Методика определения общественно значимых показателей результативности деятельности федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контроль

Москва
ВУЗОВСКИЙ УЧЕБНИК
ИНФРА-М
2016

МЕТОДИКА ОПРЕДЕЛЕНИЯ 
ОБЩЕСТВЕННО ЗНАЧИМЫХ 
ПОКАЗАТЕЛЕЙ РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ 
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ФЕДЕРАЛЬНЫХ 
ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ 
ВЛАСТИ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИХ 
КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНЫЕ ФУНКЦИИ

МОНОГРАФИЯ

Н АУ Ч Н А Я  К Н И ГА
Н АУ Ч Н А Я  К Н И ГА

Под редакцией д-ра экон. наук, профессора С.Е. Прокофьева, 
канд. экон. наук, доцента О.В. Паниной

УДК 35:342.5(075.4)
ББК 67.401.06
 
М54

Методика определения общественно значимых показателей результативности деятельности федеральных органов исполнительной власти, 
осуществляющих контрольно-надзорные функции: монография / под 
ред. С.Е. Прокофьева, О.В. Паниной. — М.: Вузовский учебник: 
ИНФРА-М, 2016. — 168 с. — (Научная книга).

ISBN 978-5-9558-0584-9 (Вузовский учебник)
ISBN 978-5-16-013039-2 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-102514-7 (ИНФРА-М, online)

В основу монографии положены информационно-аналитические материалы научно-исследовательской работы «Разработка методики определения 
общественно значимых показателей результативности деятельности федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контрольнонадзорные функции, для расчета фонда оплаты труда и численности работников указанных органов в зависимости от достижения показателей результативности их деятельности», выполненной за счет бюджетных средств по 
государственному заданию в ФГОБУ ВО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации».
Монография может быть полезна магистрантам, аспирантам, докторантам 
и специалистам, занимающимся проблемами повышения результативности 
деятельности контрольно-надзорных органов.

М54

© Коллектив авторов, 2016
© Вузовский учебник, 2016

ФЗ 
№ 436-ФЗ
Издание не подлежит маркировке 
в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 1

Р е ц е н з е н т ы :
Ю.В. Рагулина, д-р экон. наук, профессор, зам. руководителя научноэкспертного центра ФБУ «Государственный научно-исследовательский 
институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации»; 
Н.А. Лебедев, д-р экон. наук, профессор, гл. науч. сотрудник ФГБУН 
Институт экономики РАН

А в т о р с к и й  к о л л е к т и в :
О.В. Панина, канд. экон. наук, доцент (введ., закл., 1.1, 2.3, 3.1, 3.2);
Л.В. Шубцова, канд. экон. наук, доцент (2.1, 2.3, 3.2.1, 3.2.2);
Л.А. Плотицына, д-р экон. наук, профессор (2.3, 3.1, 3.2.3, 3.2.4);
Т.В. Бутова, канд. экон. наук, доцент (1.1, 2.2, 3.2.4);
С.Г. Еремин, канд. юрид. наук, доцент (1.2, 2.2, приложение Б);
И.В. Шумков, аспирант (3.2.1, 3.2.3, приложение А)

ISBN 978-5-9558-0584-9 (Вузовский учебник)
ISBN 978-5-16-013039-2 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-102514-7 (ИНФРА-М, online)

УДК 35:342.5(075.4)
ББК 67.401.06

ВВЕДЕНИЕ

Одним из основных направлений реформы государственного управления в Российской Федерации является создание и внедрение системы показателей оценки результативности деятельности органов исполнительной власти. Управление результативностью представляет собой 
такой подход к государственному управлению, в рамках которого каждый орган государственного управления вместо формального соблюдения норм, процедур, регламентов управления должен ставить перед 
собой цели и задачи, которые имеют ощутимый, видимый общезначимый результат. 
В рамках Концепции административной реформы особое место уделяется органам исполнительной власти, осуществляющим контрольнонадзорные функции, в частности обеспечение ими деятельности общезначимой направленности и введение соответствующей оценки результативности деятельности с учетом общественно значимых показателей 
с целью дальнейшего использования при расчете фонда оплаты труда 
и численности работников указанных органов.
Вместе с тем проблемы оценки результативности деятельности федеральных органов исполнительной власти, в том числе осуществляющих контрольно-надзорные функции, пока исследованы недостаточно. 
Не в полной мере нашли свое отражение такие вопросы, как оценка результативности деятельности органов исполнительной власти с учетом 
общественно значимых показателей и формирование на этой основе 
фонда оплаты труда и численности работников органов исполнительной власти в государственном управлении. На практике оценка результативности деятельности контрольных органов исполнительной власти 
носит формальный характер, практически полностью отсутствует методическое обеспечение и нормативная документация, регламентирующая 
работу системы оценки (инструкции, положения, формы), имеющиеся 
показатели оценки слабо структурированы и не связаны с оплатой труда государственных служащих. Исходя из этого были сформулированы 
объект, предмет, цель и задачи настоящего исследования.
Объект исследования: формы взаимосвязи оценки результативности 
деятельности федеральных органов исполнительной власти с оплатой 
труда и численностью работников, существующие в отечественной и зарубежной практике. 

