Основы публичного экономического права России

Москва 
ЮстицинфорМ 
2014

Н.А. ИгНАтюк 
 

ОСНОВЫ
ПУБЛИЧНОгО 
ЭкОНОМИЧЕСкОгО
ПРАВА РОССИИ

Учебное пособие

Игнатюк Н.А.
основы публичного экономического права россии: учебное пособие / н.А. игнатюк. — М.: Юстицинформ, 2014. — 670 с. — (серия «образование»).

ISBN 978-5-7205-1212-5.

настоящее учебное пособие является учебным изданием, содержащим ответы на самые часто задаваемые вопросы, в частности, вопросы о принципах государственного влияния на экономику, 
о круге экономических отношений, регулируемых правом, о степени 
свободы субъектов, занимающихся экономической деятельностью 
от имени государства, о случаях и условиях ограничения публичной 
экономической деятельности и др.
Учебное пособие соответствует программам учебных курсов 
«Административное право» и «основы экономики». систематичность изложения, обширность рассмотренных тем и в то же время 
сжатость представленного материала позволят в кратчайшие сроки 
изучить административно-правовую организацию управления экономикой, понять, каким образом государство может вмешиваться 
в экономическую жизнь.
Учебное пособие рассчитано на студентов, аспирантов, преподавателей экономических и юридических вузов и факультетов, на государственных и муниципальных служащих. Будет очень полезно тем, 
кто старается углубить свои познания о публичной экономической 
деятельности либо пытается решать проблемы нестыковок экономических и юридических воззрений или создать новую концепцию 
отношений государства к праву и экономике.

УДК 342.9:338.242.4(2Рос)
ББК 67.401:65
          И26

ISBN 978-5-7205-1212-5

и26

УДК 342.9:338.242.4(2рос)
ББК 67.401:65

© ЗАО «Юстицинформ», 2014

гЛАВА I .  
гОСУДАРСтВО, ПРАВО, ЭкОНОМИкА

§ 1. Основные концепции «отношения государства» к 
праву и экономике

Общество является сложно сформированной структурой с большим количеством элементов. Все его составные элементы очень тесно переплетены между собой. Они в своей совокупности составляют 
систему, в которой каждый элемент имеет связь с другими элементами. При этом каждый элемент не только посылает другим элементам системы сигналы, но и получает сигналы от составляющих систему элементов, т.е. между элементами общественной системы есть 
прямая и обратная связь. Более того, они постоянно влияют друг на 
друга с тем, чтобы развитие каждого из элементов не останавливалось 
и примерно равнялось по развитию остальным элементам системы.
Если какие-то элементы, входящие в структуру системы теряют способность посылать или принимать сигналы от других элементов либо нарушена связь между элементами в режиме «обратной связи» или какая-то часть или элемент в целом начинают отставать в 
развитии от других элементов, входящих в систему, возникают очаги 
напряженности, перерастающие в социальные или иные «взрывы». Поэтому знания о закономерностях развития элементов системы общественного устройства, мониторинг развития элементов и «обратной связи» между элементами системы необходимы для предотвращения таких «взрывов».
Право и экономика являются элементами1 в системе общественного устройства любого типа государства. Развивая один элемент и 

1 Каждый их этих элементов имеет свою систему, одновременно являющуюся 
подсистемой в общей системе общества (системе общественного устройства, 
общественной системе). Утверждение о том, что это самостоятельные элементы, является условным. например, в правовую систему входят элементы (правовые средства) необходимые и достаточные для правового регулирования по

