Оценка эффективности государственных и муниципальных услуг: социальная критика и профессиональная экспертиза

Д. М. Рогозин

И. А. Шмерлина 

Оценка эффективности
государственных 
и муниципальных услуг
Социальная критика 
и профессиональная экспертиза

Российская академия народного хозяйства 
и государственной службы
при Президенте Российской Федерации

Издательский дом «Дело»
Москва · 

УДК 316.334.3
ББК 66.3(2Рос),41
     Р59

Рогозин, Д. М., Шмерлина, И. А.
Оценка эффективности государственных и муниципальных услуг: 
социальная критика и профессиональная экспертиза  /  Д. М. Рогозин, 
И. А. Шмерлина. — М. : Издательский дом «Дело» РАНХиГС, 2014. — 102 с. — 
(Научные доклады: социальная политика).

ISBN 978-5-7749-0985-8

Работа посвящена выявлению и анализу проблем и противоречий 
в решении задач по повышению социальной отдачи от деятельности 
властных органов и государственных/муниципальных учреждений как 
в теоретико-методологическом плане, так и в ракурсе практической реализации правовых новаций.

ISBN 978-5-7749-0985-8  
 
 
УДК 316.334.3
ББК  66.3(2Рос),41

© ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства
и государственной службы при Президенте Российской Федерации», 


Р



Служить бы рад, прислуживаться тошно.
Служить бы рад, прислуживаться тошно.

А. С. Грибоедов «Горе от ума»
А. С. Грибоедов «Горе от ума»

Сегодняшняя официальная риторика власти поСегодняшняя официальная риторика власти построена на акцентированном стремлении к построена на акцентированном стремлении к построению социально эффективного и, более того, 
строению социально эффективного и, более того, 
«сервисно ориентированного» государства
«сервисно ориентированного» государства1. Пред. Пред
полагается, что такое государство обеспечивает 
полагается, что такое государство обеспечивает 
высокие стандарты образовательных услуг, мевысокие стандарты образовательных услуг, медицинской и социальной помощи, а также легдицинской и социальной помощи, а также легкий и комфортный «интерфейс» взаимодействия 
кий и комфортный «интерфейс» взаимодействия 
власти и физических / юридических лиц. Именвласти и физических / юридических лиц. Именно на эти цели ориентированы административно на эти цели ориентированы административная и бюджетная реформы, задающие новые 
ная и бюджетная реформы, задающие новые 
критерии оценки эффективности деятельности 
критерии оценки эффективности деятельности 
государственных 
и 
муниципальных 
органов. 
государственных 
и 
муниципальных 
органов. 

На официальном портале Минэкономразвития 
На официальном портале Минэкономразвития 
России дается следующая публичная презентация 
России дается следующая публичная презентация 

          ¹ Портал «Административная реформа». Страница 
«Гражданам». (Дата обращения:  июня  г.) URL: 
<http://ar.gov.ru / citizen> В настоящий момент страница удалена, но ее можно восстановить через кэш 
Яндекса или Гугла. 

Д. М. Р, И. А. Ш



истории, смысла и основного законодательного инструмента 
истории, смысла и основного законодательного инструмента 
административной реформы:
административной реформы:

Административная реформа стартовала в  г. Президентом 
России Владимиром Путиным была поставлена четкая задача — 
ограничить вмешательство государства в экономическую деятельность, исключить чрезмерное регулирование, сократить 
функции госорганов.
Для этого была проведена полная инвентаризация функций 
министерств и ведомств. Выяснилось, что более трети функций 
и полномочий в разных госучреждениях являются ненужными 
или дублируют друг друга… исключив дублирование и создав 
структуры, ответственные за четко очерченный фронт работ, 
стало возможным контролировать качество государственных 
услуг. Формулировать требования к услугам исходя из интересов общества. Строго спрашивать за результат. Сделать так, чтобы выполнение каждой функции было обеспечено достаточными финансовыми и кадровыми ресурсами.
Был завершен процесс разграничения полномочий между федеральными и региональными органами исполнительной власти. Стало понятным, кто за какой объем работ отвечает. Почти наполовину было сокращено количество госучреждений. 
Огромные суммы, которые тратились на их содержание, остались в бюджете.
В  г. Правительством принята Концепция административной реформы в Российской Федерации. На основании плана 
мероприятий, утвержденного Концепцией, проводилась работа 
по регламентации деятельности государственных органов исполнительной власти, созданию сети многофункциональных 
центров предоставления государственных и муниципальных 
услуг и переводу государственных услуг в электронную форму.
Планомерная работа по наведению порядка продолжается. Ее 
результат — значительное улучшение качества жизни россиян 
и рост эффективности работы госаппарата.
Результатами реализации Концепции административной 
реформы в Российской Федерации в – годах стало формирование нормативной и методической базы повышения качества исполнения государственных функций 