Предмет исследования: инструменты оценки результативности деятельности органов исполнительной власти, осуществляющих контрольно-надзорные функции, по критерию общественно значимых показателей для последующей корректировки фонда оплаты труда и численности работников.
Целью работы является разработка методики определения общественно значимых показателей результативности деятельности федеральных 
органов исполнительной власти, осуществляющих контрольно-надзорные функции, для расчета фонда оплаты труда и численности работников указанных органов в зависимости от достижения показателей результативности их деятельности.
Для выполнения поставленной цели были определены следующие 
задачи:
• анализ существующей системы расчета фонда оплаты труда и численности работников федеральных органов исполнительной 
власти, осуществляющих контрольно-надзорные функции, с учетом достижения показателей результативности их деятельности;
• анализ зарубежного опыта в практике использования и применения методов расчета общественно значимых показателей результативности деятельности органов исполнительной власти;
• анализ методики оценки эффективности и результативности деятельности федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контрольно-надзорные функции, по критерию общественно значимых показателей.
Наиболее существенные научные результаты, полученные в результате выполнения научно-исследовательской работы, состоят в следующем:
• проанализирована действующая нормативная правовая база, регламентирующая  оценку результативности деятельности органов 
исполнительной власти, формирование фонда оплаты труда и численности органов исполнительной власти с целью установления 
их взаимосвязи;
• определены основные направления совершенствования деятельности органов исполнительной власти, осуществляющих контрольно-надзорные функции;
• дана сравнительная характеристика подходов к оценке результативности деятельности органов исполнительной власти и моделей оплаты труда государственных служащих на основе анализа 
зарубежной практики;
• разработаны методические рекомендации по формированию перечня общественно значимых показателей для оценки эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти, выполняющих контрольно-надзорные функции;
• разработан алгоритм формирования перечня общественно значимых показателей для оценки эффективности деятельности фе

деральных органов исполнительной власти, выполняющих контрольно-надзорные функции;
• предложен вариант перечня общественно значимых показателей 
для оценки эффективности деятельности федеральных органов 
исполнительной власти, выполняющих контрольно-надзорные 
функции (на примере федеральных органов исполнительной власти, выполняющих контрольно-надзорные функции под руководством Президента Российской Федерации, федеральных органов 
исполнительной власти, выполняющих контрольно-надзорные 
функции под руководством Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, выполняющих 
контрольно-надзорные функции под руководством министерств 
Российской Федерации, подконтрольных Правительству Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, 
выполняющих контрольно-надзорные функции под руководством министерств Российской Федерации, подконтрольных Президенту Российской Федерации).
Практическое значение проведенного исследования состоит в возможности применения его выводов и рекомендаций в процессе корректировки государственной политики в области   оценки результативности деятельности органов исполнительной власти, профессиональной 
служебной деятельности государственных гражданских служащих, формирования фонда оплаты труда и определения численности работников 
органов исполнительной власти, в том числе органов исполнительной 
власти, осуществляющих контрольно-надзорные функции.

Глава 1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ 
К ОЦЕНКЕ РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ 
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ И ФОРМИРОВАНИЮ 
ФОНДА ОПЛАТЫ ТРУДА РАБОТНИКОВ 
ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ 
В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ

1.1 Общие подходы к оценке результативности деятельности 
органов исполнительной власти и формированию фонда 
оплаты труда работников в современном государственном 
управлении