ГЛАВА I . ГосУДАрстВо, ПрАВо, ЭКоноМиКА

не создавая условий для развития другого элемента, можно получить 
разные результаты общественного развития. Не всегда ожидаемые, 
а часто напротив, совсем неожиданные. Поэтому государство, чтобы поддерживать в нормальном состоянии и защитить эти два элемента (правовую и экономическую системы), использует различные 
инструменты — от регулирования до принуждения. Для этого в одних случаях образуются специальные органы и учреждения. В других — создаются новые или корректируются существующие специальные нормы права (обязательные правила поведения). В-третьих, 
стимулируются субъекты управления к проявлению частной инициативы по содействию развития либо всей системы, либо отдельного 
элемента, входящего в структуру общественной системы.
В ходе объективного процесса исторические формы государства 
меняются, в связи с чем, может меняться влияние государства на 
экономическую и правовую системы.
Так, например, если устанавливается диктатура какого-либо класса или лица, то будут востребованы меры принуждения, превалирующие над естественным процессом развития правовой или экономической системы. Соответственно отношение государства, вернее сказать, лиц, которые будут выступать от имени государства, 
будет обусловлено желанием сохранить диктатуру, а не способствовать планомерному развитию правовой системы или либеральной 
экономики.
В тех случаях, когда в стране дела «вершит» гражданское общество, будет создаваться правовая основа, обеспечивающая стабильное функционирование экономической системы. Для контроля за 
соблюдением законов, параллельно с государственными будут создаваться специальные органы (общественного или народного контроля и т.д.), осуществляться эмиссии денег и создаваться для этого необходимые экономические структуры. Усилия власти будут на
ведения (нормы права, правоотношения, юридические факты, правовые акты 
(нормативные и индивидуальные), законность, правосознание, правовая культура, правосубъектность, меры правового принуждения и др.) — право представляет собой определенную систему (правовую систему). но при этом право 
входит в структуру другой системы — общественного устройства. А хозяйствующие субъекты, экономические отношения и определяющие их уровень производительные силы суть основополагающие элементы другой — экономической 
системы, являющейся, в свою очередь, элементом общественной системы и т.д.

§ 1. основные концепции «отношения государства» 
к праву и экономике

правляться на предотвращение различных кризисных явлений, а при 
угрозе их возникновения — проявляться стремление добиться скорейшего экономического равновесия. В таких ситуациях, как правило, ведется определенного рода налоговая и бюджетная политика, направленная на обеспечение стойкого и планомерного развития экономики.
Обобщая можно сказать, что в разные периоды развития общества 
значимость элементов, входящих в общественную систему, периодически меняется местами. В одни периоды, на основе возникновения или изменения экономических отношений, начинают создаваться или реформироваться нормы права. В другие периоды точкой отсчета экономических преобразований или активизации развития новых экономических 
отношений являются новые нормы права о поведении участников экономических отношений. Приоритет права или экономики в тот или 
иной период развития общества определяется исходя из типа государственного устройства.
Постараемся рассмотреть, в какие периоды и как «относилось» 
российское государство к экономике и праву, что мешало или помогало системному развитию нашего общества. Необходимо это для 
того, чтобы понимать какие варианты взаимных связей между правом и экономикой уже ранее использовались, к какому результату 
это приводило и какие варианты можно использовать, чтобы укрепить между ними связь и улучшить работу правовой или экономической системы.

1.1. Период IX–XVII вв. 
В период раннего феодального земледелия и до XVII в. в российском государстве отношение к праву и экономике не было обусловлено какими-либо теориями или научными течениями. В то 
время экономических теорий или, как нынче говорят, экономических школ, не существовало. Лишь с возникновением новых общественных отношений по товарному обмену стали возникать научные предположения о том, что общества могут развиваться в соответствии с научными теориями.
С возникновением рыночных отношений, когда между натуральными хозяйствами стали возникать отношения по обмену излишка

ГЛАВА I . ГосУДАрстВо, ПрАВо, ЭКоноМиКА

ми производимой продукции, у лиц, выступающих от имени большинства населения (князья, цари) стали появляться инструменты регулирования определенного рода общественных отношений.
Для регулирования товарных отношений сначала вводился один 
эквивалент предметам товарного обмена, позже эту роль стали выполнять металлические деньги и с XVIII века — бумажные деньги2.
Право в раннефеодальный период (IX–XII вв.) только начинало 
формироваться, поэтому и не могло влиять на развитие возникающих товарных отношений, они развивались вне рамок норм права. 
Более того, эти отношения способствовали появлению обычаев, получивших намного позже статус правовых.
Формирование норм права и процесса сначала появилось в феодальном праве (в Пространной правде, в Русской правде). В то время они напрямую не относились к экономическим отношениям, а 
касались, в основном, охраны собственности и договоров (куплипродажи, займа, хранения имущества, личного найма, займа с самозакладом, подряда).
В период феодальной раздробленности (XII–XIV вв.) появление двух форм правления (монархии и республик) позволило появиться, в республиканской форме правления, нормам права, закрепляющим обязательственные права (заключение устных и письменных договоров).
Во второй половине XIV — первой половине XVI в. (период образования русского централизованного государства) принятие Судебника 1497 г. особенно не повлияло на развитие экономических 
отношений. Этот правовой акт, в основном, касался вопросов уголовного права и процесса. И лишь с принятием Соборного уложения 1649 г. можно говорить о том, что между правом и экономикой 
возникают взаимосвязь и взаимозависимость. Судебник 1649 г. стал 
кодексом норм, регламентирующим частные интересы на многие 
десятилетия. В частности, приобретение и оборот движимого и недвижимого имущества, залоговые права, обязательства по договорам, формы заключения договоров и основания для признания их 

2 на руси это был сначала скот, потом — мех. Это подтверждается многими 
статьями из «русской правды». Власти, до определенного времени, содействовали обращению слитков (гривнами — золотыми деньгами), потом — всеми видами металлических денег, позже — обращению бумажных денег.

