Комментарий к Федеральному закону "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (постатейный)

Москва
ЮСТИЦИНФОРМ
2009

А. Н. Борисов

КОММЕНТАРИЙ
К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ

от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ

«О ЗАЩИТЕ ПРАВ ЮРИДИЧЕСКИХ 
ЛИЦ И ИНДИВИДУАЛЬНЫХ 
ПРЕДПРИНИМАТЕЛЕЙ 
ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ 
ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ 
(НАДЗОРА) И МУНИЦИПАЛЬНОГО 
КОНТРОЛЯ»

(с изменениями, внесенными Федеральным 
законом от 28 апреля 2009 г. № 60-ФЗ)

(постатейный)

Борисов, А. Н.
 
Комментарий к Федеральному закону от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ 
«О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей 
при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (постатейный) / А. Н. Борисов — М.: ЗАО Юстицинформ, 2009. — 272 с. — (Серия «Комментарий специалиста»).

ISBN 978-5-7205-0972-9.

В книге дан постатейный комментарий к вступившему в силу с 1 мая 
2009 г. Федеральному закону от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите 
прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» с учетом изменений, внесенных Федеральным законом от 28 апреля 2009 г. № 60-ФЗ. 
Подробно рассмотрены порядок организации и проведения проверок, права, обязанности и ответственность должностных лиц органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, 
а также юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, их представителей. Особое внимание уделено новеллам, в том числе уведомлению о начале осуществления отдельных видов предпринимательской 
деятельности, изменениям в концепции внепланового контроля, делению проверок на документарные и выездные.
Проведен сравнительный анализ с положениями «предшественника» — Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ «О защите 
прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)». Изложены правовые 
позиции Конституционного Суда РФ, приведены разъяснения Высшего 
Арбитражного Суда РФ и Верховного Суда РФ.
Книга предназначена, прежде всего, для правоприменителей — руководителей и работников юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, в отношении которых проводятся проверки, должностных лиц органов государственного контроля (надзора), муниципального 
контроля. Книга также будет полезна всем, кто интересуется вопросами защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля. 

УДК 347.195.43(094.072)
ББК 67.404(2Рос)

Б82

ISBN 978-5-7205-0972-9

Б82

УДК 347.195.43(094.072)
ББК 67.404(2Рос)

© ЗАО «Юридический Дом «Юстицинформ», 2009

Введение

Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей 
при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее — комментируемый Закон) представляет собой новую редакцию Федерального закона от 8 августа 
2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля 
(надзора)» (далее — Закон 2001 г. о защите прав при проведении 
контроля), являвшегося базовым актом среди нормативных правовых документов, регулирующих отдельные аспекты государственного контроля и надзора.
По итогам правоприменительной практики Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля выявлен ряд проблем, в целях правового регулирования которых и разработан законопроект, 
принятый в качестве комментируемого Закона. Как указывалось в 
пояснительной записке1 к данному законопроекту, анализ практики применения Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля показал, что количество мероприятий по контролю со стороны большинства государственных органов, а также временные издержки хозяйствующих субъектов при их проведении сократились 
незначительно; кроме того, остались проблемы недостаточной эффективности и результативности действующей системы контроля 
(надзора) как следствие того, что органы государственного контроля (надзора) не объединены единой идеологией. Это связано не 
только с содержанием норм Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля и правоприменительной практикой, но и с несоответствием действующих методов государственного контроля (надзора) его задачам. 
Авторами законопроекта также отмечалось, что существующее 
дублирование функций ведомствами федерального и регионального уровня, избыточность предъявляемых к предпринимателям требований, отсутствие обоснованных подходов к доказательству необходимости государственного вмешательства в экономику не только 
не обеспечивают в полной мере безопасность товаров (работ, услуг), 

1  СПС.

Введение

но и увеличивают издержки предпринимателей, снижая их конкурентоспособность; кроме того, не произошло радикальных изменений в идеологии и практике контрольно-надзорной деятельности, 
связанных с Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ 
«О техническом регулировании»1, позволяющим рассматривать предмет контроля (надзора) как совокупность обязательных требований 
в области безопасности товаров (работ, услуг).
Проект комментируемого Закона разработан и внесен в Государственную Думу Правительством РФ. Причем непосредственной причиной для этого послужили не изложенные проблемы, а прямое предписание, содержащееся в Указе Президента РФ от 15 мая 2008 г. № 797 
«О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности»2. Так, 
в п. 1 названного документа в целях ликвидации административных 
ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности, в первую очередь в сфере малого и среднего предпринимательства, Правительству РФ предписывалось в двухмесячный срок разработать и внести в Государственную Думу проекты федеральных законов, предусматривающих, наряду с прочим, следующее:
усиление гарантий защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного 
контроля (надзора);
проведение планового мероприятия по контролю (в том числе 
по отдельным видам лицензионного контроля) в отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя 
каждым органом государственного контроля (надзора) не более 
чем один раз в три года (кроме налогового контроля);
проведение внеплановых мероприятий по контролю в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства только в целях выявления нарушений, представляющих непосредственную угрозу жизни или здоровью людей, по согласованию с прокурором 
субъекта РФ;
преимущественно уведомительный порядок начала предпринимательской деятельности, сокращение количества разрешительных 
документов, необходимых для ее осуществления, замену (в основ
1 СЗ РФ. 2002. № 52. Ч. 1. Ст. 5140.

2  СЗ РФ. 2008. № 20. Ст. 2293.