О     



и предоставления государственных и муниципальных услуг, 
формирование механизмов управления и стимулирования реализации административной реформы.
В качестве целей административной реформы в Российской 
Федерации в – гг. были зафиксированы: повышение качества и доступности государственных услуг… Важным 
результатом этих лет стало принятие Федерального закона 
от  июля  г. № -ФЗ “Об организации предоставления 
государственных и муниципальных услуг”… которым впервые 
на законодательном уровне заложены основы для реализации 
основных мероприятий административной реформы».
Другое направление преобразований, в котором также фигурирует риторика качества и доступности государственных и муниципальных услуг, но в ином содержательном контексте, связано с бюджетной реформой, законодательным инструментом 
которой выступает Федеральный закон от  мая  г. № -ФЗ 
«О внесении изменений в отдельные законодательные акты 
Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений.

Таким образом, в двух основных законах, задающих правовое 
Таким образом, в двух основных законах, задающих правовое 
поле сегодняшнего государственного реформирования, отполе сегодняшнего государственного реформирования, отчетливо продекларированы задачи повышения социальной 
четливо продекларированы задачи повышения социальной 
отдачи от деятельности властных органов и государственотдачи от деятельности властных органов и государственных / муниципальных учреждений.
ных / муниципальных учреждений.

Между тем исследовательское погружение в реальные 
Между тем исследовательское погружение в реальные 

процессы, определенные правовыми рамками администрапроцессы, определенные правовыми рамками административного и бюджетного реформирования, обнаруживает знативного и бюджетного реформирования, обнаруживает значительное число существенных проблем и противоречий, 
чительное число существенных проблем и противоречий, 
сложностей и рисков, сопровождающих благие начинания по 
сложностей и рисков, сопровождающих благие начинания по 
перестройке государства в сторону усиления его «социально 
перестройке государства в сторону усиления его «социально 
сервисной» составляющей. Эти проблемы, нелогичности, 
сервисной» составляющей. Эти проблемы, нелогичности, 
риски обнаруживаются как при непосредственном знакомриски обнаруживаются как при непосредственном знаком
          ¹ Портал «Административная реформа». О реформе. История. (Дата 
обращения:  июня  г.) URL: <http://ar.gov.ru / citizen>. Раздел 
удален с сайта, но аналогичные тексты без каких-либо существенных изменений можно найти на вебсайтах региональных органов 
исполнительной власти. 

Д. М. Р, И. А. Ш



стве с материалами реформы — в ходе чтения официальных 
стве с материалами реформы — в ходе чтения официальных 
документов, изучения интернет-порталов федеральной и редокументов, изучения интернет-порталов федеральной и региональной власти, так и в ходе конкретно-социологического 
гиональной власти, так и в ходе конкретно-социологического 
анализа, предметом которого выступило восприятие процесанализа, предметом которого выступило восприятие процесса реформирования населением экспертным сообществом 
са реформирования населением экспертным сообществом 
и «широкой общественностью» — представителями граждани «широкой общественностью» — представителями гражданского общества.
ского общества.