§ 1. основные концепции «отношения государства» 
к праву и экономике

недействительными реализовывались именно в соответствии с этим 
источником права.
В период образования и развития абсолютной монархии (XVIII в.) 
нормы гражданского права (о праве собственности, обязательственное право, виды договоров) стали получать более детальную правовую регламентацию.
Указом от 23.03.1714 г. были уравнены в правах вотчины и поместья. Они получили статус недвижимости. Была введена монополия 
государства на землю и добычу недр. Указом от 10.12.1719 г. добыча 
полезных ископаемых стала привилегией государства (государство 
получило преимущественное право покупки золота, серебра, меди, 
селитры). В соответствии с Указом «О покупке к заводам деревень» 
от 18.01.1721 деревни не могли быть проданы отдельно от завода. Их 
запрещалось закладывать, а преимущественное право на их покупку было предоставлено дворянам.

1.2. Период XIX–XX вв. 
В этот период роль государства в регулировании торговли (особенно внешней) и государственные протекционистские меры, особенно 
активная протекционистская роль государства в производственной 
сфере, были высоки. Право развивалось сообразно экономике, Свод 
законов Российской Империи 1835 г. являлся основным правовым 
актом, на основе которого развивались экономические отношения.
Право собственности было предоставлено «исключительно и 
независимо от лица постороннего и владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом вечно и потомственно». Это относилось и к 
движимому, и к недвижимому имуществу. Договоры рассматривались как обязательственное право сторон, условия которого должны 
исполняться. Предметом договора могли быть и имущество, и действия лиц. Заключаться договоры могли устно и письменно. Можно 
было предусматривать средства их обеспечения — поручительство, 
неустойку, залог недвижимого имущества, заклад движимого имущества. Увеличился и перечень договоров. Это могли быть: договор 
мены, договор купли-продажи, договор запродажи, договор имущественного найма, договор поставки и подряда, договор займа, договор личного найма, договор товарищества (товарищество полное, 
товарищество на вере, товарищество «по участкам»).

ГЛАВА I . ГосУДАрстВо, ПрАВо, ЭКоноМиКА

В этот период отношение государства к праву и экономике в России существенно отличалось от ситуации в зарубежье. Во многих 
европейских странах к концу XIX — началу XX в. начинают проявляться недостатки хозяйственной системы, построенной в соответствии с воззрениями классиков экономического либерализма  
(А. Смита, Д. Рикардо). Появление глубоких экономических кризисов, быстрая концентрация капитала и производства, формирование 
монополистических объединений, ослабление конкурентных механизмов свидетельствовали о том, что невмешательство в экономику 
и неограниченная свобода конкуренции предпринимателей, без вмешательства государства в рыночный механизм, ведет лишь к нарастанию классовых противоречий, а не к стабильному развитию экономических отношений.
Первая мировая война, как чрезвычайное обстоятельство, полностью изменила механизм государственного участия в экономике. 
Поскольку война — объективная причина для государственного монопольного военного регулирования, то руководство стран, участвовавших в этой войне, было вынуждено подвергнуть экономическую 
систему резкому воздействию.
Для России изменение государственного устройства в конце 1917 
года, переход к «правлению» Советов, было «отклонением» от общего вектора развития европейских экономик. Хотя и для их развития фактически наступил период реформ. Депрессия 1929–1933 гг. 
практически ввергла в кризис систему капитализма свободной конкуренции. Идеи саморегулирования рынка и невмешательства государства были «похоронены», как тогда казалось, окончательно. При 
этом нормы права не особенно влияли на происходящее в экономике, находясь, условно говоря, в состоянии «сна».
Кризис капитализма в индустриально развитых странах позволил появиться новым различным моделям вмешательства государства в экономику. Основной целью, при формировании новых моделей, была стабилизация хозяйственной и политической системы. 
Поэтому в некоторых странах возникла диктатура с сильным огосударствлением и милитаризацией экономики (Германия, Италия, 
Япония). В них сохранялись элементы участия в экономике частного капитала, но эти модели оказались «недолговечными», во второй 
половине XX в. они были разрушены.

