Косвенные (опосредованные) правовые отношения: вопросы методологии и значение в финансовой деятельности государства

Косвенные (опосредованные) правовые отношения:
вопросы методологии и значение
в финансовой деятельности государства

НОРМА
Москва, 2013

Косвенные (опосредованные)
правовые отношения:
вопросы методологии
и значение в финансовой
деятельности государства

А. М. Асадов

УДК 351.72
ББК 67.402в
А90

Сведения об авторе

Али Мамедович Асадов — кандидат юридических наук, доцент,
ректор Уральского института экономики, управления и права.
А. М. Асадов является основоположником теории косвенных
(опосредованных) правовых отношений в системе государственного управления. Его книга, посвященная этой теории, признана
лучшей научной работой на всероссийских конкурсах научных изданий 2009 и 2010 годов.
А. М. Асадов — автор пяти монографий. Опубликовал в научных журналах и сборниках более 50 статей по проблемам косвенных (опосредованных) правовых отношений в системе государственного управления.

Асадов А. М.
А90
Косвенные (опосредованные) правовые отношения: вопросы методологии и значение в финансовой деятельности
государства : монография / А. М. Асадов. — М. : Норма,
2013. — 320 с.

ISBN 9785917683751 (Норма)

Актуальные проблемы совершенствования государственного администрирования в сфере финансов решаются автором посредством теории косвенных (опосредованных) правовых отношений, призванной
повысить эффективность правового воздействия путем включения в
управленческий процесс институтов гражданского общества.
Помимо исследуемой автором инновационной модели «горизонтальноинтегрированных нелинейных связей», особого внимания заслуживает комплексный анализ организационной структуры финансовых органов государственной власти и механизмов их взаимодействия,
а также авторские рекомендации по решению проблем построения эффективной и действенной системы финансового контроля.
Для студентов, аспирантов, докторантов, изучающих вопросы деятельности финансовых органов государственной власти, а также для
исследователей проблем теории государства и права.
УДК 351.72
ББК 67.402в

ISBN 9785917683751 (Норма)
© Асадов А. М., 2013

Введение

Сознавая высокую значимость правовых средств в упорядочении общественных отношений, каждое государство стремится к
созданию адекватного механизма правового воздействия и максимальной эффективности его реализации. Все чаще в юридической
литературе можно встретить термины «правовое воздействие»,
«система средств правового воздействия», «механизм правового
воздействия», «формы правового воздействия» и т. п., что свидетельствует о стремлении к комплексному и глубокому познанию и
отражению правовых явлений. Современные исследователи задаются вопросами о факторах, объединяющих различные правовые
средства, обеспечивающих их взаимодействие, об их природе, условиях возникновения и реализации. Основаниями научного анализа все чаще выступают направленность и пределы непосредственного влияния правовых средств на общественные отношения и
развитие общества, механизм их реализации, классификация таких средств и их обусловленность реальными потребностями общественного развития. К сожалению, в современной правовой
доктрине не сложился общепринятый подход к пониманию обозначенных проблем. Более того, в ряде случаев оспаривается обоснованность самого использования системного исследования применительно к правовому воздействию в целом.
Современные теории правового воздействия носят сугубо инструментальный характер, строятся зачастую при полном игнорировании философского обоснования и не отражают природы правового воздействия как средства ограничения воли и интересов
отдельных лиц в целях их согласования с интересами других лиц,
государства и общества. Статусом правовых средств наделяются
явления, сущностно и содержательно разобщенные, не отвечающие качеству единого целого. В связи с этим нарушаются последовательность и стройность предлагаемых научных моделей (конструкций) и нивелируется прикладное значение проведенных исследований. Однако в той или иной степени авторы обращают
внимание на то, что реализация правовых норм приводит к изменению прав, свобод и законных интересов участников общественных отношений, их правового статуса. Все это свидетельствует

