Административное право

Москва
ЮСТИЦИНФОРМ
2011

П.М. Ершов, Д.П. Звоненко, М.В. Иванов, 
А.Ю. Малумов, Г.Ю. Малумов

АДМИНИСТРАТИВНОЕ 
ПРАВО

УЧЕБНИК

Второе издание, 
дополненное и переработанное

 
Административное право : Учебник.— 2-изд., доп. и перераб. /  
П. М. Ершов, Д. П. Звоненко, М. В. Иванов, А. Ю. Малумов, Г. Ю. Малумов. — М.: Юстицинформ, 2011. —  560 с. — (Серия «Образование»).

ISBN 978-5-7205-1068-8.

Предлагаемый учебник содержит характеристику правовых институтов (режимов, статусов и т.д.), которыми обладают те или иные субъекты 
административного права. В работе представлена четко структурированная общая часть административной науки в соответствии с программой 
курса и государственным образовательным стандартом. 
Авторский коллектив учел все последние изменения в источниках 
административного права: Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, федеральном и региональном административном законодательстве, распорядительных актах органов 
государственной власти и др. Особое внимание уделено общим вопросам 
правосубъектности государственных органов после административной 
реформы, органов местного самоуправления после введения в действие 
Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», юридических и физических лиц. Продемонстрирована основа для 
обеспечения экономической безопасности хозяйствующих субъектов в 
Российской Федерации. 
Для студентов, аспирантов и преподавателей высших юридических 
учебных заведений, научных работников, служащих органов государственной и муниципальной власти.

УДК 342.9
ББК 67.401я73
          А28

ISBN 978-5-7205-1068-8

А28

УДК 342.9
ББК 67.401я73

© ЗАО «Юридический Дом «Юстицинформ», 2011

Ершов Павел Михайлович — юрист, специалист в области гражданского 
и административного права (гл. 8, 9 (в соавторстве)).
Звоненко Дмитрий Петрович — юрист, (гл. 1—7, 8, 10, 11, 14 (в соавторстве)).
Иванов Михаил Валерьевич —  юрист, специалист в области гражданского и корпоративного права (гл. 14 (в соавторстве)).
Малумов Александр Юрьевич — кандидат юридических наук, партнер адвокатского бюро «Малумовы и партнеры», судья Третейского суда Российского 
газового общества (гл. 9, 12—14 (в соавторстве)).
Малумов Георгий Юрьевич — кандидат юридических наук, управляющий партнер адвокатского бюро «Малумовы и партнеры» (гл. 9, 12—14 
(в соавторстве)).

Часть I
ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ 

Глава 1
Предмет административного права

Как и любая отрасль права, административное право имеет свой 
предмет — тот круг общественных отношений, который регламентирован нормами данной отрасли. Характерная особенность административного права в том, что оно, по сути, в той или иной степени участвует 
в регулировании всего комплекса отношений в современном обществе. Традиционным в определении предмета административного права как отрасли является то, что оно как совокупность правовых норм 
регулирует общественные отношения в сфере исполнительной власти 
(государственного управления). Несомненно, административное право — это право государства, необходимое условие его существования 
и функционирования. Однако, на наш взгляд, было бы принципиально неверным отождествлять административное право исключительно с 
государством. Это в не меньшей степени и право индивидуума, личности, гражданина. Административно-правовые нормы по своей природе направлены на оптимизацию общественных процессов, вытеснение 
многочисленных негативных явлений, объективно возникающих в них.
Административное право — это и право на жизнь и защиту, и право на обжалование, и право на то, чтобы быть услышанным государством и обществом. Существенная часть норм данного права призвана обеспечить функционирование человека и общества в сложных 
системах, во взаимодействии с техническими достижениями прогресса. Многие административно-правовые нормы буквально «написаны кровью» и направлены на то, чтобы не допустить трагических повторений. Таковы всем известные Правила дорожного движения, правила эксплуатации многих видов техники, требования к 
функционированию некоторых отраслей экономики. И наконец, 
именно административное право приводит в действие механизм го