В настоящее время в теории и практике государственного управления большинства стран наметилась тенденция расширения использования оплаты труда по результатам. Наблюдаются попытки увязать степень результативности деятельности с оплатой труда государственных 
служащих. К основным причинам введения оплаты труда по результатам относится:
• необходимость привлечения талантливых сотрудников;
• необходимость увеличить мотивацию к труду;
• необходимость введения более четкой, определенной ответственности.
Основу внедрения оценки результативности деятельности органов 
исполнительной власти составляет прежде всего зависимость между 
уровнем делегирования полномочий и оплатой труда и результативностью (табл. 1).
Выбор систем оплаты труда обусловлен не только необходимостью 
упорядочения расходов в органах государственного управления различных уровней, но и целями и задачами административных реформ, реализуемых во многих странах, в основе которых лежит менеджеризация 
систем государственного управления. 
Подобная тенденция наметилась и в практике российского государственного управления, где в настоящее время активно реализуются попытки создать модель управления результативностью деятельности органов 
исполнительной власти, связать оплату труда государственных служа

щих с результатами их деятельности. При этом речь идет о применении 
указанной модели не только к высшему руководству органов исполнительной власти, но и ко всем категориям государственных служащих.
Современные системы оплаты труда государственных служащих становятся менее централизованными — практически каждые министерство, агентство, служба создают свою концепцию управления результативностью со специфическими механизмами и инструментами оплаты труда.
При этом:
• активно сочетаются различные модели индивидуальной оплаты 
труда и оплаты, применяемой к группам служащих (в рамках отделов, департаментов, проектных групп);
• в аттестации работников преобладает обсуждение с руководителем 
количественных и качественных показателей результативности деятельности государственного служащего в неразрывной связи с результатами, достигнутыми отдельным подразделением (отдел, департамент) и органом исполнительной власти, включая общественно значимый результат;
• системы аттестации становятся менее стандартизированными, 
формализованными и менее детализированными;
• применяется система оценки «360 градусов»;
• оценка государственного служащего на основе данных, полученных от его руководителя, коллег, подчиненных и самооценки самого служащего.

Таблица 1

Распределение стран ОЭСР по соотношению уровня делегирования 
полномочий и зависимостью между оплатой труда и результатами 
деятельности

Зависимость 
между оплатой труда 
и результатами 
деятельности

Уровень делегирования полномочий
Низкий
Средний
Высокий

Сильная
Корея
Чехия, Англия
Австралия, 
Швеция, Новая 
Зеландия
Средняя
Канада
США, Норвегия, 
Дания
Финляндия, 
Германия
Слабая
Ирландия, Венгрия
Италия, Испания, 
Франция, Португалия

Исландия

Отсутствует
Япония, Греция
Бельгия, Австрия, 
Мексика
–

Источник: доклад Департамента территориального государственного управления и развития Организации экономического сотрудничества и развития

Метод применяется для оценки результативности деятельности служащего, выявления потребностей в повышении квалификации и обучении, формирования кадрового резерва и в конечном итоге для планирования карьерного роста и создания основы для индивидуального развития государственного служащего во взаимосвязи с результативностью его 
деятельности и вкладом в результат деятельности органа власти в целом.
Однако, несмотря на затрачиваемые усилия и ресурсы на создание 
систем оценки результативности деятельности органов государственного 
управления, в большинстве случаев используемые системы оценок носят формальный характер, слабо связаны с регламентами деятельности 
государственных служащих, исполняемыми функциями, делегированным правом принятия решений. В результате при внедрении в практику подобных систем оценки наблюдается возврат к формализму и жесткости в организации системы оплаты труда государственных служащих.
Для формирования основных характеристик, определяющих результативность деятельности органов государственного управления, необходимо выделить критерии и (или) показатели, которые реально отражают результат их деятельности.
Одним из подходов к решению данной проблемы является введение 
так называемых общественных, имеющих социально значимый эффект 
показателей оценки деятельности органов государственного управления, и прежде всего органов исполнительной власти.
Общественно значимые показатели (ОзП) деятельности федерального органа исполнительной власти — конечные  показатели достижения социально значимых целей и задач органов власти, которые выражают результативность деятельности государственного органа с точки 
зрении общества. Они могут быть как количественные, так и качественные (часто в большей степени) и отражают не объем проделанной работы и затраченных усилий, а конечный общественно значимый результат 
для тех, кто является «потребителем» результатов деятельности данного 
органа власти. Указанный подход заимствуется из сферы бизнеса, в которой все производственные показатели деятельности разбиваются на:
1) ключевые показатели результативности — фиксируют положение 
дел в целом, описывают значимый для потребителя результат;
2) производственные показатели — указывают, что необходимо делать;
3) ключевые показатели эффективности — указывают, как можно 
кардинально повысить производительность труда.
Ключевые показатели результативности и эффективности часто 
не разделяют или подменяют один другим. Ключевые показатели результативности являются аналогом общественно значимых показателей 
в государственном управлении — отражают результаты многих видов деятельности в организации и дают ясное представление о правильности 
направления движения. В целом в них входят удовлетворенность граж