о необходимости углубленного теоретического анализа проблем,
связанных с понятием правового воздействия, сферой его целенаправленной реализации, определением пределов и механизма,
а также классификации правовых средств для разработки соответствующих научно обоснованных рекомендаций по совершенствованию правовой регламентации и практики правореализации.
Юридическая наука весьма конкретна и носит прикладной характер. В ней представляется недопустимой излишняя абстрагированность. В связи с этим даже теоретикоправовое исследование требует привязки к определенным сферам общественного бытия. Построение какихлибо моделей и конструкций, оторванных
от конкретных общественных отношений, неизменно влечет утрату не только прикладного значения научного исследования, но и
его теоретической ценности. Данное обстоятельство обусловило
рассмотрение механизма правового воздействия в рамках настоящего исследования применительно к такой сфере общественной
жизни, как финансовая деятельность государства. Некоторые ограничения предмета исследования, связанные с этим, ни в коем случае не снижают общетеоретическое значение его результатов,
более того, позволяют наглядно проиллюстрировать их и апробировать на изначально ограниченном круге исследуемых общественных отношений.
Финансовая деятельность является неотъемлемой функцией
государства с момента его возникновения. На определенном этапе
развития эта деятельность приобретает такой уровень и такое значение, что становится необходимым создание специальных органов, которые обеспечивают деятельность государства в сфере финансов. В России такой этап начался с реформой Александра I,
хотя заметим, что и до этого создавались государственные учреждения, подобные Министерству финансов, которые выполняли
похожие функции. Так, Петр I Указом от 18 декабря 1708 г. учредил Счетную контору, которая следила за правильным и четким
поступлением налогов. При Екатерине II с 25 февраля 1773 г.
функционировала Экспедиция о государственных доходах, а позже, при Павле I, был создан Департамент финансов. Особо следует отметить выдающуюся роль М. М. Сперанского в преобразовании государственного управления финансами в начале XIX в.
Именно благодаря его активному участию в России впервые была
разработана схема государственного управления финансами.
И. Ю. Патлаевский отмечал, что благодаря графу Сперанскому
наше финансовое законодательство получило должное место в

6
Введение

системе свода законов. В современных условиях финансовая деятельность государства во многих странах является высокоэффективным инструментом воздействия на поведение физических лиц
и организаций1.
В юридической литературе существуют разные подходы к понятию «финансовая деятельность государства». Например, с точки
зрения Н. И. Химичевой, финансовая деятельность государства —
это осуществление им функций по планомерному образованию
(формированию), распределению и использованию денежных
фондов (финансовых ресурсов) в целях реализации задач социальноэкономического развития, поддержанию обороноспособности
и безопасности страны, а также по обеспечению финансовыми ресурсами деятельности государственных органов2. Возникают вопросы: 1) все ли аспекты финансовой деятельности государства
отражены в приведенном определении; 2) достигнут ли в нем оптимальный уровень соотношения конкретного и абстрактного?
Представляется, что понятие «финансовая деятельность государства» должна рассматриваться с позиции компетенции государственных органов, которые специально созданы для этого, и реализации этой компетенции. Именно такой подход был положен в основу настоящего исследования.
Для систематизации и целостного представления финансовой
деятельности государства целесообразно определить финансовые
органы государственной власти как органы специальной компетенции, для которых финансовая деятельность является основной, хотя в юридической литературе данным понятием определяют систему финансовокредитных органов, а для обозначения
специальных финансовых органов государства используется термин «финансовый аппарат». На наш взгляд, понятие «система финансовых органов» полностью охватывает и отражает всю финансовую деятельность государства, что же касается понятия «кредит», то это лишь разновидность финансовых операций. Итак,
финансовые органы государства — это государственные органы
специальной компетенции, созданные в целях осуществления финансовой деятельности государства.
Надо полагать, что создание специальных государственных органов для реализации финансовой деятельности государства не
означает, что общегосударственный и ведомственный интересы

Введение
7

1 См., например: Козырин А. Н. Публичные финансы: взаимодействие государства и общества. М., 2002.
2 См.: Финансовое право / под ред. Н. И. Химичевой. М., 2001. С. 12.