Часть I. Общие положения 

сударственного принуждения, обеспечивает государственную монополию силы. Мы далеки от рассуждений о недопустимости государственного насилия: российская действительность последних десятилетий слишком богата на примеры того, кто принимает у государства 
выброшенные средства принуждения, какими методами и какими 
«понятиями» решаются вопросы, которые в цивилизованном обществе должны решаться исключительно государством.
Поэтому, говоря о предмете административного права как отрасли, мы намеренно выделим следующие группы общественных отношений, регулируемых нормами данной отрасли:
1) отношения в системе «государство — общество — человек». 
Для этих отношений в большинстве случаев характерно обязательное 
участие государства в лице его органов, прежде всего исполнительной власти, и должностных лиц. Во многих случаях эти отношения 
возникают по инициативе государства, например, при привлечении 
лица к административной ответственности либо при установлении 
порядка осуществления тех или иных видов деятельности;
2) отношения в системе не только исполнительной, но и законодательной и судебной ветвей единой государственной власти;
3) спорным является вопрос о возможности административно-правовых отношений между гражданами. Традиционным считается, что возникновение подобных отношений невозможно по 
определению, что для них обязательным условием является наличие специального субъекта (органа или должностного лица исполнительной власти). Однако есть позиция, с которой мы солидарны: 
возникновение таких отношений между гражданами возможно, например, в случае, когда один гражданин требует от другого прекратить нарушение общественного порядка. Подтверждение данного 
тезиса можно найти и в законодательстве. В частности, ст. 5 Федерального закона от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»1 определены права и обязанности организатора публичного мероприятия. Одной из 
обязанностей данного лица является обязанность требовать от участников публичного мероприятия соблюдения общественного порядка и регламента проведения публичного мероприятия. Лица, не 

1  Российская газета. — 2004. — № 131.

Глава 1. Предмет административного права

подчинившиеся законным требованиям организатора публичного 
мероприятия, могут быть удалены с места проведения данного публичного мероприятия. Следует обратить внимание на то, что в соответствии с ч. 1 ст. 5 рассматриваемого Закона организатором публичного мероприятия могут быть один или несколько граждан РФ, 
политические партии, другие общественные объединения и религиозные объединения, их региональные отделения и иные структурные подразделения, взявшие на себя обязательство по организации 
и проведению публичного мероприятия. Таким образом, организатор публичного мероприятия, не будучи наделен государственной 
властью, тем не менее обладает обязанностью и соответствующим 
правом требовать от иных граждан соблюдения общественного порядка. Другими словами, представляется корректным утверждение 
о том, что в данном случае имеет место административно-правовое 
отношение, ни одна из сторон которого не обладает статусом государственного органа или должностного лица;
4) особую группу отношений, урегулированных административным правом, составляют отношения, условно говоря, благочиния, 
обеспечения соблюдения общественного порядка и безопасности. 
Эти отношения имеют специфику, и, на наш взгляд, было бы некорректно «растворять» их в системе общих отношений в сфере исполнительной власти.
Как и любая отрасль права, административное право выполняет 
регулирующую и охранительную функции. При этом особенностью 
регулирующей функции административного права является то, что 
оно является необходимым условием реального, подчеркнем это слово, существования иных отраслей права, создает своего рода инфраструктуру, в которой реализуются их нормы. Можно сколько угодно 
декларировать исключительность и важность положений конституционного и гражданского права, однако без системы, при которой 
декларативные положения названных отраслей станут претворяться в жизнь, и конституционные положения, и гражданско-правовые 
нормы останутся набором красивых деклараций.
В том случае, если, например, гражданин, намеренный продать 
свою квартиру, вынужден тратить дни в очередях и месяцы в ожидании готовых документов, он вряд ли оценит все возможности, предоставленные ему гражданским оборотом. Если для реализации кон