дан и удовлетворенность самих работников. Эти показатели используются, например, для оценки деятельности компании членами правления, которые в повседневном ее управлении не участвуют.
Показатели, участвующие в оценке результативности деятельно сти 
и определении размера оплаты труда, делятся на непосредственные 
(outputs) и конечные (outcomes). Непосредственные показатели отражают объем выполненной работы государственными служащими и значимы для самого органа власти, а конечные — достижение социально значимых целевых показателей. Они значимы для общества в целом и зафиксированы в стратегических государственных документах.
В формировании оплаты труда на основе оценки результативности 
также учитываются показатели, характеризующие личность и профессиональную квалификацию государственного служащего (inputs). 
Процессные показатели (processes) обычно отражают соблюдение сроков и нормативов в деятельности государственного служащего.
Следующая группа показателей отражает рациональность использования ресурсов и затраты на осуществление деятельности. Учитывается 
соответствие или несоответствие плановым значениям.
Показатели влияния (impacts) позволяют оценить непосредственное, 
личное воздействие государственного служащего на управляющую систему или на целевую группу.
Таким образом, оплата труда формируется на основе комплекса показателей, которые отражают и личные, и профессиональные характеристики государственного служащего и особенности деятельности и ее 
значимость для органа власти и для общества.
Показатели результативности деятельности государственных гражданских служащих, получившие распространение в мировой практике, 
представлены в табл. 21. Именно они и принимаются во внимание при 
расчетах фонда оплаты труда.
Системы оплаты труда, которые применяют в современных органах 
государственного управления вместе с оценкой результативности деятельности в зарубежных странах, характеризуются большим разнообразием и дифференцированием. Вместе с тем они обладают и некоторыми общими чертами и тенденциями в развитии. 
Базовыми в органах государственного управления считают тарифные системы оплаты труда, которые являются набором основных ставок оплаты, обычно зависимых от занимаемой государственным служащим должности. В меньшей степени применяется нетарифная система 
оплаты труда. На нее влияют индивидуально установленные государственным служащим ставки оплаты, фиксируемые в системе нетарифных 
соглашении и контрактов. 

1 Таблица разработана Н.Н. Клищ в работе «Показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих».

Также можно выделить коллективные (подразумевают выплату денежных вознаграждений группе государственных служащих) и индивидуальные системы оплаты труда на государственной службе. На прак
Таблица 2

Виды показателей результативности деятельности 
государственных гражданских служащих

Тип показателя результативности

Описание
Примеры

Показатели 
входящих ресурсов
(Input measures)

Показатели, характеризующие 
затраты на осуществление определенной деятельности и (или) 
набор требований к профессиональным и личным навыкам государственного служащего

 Объем финансовых средств, 
выделенных на реализацию программы
 Наличие сертификатов, оценивающих знание иностранного языка
 Затраты на командировки
Показатели 
процессов
(Process  measures)

Показатели, характеризующие 
сроки и нормативы выполнения 
определенной деятельности 

 Средняя продолжительность 
согласования одного проекта 
нормативного правового акта/
документа
 Количество дней отклонения 
от графика проведения проверок
 Среднее время ожидания потребителя услуги в очереди
Показатели непосредственных результатов 
(Output measures)

Показатели, характеризующие объем проделанной работы 
(оказанных услуг)

 Процент рассмотренных жалоб
 Число активных проектов 
на текущую дату
 Доля проектов документов, 
оформленных с нарушением 
установленных требований
Показатели 
конечных эффектов (Outcome measures)

Показатели, характеризующие 
степень достижения целей и задач органов власти и (или) изменение в состоянии целевой 
группы потребителей услуг

 Число погибших в автокатастрофах на дорогах, прошедших 
инспекцию не более года назад
 Сокращение числа совершенных преступлений на 10 тыс. жителей
 Доля инвалидов, прошедших 
программы социальной реабилитации
Показатели влияния 
(Impact measures)

Показатели, характеризующие 
эффект воздействия государственного служащего на управляемую подсистему или определенную целевую группу

 Сумма средств, сэкономленных при внедрении предложения
 Число граждан, удовлетворенных качеством и своевременностью оказания услуги
 Процент принятых поправок 
в законопроект