этих органов автоматически совпадут. Совпадение указанных интересов достигается путем выстраивания специальной системы отношений между государственными органами, а также между государственными органами и иными лицами, способствующей адаптации ведомственных интересов к общегосударственным. В большинстве стран, включая и СССР, такие системы имели строгую
вертикальноиерархическую структуру. В результате принятия
Конституции РФ и ряда законов в 90е гг. прошлого века система государственных органов перестала быть строго вертикальноиерархической. Это связано в первую очередь с тем, что впервые в
отечественной истории была предпринята попытка реализации
принципа разделения властей, предполагающего выстраивание не
только вертикальных, но и горизонтальных связей. Также впервые
создается двухуровневая банковская система. Возникает вопрос:
при отсутствии вертикальноиерархической системы взаимосвязей
между различными финансовыми органами государства (например, между Минфином России и Банком России) с помощью каких правовых конструкций осуществляется адаптация ведомственных интересов отдельных финансовых органов к общегосударственным для осуществления единой эффективной государственной
финансовой политики? Конституция РФ устанавливает высокий
уровень независимости Банка России, происходят фундаментальные структурные изменения в системе финансовых органов государства, в результате которых в этой системе возникают невертикальноинтегрированные структуры, отражающие проникновение
гражданского общества в святая святых государства — его финансовый аппарат.
В данном случае традиционные системные связи — прямые,
включающие линейное властное воздействие (отношения «начальник — подчиненный») и функциональное воздействие (отношения «контролирующий — контролируемый»), — не могут быть
применены. Обнаруживается принципиально новая правовая конструкция — косвенные (опосредованные) правовые отношения,
которая позволяет при сохранении установленного Конституцией РФ уровня самостоятельности финансовым органам государства формировать эффективно функционирующую систему отношений для достижения определенного баланса ведомственных интересов и их адаптации к общегосударственным и общественным.
Это концептуально иной метод воздействия, который, как правило, применяется в неиерархических системах.

8
Введение

По мнению автора, характерными чертами косвенных (опосредованных) правовых отношений являются следующие: 1) косвенный способ воздействия государственных органов на общественные отношения осуществляется через третью структуру (институт
гражданского общества); 2) степень властного воздействия определяется с помощью установления компетенций для такой структуры; 3) косвенная форма воздействия государственных органов
на общественные отношения осуществляется путем делегирования представителей соответствующих органов в данную структуру;
4) количество делегированных представителей прямо пропорционально непосредственной компетенции соответствующего государственного органа.
Косвенные (опосредованные) правовые отношения, характеризующие уровень прозрачности деятельности государственных
органов, способствуют повышению эффективности реализации
организационноконтрольной функции правового воздействия.
В настоящее время метод косвенного государственного воздействия на общественные отношения приобрел распространение в
сфере финансов и экономики. Однако не следует искусственно
устанавливать рамки применения форм и методов косвенного
воздействия, если степень эффективности прямых воздействий
заметно ниже. Реализация косвенных правоотношений не должна
ограничиваться применением исключительно в финансовоэкономическом пространстве общественных отношений. Предлагаемая
модель является универсальной конструкцией и может быть успешно использована при создании сложных неиерархических
систем для обеспечения устойчиво функционирующих системных
отношений между независимыми друг от друга органами государственной власти и институтами гражданского общества.

Введение
9

Глава 1. Формирование и развитие
механизма правового воздействия
на общественные отношения:
переосмысление роли государства в этом процессе

1.1. Традиционные подходы к исследованию
правового воздействия на общественные отношения
и становление его новых форм, методов и средств

Правовое воздействие является одной из наиболее всеобъемлющих категорий, используемых современной юридической
наукой. Эта категория охватывает все направления и формы влияния права на общественную жизнь, т. е. действие права и как
идеологического, информативного, воспитательного инструмента, и, главное, как нормативного общеобязательного регулятора.
В связи с этим данная категория выходит за рамки собственно
юридической науки и становится предметом исследования смежных научных дисциплин.
Правовое воздействие охватывает как собственно юридические, так и неюридические каналы влияния. «Правовое воздействие характеризует право в действии, все направления и формы
влияния права на общественную жизнь, в том числе и на функционирование права в качестве духовного фактора»1.
Действие права как идеологического, воспитательного института не является для него специфическим в том смысле, что кроме
права и наряду с ним на общественную жизнь влияют и иные
идеологические формы — агитация, пропаганда, массовая политическая информация, мораль и нравственность, социальная, политическая и коммерческая реклама и т. п. В связи с этим задача
вычленения конкретной роли каждой из них в достижении определенного социального результата представляется весьма затруднительной. Практическая необходимость решения этой задачи
может быть обусловлена исключительно тем, что при ограниченном «бюджете» необходимо выбрать наиболее эффективные формы такого воздействия для достижения конкретного результата.

1 Алексеев С. С. Теория права. Харьков, 1993. С. 28.