Настоящая работа посвящена выявлению и анализу этих 
Настоящая работа посвящена выявлению и анализу этих 

проблем, противоречий, рисков как в теоретико-методолопроблем, противоречий, рисков как в теоретико-методологическом плане, так и в ракурсе практической реализации 
гическом плане, так и в ракурсе практической реализации 
правовых новаций. Эмпирической базой работы послужил 
правовых новаций. Эмпирической базой работы послужил 
экспертный опрос, проведенный Центром методологии феэкспертный опрос, проведенный Центром методологии федеративных исследований РАНХиГС при Президенте Росдеративных исследований РАНХиГС при Президенте Российской Федерации в трех регионах Российской Федерации: 
сийской Федерации в трех регионах Российской Федерации: 
Москве, Новосибирской и Тверской областях в 2012 г. Было 
Москве, Новосибирской и Тверской областях в 2012 г. Было 
опрошено более 300 представителей федеральной и региоопрошено более 300 представителей федеральной и региональной власти, ответственных за проведение администранальной власти, ответственных за проведение административной реформы, директоров казенных, бюджетных и автивной реформы, директоров казенных, бюджетных и автономных учреждений; в тексте представлены фрагменты 
тономных учреждений; в тексте представлены фрагменты 
экспертных интервью с ними.
экспертных интервью с ними.

. Г /   
:  , 
 ,  
,   

.. П : 
  

В актуальной общественной повестке дня стоит тема качества 
В актуальной общественной повестке дня стоит тема качества 
и доступности государственных услуг. Именно это является 
и доступности государственных услуг. Именно это является 
одной из главных целей административной реформы в Росодной из главных целей административной реформы в Российской Федерации. Федеральный закон от 27 июля 2010 г. 
сийской Федерации. Федеральный закон от 27 июля 2010 г. 
№ 210-ФЗ «Об организации предоставления государствен№ 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», «регулирующий отношения, 
ных и муниципальных услуг», «регулирующий отношения, 
возникающие в связи с предоставлением государственных 
возникающие в связи с предоставлением государственных 

О     



и муниципальных услуг», трактует данные понятия вполне 
и муниципальных услуг», трактует данные понятия вполне 
однозначно, несмотря на громоздкость формулировок:
однозначно, несмотря на громоздкость формулировок:

Для целей настоящего Федерального закона используются 
Для целей настоящего Федерального закона используются 

следующие основные понятия:
следующие основные понятия:

1) государственная услуга, предоставляемая федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным 
органом государственной власти субъекта Российской 
Федерации, а также органом местного самоуправления 
при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (далее — государственная услуга), — деятельность по реализации 
функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного 
фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа 
местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской 
Федерации (далее — органы, предоставляющие государственные услуги), которая осуществляется по запросам 
заявителей в пределах установленных нормативными 
правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги;
2) муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления (далее — муниципальная услуга), — деятельность по реализации функций органа 
местного самоуправления (далее — орган, предоставляющий муниципальные услуги), которая осуществляется 
по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от  октября  г. 
№ -ФЗ «Об общих принципах организации местного 

Д. М. Р, И. А. Ш



самоуправления в Российской Федерации» и уставами 
муниципальных образований…

Говоря проще, под государственной / муниципальной услугой 
Говоря проще, под государственной / муниципальной услугой 
можно понимать любую деятельность, которая входит в комможно понимать любую деятельность, которая входит в компетенцию государственных / муниципальных органов и повопетенцию государственных / муниципальных органов и поводом выполнения которой является обращение конкретного 
дом выполнения которой является обращение конкретного 
физического или юридического лица. Именно так данное пофизического или юридического лица. Именно так данное понятие разъясняется для граждан, заходящих на официальный 
нятие разъясняется для граждан, заходящих на официальный 
сайт административной реформы.
сайт административной реформы.

