовую природу. Причем в отношении природы одного и того же обязательного платежа суды нередко 
приходят к прямо противоположным выводам.
Проблема правовой природы того или иного вида природоресурсного платежа не является исключительно теоретической, она имеет 
важное практическое значение. От того, какую правовую природу 
имеет рассматриваемый платеж — налога, сбора либо компенсационного платежа гражданско-правового характера, — будут зависеть, 
в частности, последствия неуплаты или несвоевременной уплаты 
данного платежа, порядок привлечения к ответственности за неуплату, полномочия государственных контролирующих органов в отношении плательщика, порядок возврата излишне уплаченных сумм.

1 Здесь и далее подзаконные нормативные правовые акты приводятся в соответствии с СПС «КонсультантПлюс».

2. Правовая природа природоресурсных платежей

Если законодатель четко и однозначно определяет правовую форму платежа, на практике возникает меньше вопросов о том, какой 
орган должен контролировать взимание, в каком порядке осуществляется контроль, какую ответственность несет плательщик за несвоевременную уплату или неуплату. В результате в суды поступает 
меньше дел, судебная практика является единообразной.
Отнесение какого-либо платежа к той или иной правовой форме (определение правовой природы платежа) во многом зависит от 
целей, которые должен преследовать платеж. Следует выделить две 
основные функции природоресурсных платежей — компенсационную и стимулирующую. Компенсационная функция реализуется 
посредством направления взимаемых платежей на цели возмещения вреда, причиненного загрязнением, восстановления природных ресурсов и на их воспроизводство; стимулирующая — направлена на повышение экономической заинтересованности плательщиков в снижении уровня негативного воздействия на окружающую 
среду, на отказ от чрезмерного использования природных ресурсов 
(например, уменьшение количества отходов). Именно данные задачи призвана решать плата за природопользование и загрязнение 
окружающей природной среды. С закреплением природоресурсных платежей в виде налогов и сборов в НК РФ возросла роль фискальной функции.
Следует обратить внимание на то, что компенсационная и стимулирующая функции природоресурсных платежей могут быть реализованы только через создание специальных фондов, куда будут поступать и откуда будут расходоваться средства на охрану окружающей среды, восстановление и воспроизводство природных ресурсов. 
Фискальная функция в противовес компенсационной и стимулирующей предполагает направление средств в бюджет государства 
или иного публично-правового образования без указания на то, каким образом должны использоваться полученные средства. Представляется, что природоресурсные платежи не должны иметь первоочередной задачей пополнение общих доходов государства. Указанная функция может присутствовать у платы за природопользование, 
поскольку подобного рода платежи по экономической природе являются рентными, т.е. публично-правовое образование, являясь в 
большинстве случаев собственником природных ресурсов, забира
Глава 1. Понятие, система и правовая природа природоресурсных платежей

ет у природопользователей часть «незаработанного дохода». Однако, если государство ставит перед собой задачи охраны окружающей среды и сохранения потенциала находящихся на его территории природных ресурсов, фискальная функция не может ставиться 
на первое место при регулировании природоресурсного платежа. 
Иными словами, при решении вопроса о том, какой правовой природой обладать тому или иному платежу за пользование природными ресурсами, государство не должно преследовать в первую очередь цель пополнения бюджета. Иначе результатом установления 
природоресурсного платежа может стать увеличение сброса загрязняющих веществ или нерациональное природопользование. Такое 
может произойти, если платеж примет форму налога и при этом не 
будут установлены нормативы допустимых выбросов загрязняющих 
веществ или ставка налога не будет зависеть от количества добытого природного ресурса (например, выловленных водных биологических ресурсов). Таким образом, природоресурсные платежи должны быть целевыми. Только в этом случае поставленные задачи могут эффективно решаться.
Одной из причин актуальности вопроса правовой природы данных платежей является понимание важности природных ресурсов 
как для экономики Российской Федерации, так и для состояния окружающей природной среды на территории России и за ее пределами. Другой причиной появления сложностей в ходе реформирования 
законодательства о природоресурсных платежах является разносторонность участия государства как субъекта различных правоотношений. Так, государство выступает как собственник природных ресурсов — лесов, находящихся на землях лесного фонда, водных объектов (за исключением некоторых случаев, установленных в ч. 2 ст. 8 
Водного кодекса РФ, недр, животного мира, водных биологических 
ресурсов (за исключением некоторых случаев, указанных в ч. 2 ст. 10 
Федерального закона от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»). Государство на 
правах собственника является стороной договора о предоставлении 
в пользование природных ресурсов (договор аренды лесного участка, плата за пользование водным объектом по договору водопользования). Государство также является «субъектом управленческих отношений, законодательно закрепляющим порядок их использова
2. Правовая природа природоресурсных платежей

ния и реализующим через государственные органы исполнительной 
власти свои управленческие функции: нормирование, лицензирование, предоставление в пользование»1.
Как видим, государство в лице специально уполномоченных органов в отношениях, возникающих по поводу природных ресурсов, 
может выступать и как публичный субъект, устанавливающий правила предоставления в пользование природных ресурсов, взимающий налоги, и как равный субъект в гражданско-правовых отношениях. На практике в результате реформирования законодательства 
о природоресурсных платежах в России государство в одних отношениях действительно является властным субъектом (сбор соответствующих налогов), в других — стороной в договоре. Иначе говоря, 
одни природоресурсные платежи имеют правовую природу налогов, 
другие — правовые формы неналоговых платежей.
Действующая система природоресурсных платежей сложилась 
не сразу, а в результате нескольких реформ.