Часть I. Общие положения 

ституционного права на свободу передвижения гражданин должен 
обивать пороги государственных инстанций, ему будет сложно объяснить прямое действие норм Конституции РФ (принята в результате 
всенародного голосования 12 декабря 1993 г.). Кроме того, без государственного принуждения в случаях угрозы общественным отношениям все отрасли права оказываются беспомощными. Яркий пример 
последних лет — российский вариант рейдерства, при котором собственники лишались своего имущества во многом благодаря сочетанию неэффективной деятельности органов исполнительной власти, 
не способных поставить заслон откровенному криминалу, и злоупотреблений отдельных представителей этих органов, успешно с криминалом сотрудничающих. Поэтому, устанавливая административную ответственность за те или иные противоправные деяния, создавая 
механизм государственного принуждения, административное право 
формирует условия для того, чтобы общественные отношения не постиг хаос. Отметим, что в этом административное право тесно связано с уголовным, с той лишь разницей, что административное право 
своими наказаниями призвано предотвращать возможность причинения еще большего ущерба общественным отношениям. Ведь граница 
между многими административными правонарушениями и уголовными преступлениями проходит как раз по критерию размера ущерба, причиненного охраняемым законом общественным отношениям, 
возможности наступления негативных последствий. Яркий пример — 
установление административной ответственности за правонарушения 
в сфере дорожного движения: карая нарушителей Правил дорожного 
движения, административное право должно предотвращать еще более 
опасные последствия, например гибель и увечья людей, за которые 
следует уже уголовная ответственность. Эта особенность административного права позволяет ряду исследователей обоснованно называть 
его «смягченным уголовным правом». По сути, не будет преувеличением сказать, что административное право одновременно выполняет функции строителя и полицейского, призванного воплотить красивые замыслы иных отраслей права в реальность и защитить созданное от всяких посягательств.
Материал, изложенный в данном пособии, не претендует на исчерпывающую полноту сведений об административном праве как 
отрасли. Во многом это обусловлено субъективными взглядами и 

Глава 1. Предмет административного права

интересами авторов. Вместе с тем они надеются на то, что предложенный на суд читателей материал в какой-то степени будет стимулировать их интерес к административному праву, причем не только как к отрасли, но и как к науке и учебной дисциплине. К огромному сожалению, на современном российском административном 
праве лежит печать общественного нигилизма, отождествления нечистоплотных чиновников с государством. Вместе с тем, по нашему 
твердому убеждению, государство представляет собой уникальную, 
самоорганизующуюся систему, своеобразный живой механизм, живущий в том числе и по законам административного права. Еще одной особенностью административного права является то, что оно, 
более чем иные отрасли, «живое», созвучное духу времени. Если основные концептуальные положения гражданского, уголовного, да и 
конституционного (государственного) права формировались веками 
и лишь модернизируются в той или иной степени, то административное право живет и развивается вместе с обществом и государством.
В заключение отметим, что современная российская действительность характеризуется удивительным сочетанием административного произвола и безграничной свободы — по сути, вольницы в 
худшем значении этого слова. Многие ограничения, характерные 
для тех обществ, которые мы любим именовать цивилизованными и которые во многом притягательны для российского обывателя, кажутся для нас дикими. С одной стороны, опять же можно 
привести пример с Правилами дорожного движения, нарушение 
которых в российских условиях становится чем-то вроде национального вида спорта. С другой — во многих сферах существует 
избыточное регулирование, во многом необходимое только самим 
регулировщикам.
Административное право — это право общества, переходящего 
от дикого средневековья, от жизни по «понятиям», как бы они ни 
именовались, к жизни по закону и справедливости. Не случайно, 
само понятие «правовое государство» определено немецкими учеными, занимавшимися разработкой полиц ейского права, — предшественника современного административного права. Поэтому мы 
будем исходить из того, что административное право является одним из необходимых условий существования общества, претендующего на цивилизованность.

Глава 2
Метод административного права

Предмет административного права определяет сферу правового регулирования данной отрасли, круг общественных отношений, 
которые упорядочиваются посредством административно-правовых норм. Метод же административного права характеризует способ воздействия отрасли на общественные отношения. Иными словами, предмет административного права отвечает на вопрос, что 
именно регулирует эта отрасль, в то время как метод объясняет, посредством каких приемов, способов, механизмов осуществляется 
правовое регулирование.
Говоря о методе административного права, мы не можем не коснуться широко распространенной в правовой науке точки зрения о 
том, что каждая отрасль права обладает собственным, специфическим методом. Данная позиция относит метод отрасли, наряду с ее 
предметом, к числу индивидуализирующих особенностей каждой 
отрасли права, к своеобразным фамилии (предмет) и имени (метод). Однако иной подход основан на том, что все отрасли права независимо от предмета используют общий методологический инструментарий, состоящий из таких традиционных методов правового 
воздействия, как предписание, запрет и дозволение. Вопрос лишь в 
том, какой удельный объем занимает каждый из этих методов в правовом регулировании, насколько часто используется каждый из них.
Первая из приведенных точек зрения формирует в определенной степени упрощенную картину методов, используемых отраслями права: для уголовного права характерен метод запрета; для гражданского — дозволения или так называемый диспозитивный метод, 
открывающий участникам гражданско-правовых отношений огромное множество вариантов поведения в широких рамках возможностей, предоставляемых гражданско-правовыми нормами. Административное же право характеризуется методом «властиподчинения», 
когда одна сторона регулируемых административным правом отношений, например орган исполнительной власти или должностное 
лицо, обладает властными, распорядительными полномочиями в отношении другого участника этих отношений, например гражданина 
или юридического лица. Однако, на наш взгляд, анализ норм каждой из отраслей российского права позволяет сделать вывод о том, 