Таким образом, услуги образовательных, медицинских 
Таким образом, услуги образовательных, медицинских 

и прочих социальных учреждений — это 
и прочих социальных учреждений — это не
не государственгосударствен
ные услуги, а услуги, предоставляемые государственными 
ные услуги, а услуги, предоставляемые государственными 
(казенными, бюджетными и автономными) учреждениями, 
(казенными, бюджетными и автономными) учреждениями, 
но не государственные услуги в официальном (законодательно не государственные услуги в официальном (законодательном) смысле этого слова. Именно на такое понимание «госном) смысле этого слова. Именно на такое понимание «госуслуги» ориентировал граждан официальный сайт админиуслуги» ориентировал граждан официальный сайт административной реформы:
стративной реформы:

Гражданам
Органы государственной власти оказывают гражданам и юридическим лицам (организациям) большое количество услуг. 
Получая паспорт или автомобильные права, регистрируя имущество, добиваясь различных справок и лицензий, оформляя 
социальную поддержку, мы как раз соприкасаемся с государственными услугами.
Задача реформы — навести порядок в этой сфере, повысить 
качество государственных услуг. Наверное, каждому известны проблемы, возникающие, когда гражданину что-то нужно 
от госучреждений. Бесконечные очереди, хождения по кабинетам, сбор множества справок, неоправданно долгие сроки 
рассмотрения дел. Гражданин теряет много времени, которое 
он мог бы использовать для созидательного труда. А организации несут бремя дополнительных затрат. Зачастую возникала 

          ¹ См.: Статья  Федерального закона от  июля  г. № -ФЗ 
«Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». 

О     



неразбериха, когда непонятно, кто за что отвечает. Все это 
создавало почву для коррупции и бумажной волокиты.
…Главной целью концепции совершенствования государственного регулирования на – гг. является создание «компактного», «сервисно ориентированного государства». То есть 
государство ограничивает сферу своего влияния поддержкой безопасности страны, обеспечением прав и свобод граждан и гарантирует высокое качество предоставления госуслуг 
для решения проблем граждан.

Таким образом, и в документах, и в официальных обращениТаким образом, и в документах, и в официальных обращениям к гражданам госуслуга трактуется как все то, что связано 
ям к гражданам госуслуга трактуется как все то, что связано 
со всевозможными справками, оформлениями, разрешенисо всевозможными справками, оформлениями, разрешениями, которые гражданин или юридическое лицо получают 
ями, которые гражданин или юридическое лицо получают 
от государства. Понятно, что это — одна из наиболее конот государства. Понятно, что это — одна из наиболее конфликтных зон во взаимоотношениях государства и гражфликтных зон во взаимоотношениях государства и граждан, и ее можно и нужно изучать и регулировать. Например, 
дан, и ее можно и нужно изучать и регулировать. Например, 
одна из ведущих опросных фирм изучает мнение российских 
одна из ведущих опросных фирм изучает мнение российских 
граждан о качестве именно этих услуг, специально поясняя 
граждан о качестве именно этих услуг, специально поясняя 
это в преамбуле анкеты:
это в преамбуле анкеты:

Государственные услуги — услуги, которые оказывают наГосударственные услуги — услуги, которые оказывают населению государственные учреждения и службы (например, 
селению государственные учреждения и службы (например, 
оформление паспорта, регистрация автомобиля, прав на неоформление паспорта, регистрация автомобиля, прав на недвижимость / земельный участок, прием налоговой декларации, 
движимость / земельный участок, прием налоговой декларации, 
регистрация брака / детей, оформление пенсии, ежемесячных 
регистрация брака / детей, оформление пенсии, ежемесячных 
пособий и т. п.)
пособий и т. п.)2.

Удовлетворенность граждан качеством таких услуг, а такУдовлетворенность граждан качеством таких услуг, а также меры, предпринимаемые государством для улучшения 
же меры, предпринимаемые государством для улучшения 

          ¹ См.: Портал «Административная реформа». Гражданам. URL: <http://
ar.gov.ru / citizen>

          ² См.: Качество государственных услуг. Опрос Фонда «Общественное мнение» «ФОМнибус». Даты опроса: - апреля  г. Территориальный масштаб:  населенных пунктов,  субъекта РФ. 
Объем выборки:  респондентов // Сайт Фонда «Общественное 
мнение». (Дата обращения:  июня  г.) URL: <http://bd.fom.
ru / pdf / dkgy.pdf>