§ 1. основные концепции «отношения государства» 
к праву и экономике

Создание моделей «социального» рыночного хозяйства или «государства всеобщего благосостояния»3 не было основано на каких-либо теоретических учениях. Лишь после обнародования их основных 
концептуальных положений, эти модели, «обрастая» теоретическими концепциями4, на протяжении десятилетий стали господствующими в отношениях государства к экономике некоторых зарубежных государств5.
Однако возвратимся к российской практике.
В России, во второй половине 20-х годов, происходили иные процессы. В тот период важнейшей задачей экономического развития 
было превращение страны из аграрной в индустриальную. Нужно 
было обеспечить экономическую независимость страны и укрепить 
её обороноспособность. Для этого необходимо было срочно модернизировать экономику, технически «перевооружить» всё народное 
хозяйство, создать новую систему права.
Правящей партией был провозглашен курс на индустриализацию (1925 г.). Основу, на которой могли возникать нормы права, составляли решения съездов Всесоюзной Коммунистической партии 
(большевиков), позже — КПСС и Советов6.
Такая государственная политика (имеется в виду политика индустриализации) потребовала изменений в системе управления промышленностью. Экономику страны стали переводить на отраслевую 
систему управления по пятилетним планам развития, а формирование норм права — под нужны экономики.
Поскольку руководством страны был принят курс на всемерное 
ускорение индустриального развития и на форсированное создание 

3 Эти модели были «предложены» президентом сША рузвельтом как средство вывода страны из кризиса 1929–1930 гг.
4 на базе этих моделей возникла экономическая школа кейсианство.
5 основой данной концепции было следующее — рыночное хозяйство не 
способно к саморегуляции при существенном нарушении макроэкономического равновесия. Поэтому необходима активная государственная политика в регулировании экономики. Задача государства состоит в том, чтобы, используя 
определенные рычаги, добиться увеличения платежеспособного спроса. Это 
должно послужить основой экономического развития. В конце прошлого века 
эта теория и основанная на ней практика макроэкономического регулирования 
оказалась в кризисе.

6 начало политики индустриализации было законодательно закреплено в 
апреле 1927 г. IV съездом советов ссср.

ГЛАВА I . ГосУДАрстВо, ПрАВо, ЭКоноМиКА

социалистической промышленности, то без централизации этих процессов достигнуть желаемого было невозможно. Укрепление единоначалия и централизация в распределении сырья, рабочей силы и 
производимой продукции привели к возникновению новых отраслей права, в которых закладывались уже новые правовые принципы.
В гражданском праве — национализация частной собственности, 
государственная собственность на «землю, недра, леса, горы, ж\д и 
подвижной состав, летательные аппараты»; сокращение договорных отношений; запрет на безвозмездное предоставление имущества до определенной суммы; национализация авторских произведения. В трудовом праве — всеобщая трудовая повинность, запрет 
на наём на работу детей до 14 лет, страхование на случай болезни, 
установление 8-часового рабочего дня, запрет на ночной труд женщин и подростков.
Появились новые отрасли права, не существовавшие до начала 
ХХ века. Многие новые нормы были систематизированы в кодексы 
(гражданский, земельный, трудовой), но большая часть норм, относящихся к регулированию экономических отношений, была «создана» Советом народных комиссаров (СНК) и отраслевыми ведомствами (наркоматами и постоянными комиссиями СНК).
Преобразование экономики и централизованное управление 
привели к полному «огосударствлению» народного хозяйства. Более того, произошедшие изменения в экономическом развитии нового государства привели к изменению Конституции — Основного закона страны.7

Появились «контуры» будущего финансового и налогового права. 
В начале 20-х годов был произведен обмен денежных знаков. Были 
созданы государственные сберегательные кассы и банки (коммерческие, кооперативные, коммунальные). В практику были введены государственные займы. Натуральный налог был заменен денежным. 
Появились прямые, косвенные, общереспубликанские, республиканские и местные налоги.
Во время и после войны (середина ХХ в.) и право, и экономика, 
существовали на условиях военного времени. Сделки, совершенные 
на оккупационных территориях, если они не соответствовали совет
7 на  VIII Чрезвычайном съезде советов (1936 г.) была принята новая Конституция ссср.