Глава 2. Метод административного права

что «выделять» каждой отрасли особый метод, по меньшей мере, не 
вполне корректно. Гражданское право, трудовое право, семейное 
право содержат большое количество запретов и предписаний, уголовное право допускает дозволения, а административное — использует все традиционные методы правового регулирования, о которых 
мы говорили выше:
1) предписание — закрепление (возложение, установление) прямой юридической обязанности совершить те или иные действия в 
рамках, предусмотренных правовой нормой. Крайней формой данного метода является принуждение, характеризующееся использованием возможностей государственного механизма для силового обеспечения выполнения требований, предписываемых правовыми нормами. При этом особо оговорим, что административное 
принуждение применяется в большом количестве случаев не только для защиты административно-правовых норм, но и для обеспечения реализации норм всех иных отраслей российского права. Например, обращение взыскания судебным приставом-исполнителем 
на имущество организации-должника, которое может сопровождаться применением мер административного принуждения, установленных федеральными законами от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ 
«Об исполнительном производстве»1 и от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ 
«О судебных приставах»2, в своей основе имеет реализацию гражданско-правовых положений;
2) запрет — определение прямой юридической обязанности не совершать те или иные действия. При этом запрет может быть сформулирован как предельно императивно («запрещается», «не допускается» и т.п.), так и в относительно мягких формах, тем не менее, не 
меняющих сути запрета («рекомендуется воздерживаться» и т.п.);
3) дозволение — юридическое разрешение совершать те или иные 
действия в условиях, предусмотренных правовой нормой, или воздержаться от их совершения по своему усмотрению.
Усложнение общественных отношений, появление новых проблем, требующих правовой упорядоченности, необходимость формулировки адекватных ответов на вызовы времени заставляют использовать эти методы не автономно, а в тесной взаимосвязи и 

1  Российская газета. — 2007. — № 223.

2 Там же. — 1997. — № 149.

Часть I. Общие положения 

взаимообусловленности. Кроме того, возрастает удельный вес и 
таких методов правового регулирования, которые до недавнего 
времени играли несколько второстепенную, производную роль от 
трех названных традиционных методов правового регулирования. 
Речь идет, в частности, о таких, как стимулирование, согласование, прогнозирование.
Несомненно, в общем объеме методов, используемых административным правом, большой удельный вес занимает использование 
предписания, т.е. прямых средств распорядительного свойства. Выражение они находят в том, что одной стороне административных 
отношений предоставлен определенный объем юридически властных полномочий, адресуемых другой стороне. Такое административно-правовое регулирование в известной степени предполагает 
односторонность волеизъявлений одного из участников административных отношений (властеотношений). Однако в подавляющем 
большинстве случаев властное волеизъявление сочетается с установленными нормами административного права границами этого волеизъявления, в том числе определением прав того лица, которому 
адресовано предписание. Например, властному волеизъявлению о 
призыве г ражданина на военную службу соответствуют определенная процедура такого волеизъявления, а также закрепление перечня 
прав призывника, в том числе права на обжалование неправомерных действий. Кроме того, подобный метод в несколько смягченной форме используется и гражданским правом, например при заключении так называемых публичных договоров. 
В соответствии со ст. 426 ГК РФ публичным договором признается договор, заключенный коммерческой организацией и устанавливающий ее обязанности по продаже товаров, выполнению работ 
или оказанию услуг, которые такая организация по характеру своей деятельности должн а осуществлять в отношении каждого, кто к 
ней обратится (розничная торговля, перевозка транспортом общего пользования, услуги связи, энергоснабжение, медицинское, гостиничное обслуживание и т.п.).
Коммерческая организация не вправе оказывать предпочт ение 
одному лицу перед другим в отношении заключения публичного 
договора, кроме случаев, предусмотренных законом и иными правовыми актами.