Д. М. Р, И. А. Ш



положения дел в этой сфере, будут рассмотрены в разд. 1.2. 
положения дел в этой сфере, будут рассмотрены в разд. 1.2. 
Интрига данного раздела связана с тем, что сплошь и рядом 
Интрига данного раздела связана с тем, что сплошь и рядом 
понятие «государственная / муниципальная услуга» испольпонятие «государственная / муниципальная услуга» используется совсем в другом контексте — контексте не разрешизуется совсем в другом контексте — контексте не разрешительных бумаг и справок, а в обеспечении важнейших сфер 
тельных бумаг и справок, а в обеспечении важнейших сфер 
жизнедеятельности человека. В последнем смысле говорят 
жизнедеятельности человека. В последнем смысле говорят 
об образовательных, медицинских, социальных услугах. 
об образовательных, медицинских, социальных услугах. 
И дело здесь не только в семантической неточности слова «усИ дело здесь не только в семантической неточности слова «услуга», ближайшим синонимом которого является «помощь».
луга», ближайшим синонимом которого является «помощь».

Ни официальная справка, ни обучение в каком-либо обНи официальная справка, ни обучение в каком-либо об
разовательном учреждении, строго говоря, помощью не явразовательном учреждении, строго говоря, помощью не являются. Первое есть обременительный, но необходимый 
ляются. Первое есть обременительный, но необходимый 
инструмент 
регулирования 
общественных 
отношений, 
инструмент 
регулирования 
общественных 
отношений, 

второе — системы жизнеобеспечения общества. Впрочем, 
второе — системы жизнеобеспечения общества. Впрочем, 
и то и другое можно отнести к «полезным действиям», и это 
и то и другое можно отнести к «полезным действиям», и это 
значение также входит в семантическую зону слова «услуга».
значение также входит в семантическую зону слова «услуга».

Лингвистическая справка: Семантический диапазон поЛингвистическая справка: Семантический диапазон по
нятия «услуга»
нятия «услуга». Семантический профиль понятия «услуга» 
. Семантический профиль понятия «услуга» 

своеобразен и включает несколько явных и подсознательно 
своеобразен и включает несколько явных и подсознательно 
воспринимаемых коннотаций. Центральное, ядерное значевоспринимаемых коннотаций. Центральное, ядерное значение данного концепта — это некое 
ние данного концепта — это некое полезное действие
полезное действие. Этот 
. Этот 

смысл хорошо оттеняется фразеологическим оборотом, посмысл хорошо оттеняется фразеологическим оборотом, построенным по логике оксюморона, — «медвежья услуга».
строенным по логике оксюморона, — «медвежья услуга».

«УСЛУГА, — и, ж. 1. Действие, приносящее пользу, помощь дру«УСЛУГА, — и, ж. 1. Действие, приносящее пользу, помощь другому. Оказать услугу. Предложить свои услуги. Дружеская у. Медгому. Оказать услугу. Предложить свои услуги. Дружеская у. Медвежья у. (неловкая помощь, услуга, причиняющая только вред). 
вежья у. (неловкая помощь, услуга, причиняющая только вред). 
2. мн. Бытовые удобства, предоставляемые кому-н. Бюро добрых 
2. мн. Бытовые удобства, предоставляемые кому-н. Бюро добрых 
услуг. Все виды бытовых услуг. Коммунальные услуги. К вашим 
услуг. Все виды бытовых услуг. Коммунальные услуги. К вашим 
услугам — вежливая реплика в знач. готов вас выслушать, быть 
услугам — вежливая реплика в знач. готов вас выслушать, быть 
вам полезным. 
вам полезным. Можно видеть товарища Иванова? 
Можно видеть товарища Иванова? — Я к вашим 
 Я к вашим 

услугам
услугам»1.

Второе, легко схватываемая характеристика денотата «усВторое, легко схватываемая характеристика денотата «услуги», — это дискретность полезного действия. Услуга — это 
луги», — это дискретность полезного действия. Услуга — это 

          ¹ Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М., 
.