Платежи, имеющие налоговую природу
До введения в действие ст. 13—15 НК РФ действовала система налогов и сборов, предусмотренная Законом РФ от 27 декабря 1991 г. 
№ 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации». 
В последней действующей редакции указанный Закон устанавливал 
следующие виды налогов и сборов, которые можно отнести к природоресурсным платежам: платежи за пользование природными ресурсами, плата за пользование водными объектами, налог на добычу полезных ископаемых, сборы за пользование объектами животного мира и за пользование водными биологическими ресурсами, 
лесной доход, земельный налог. Одновременно ст. 13—15 НК РФ 
предусматривалось установление акцизов на отдельные виды минерального сырья, налога на пользование недрами, налога на воспроизводство минерально-сырьевой базы, налога на дополнительный 
доход от добычи углеводородов, сбора за право пользования объектами животного мира и водными биологическими ресурсами, лесного налога, водного налога, экологического налога, земельного налога, системы налогообложения при выполнении соглашений о раз
1  Петрова Т.В. Правовые проблемы экономического механизма охраны окружающей среды. М.: Статут, 2000. С. 124.

Глава 1. Понятие, система и правовая природа природоресурсных платежей

деле продукции. Однако в такой редакции названные статьи НК РФ 
так и не вступили в силу.
Именно в этот период было наибольшее количество споров по 
поводу правовой природы того или иного платежа. Судебная практика была крайне противоречивой. Такое положение было связано с неопределенностью правового регулирования, с отсутствием 
четких формулировок, терминологии и принципов регулирования. 
Часть 1 НК РФ уже устанавливала основные начала законодательства о налогах и сборах, однако они еще не действовали в полной 
мере, т.к. некоторые статьи не были еще введены в действие, другие же были декларативными. Тогда в научной литературе на основе правовых позиций КС РФ были предложены критерии разграничения налоговых и неналоговых платежей. Неналоговые платежи 
должны иметь определенную специфику, обусловленную их объектом, не отвечать признакам индивидуальной безвозмездности. 
Возникновение обязанности уплаты неналогового платежа основано на свободе выбора, а обязанность уплаты обусловлена дополнительными затратами публичной власти, возникающими в связи с получением плательщиком соответствующего блага. При этом 
последствием неуплаты является не принудительное изъятие соответствующих денежных средств, а отказ в оказании соответствующей услуги1. Данные критерии, представляется, не носят универсального характера и не могут разграничить сборы, предусмотренные НК РФ, и неналоговые платежи.
Ситуация стала меняться, когда НК РФ полностью вступил в силу. 
С этого момента появилась возможность применять четкий критерий 
разграничения налогов и платежей, имеющих неналоговую природу. 
Уже отмечалось особое значение принципа, приведенного в п. 5 ст. 3 
НК РФ: никто не обязан уплачивать какой-либо платеж, обладающий признаками налога и сбора, но не предусмотренный НК РФ, 
следовательно, не имеющий правовую природу налогов.
Статьи 13—15 НК РФ, устанавливающие федеральные, региональные, местные налоги и сборы, были введены в действие со дня 
признания утратившим силу Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», т.е. с 1 января 2005 г. С этой даты 

1  См.: Сергеев А.А. Разграничение налоговых и неналоговых платежей: конституционно-правовой аспект. 2006 // СПС «КонсультантПлюс».

2. Правовая природа природоресурсных платежей

начала действовать следующая система налогов и сборов, относящихся к природоресурсным платежам: федеральные налоги и сборы — налог на добычу полезных ископаемых, водный налог, сборы 
за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов; местные налоги и сборы — 
земельный налог. Предусмотрен также специальный налоговый режим — система налогообложения при выполнении соглашений о 
разделе продукции, в соответствии с которым инвестор уплачивает 
только часть налогов и сборов.
Таким образом, только перечисленные виды природоресурсных 
платежей являются по правовой природе налогами.
Важнейшим правовым последствием данного вывода является 
распространение законодательства о налогах и сборах на отношения, возникающие по поводу уплаты данных платежей. Налоговые 
органы вправе применять к плательщикам порядок принудительного взыскания, осуществлять меры налогового контроля, привлекать 
к ответственности согласно НК РФ.
Однако наибольшее количество споров в научной литературе и 
дел в судах вызвали иные платежи.

Платежи, имеющие неналоговую природу
Закон РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» устанавливает следующую систему платежей при пользовании недрами: разовые 
платежи за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии; регулярные платежи за пользование недрами, плата за геологическую информацию о недрах, сбор за 
участие в конкурсе (аукционе), сбор за выдачу лицензий. Некоторые 
из указанных платежей имеют правовую природу сборов независимо 
от того, называется ли данный платеж «сбором» или нет. Как известно, главным отличительным признаком сборов является индивидуальная возмездность. Уплата сбора — одно из условий совершения 
определенных действий органами в отношении плательщика. Так, 
за пользование геологической информацией о недрах, полученной 
в результате государственного геологического изучения недр от федерального органа управления государственным фондом недр, взимается плата. Сбор за участие в конкурсе (аукционе) — одно из условий регистрации заявки. При выдаче лицензии также взимается сбор. 

Глава 1. Понятие, система и правовая природа природоресурсных платежей