Введение

ном) обязательной сертификации декларированием производителем качества выпускаемой продукции.
Собственно, эти предписания и составили основное содержание 
ряда нововведений комментируемого Закона. В целом же в отношении новелл Закона с учетом изложенного в пояснительной записке 
к его проекту необходимо отметить следующее:
расширена сфера применения Закона за счет включения в нее 
муниципального контроля. Соответственно, Закон регулирует отношения в области организации и осуществления не только государственного контроля (надзора), но и муниципального контроля, защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей 
при осуществлении не только государственного контроля (надзора), 
но и муниципального контроля. В отношении же осуществления государственного контроля (надзора) введен принцип разграничения 
полномочий федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов РФ в соответствующих сферах деятельности. Введены понятия федерального и регионального 
государственного контроля (надзора);
введен уведомительный порядок начала отдельных видов предпринимательской деятельности по исчерпывающему перечню, для 
чего установлена обязанность юридических лиц, индивидуальных 
предпринимателей представлять в установленном порядке уведомление о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти. Исполнение данной обязанности исключает 
необходимость получения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями разрешений, заключений и иных документов, выдаваемых органами государственной власти, органами местного самоуправления, для начала осуществления этих видов деятельности;
модернизирована система планового контроля (надзора). Установлено, что в отношении всех видов предпринимательской деятельности плановый контроль (надзор) осуществляется не более чем один 
раз в три года, за исключением отдельных изъятий. Иная нормативная периодичность сохранена в отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих виды деятельности в сфере здравоохранения, сфере образования, социальной сфере. 

Введение

Перечень таких видов деятельности и периодичность их плановых 
проверок устанавливаются Правительством РФ;
введено понятие «проверка», которое включает в себя два вида 
проверок: документарные (проводятся на основании исследования 
документов по месту нахождения органа государственного контроля 
(надзора), органа муниципального контроля) и выездные (проводятся по месту нахождения юридического лица, месту осуществления 
деятельности индивидуального предпринимателя и (или) по месту 
фактического осуществления их деятельности). По общему правилу, выездная проверка осуществляется только в случаях, когда проведение документарной проверки недостаточно для установления 
фактов нарушений действующего законодательства;
существенно изменена идеология проведения внепланового государственного контроля (надзора), муниципального контроля. Установлено, что внеплановый контроль (надзор) проводится только 
в случаях проверки информации, полученной органами государственного контроля (надзора), муниципального контроля от граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, органов государственной власти, органов местного самоуправления 
или средств массовой информации: о возникновении угрозы жизни или здоровью людей, загрязнения окружающей среды, аварийных ситуаций; о причинении ущерба жизни, здоровью людей или 
окружающей среде. Из перечня оснований для проведения внепланового контроля (надзора) исключено нанесение имущественного ущерба, поскольку защита имущественных прав может осуществляться в судебном порядке в соответствии с гражданским 
законодательством;
введен запрет на проведение дублирующего контроля разными 
контрольно-надзорными органами в отношении одних и тех же требований, в отношении одного и того же объекта;
введены предельные сроки проведения проверок, в том числе общий срок проведения проверки любого вида 20 рабочих дней и годовые сроки проверок малого предприятия (50 часов), микропредприятия (15 часов). Для исключительных случаев предусмотрена возможность продления сроков;
предусмотрен перечень грубых нарушений Закона, являющихся 
безусловным основанием для признания результатов проверки не

Введение

действительной. Установлено, что результаты проверки, проведенной с грубым нарушением установленных Законом требований, не 
могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, 
индивидуальным предпринимателем обязательных требований и 
требований, установленных муниципальными правовыми актами, 
и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом.
По мнению авторов проекта комментируемого Закона, реализация законопроекта позволит повысить экономическую активность 
предпринимателей (в том числе субъектов малого предпринимательства), в особенности в инновационной и производственной сфере; 
снизить уровень необоснованного административного вмешательства в предпринимательскую деятельность; сократить коррупционную составляющую проведения контрольно-надзорных мероприятий; снизить расходы государственных и местных бюджетов на организации проверок; стимулировать граждан, желающих начать 
предпринимательскую деятельность.
Комментируемый Закон (за единичными изъятиями) согласно 
его первоначальной редакции должен был вступать в силу с 1 июля 
2009 г., но Федеральный закон от 28 апреля 2009 г.   60-ФЗ «О внесении изменений в статьи 1 и 27 Федерального закона "О защите прав 
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального 
контроля» перенес эту дату для большинства норм комментируемого 
Закона на 1 мая 2009 г., т.е. на два месяца раньше запланированного 
срока. Прежняя дата вступления в силу Закона сохранена лишь для 
норм, регламентирующих уведомительный порядок начала отдельных видов предпринимательской деятельности, а также для норм об 
аккредитованных экспертах и экспертных организациях.

КОММЕНТАРИЙ
К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ

от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ
«О ЗАЩИТЕ ПРАВ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ 
И ИНДИВИДУАЛЬНЫХ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЕЙ 
ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ 
(НАДЗОРА) И МУНИЦИПАЛЬНОГО КОНТРОЛЯ»

(с изменениями, внесенными Федеральным законом 
от 28 апреля 2009 г. № 60-ФЗ)

ГЛАВА 1
Общие положения

Статья 1. Сфера применения настоящего Федерального закона
1. Настоящий Федеральный закон регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц, 
индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.
2. Настоящим Федеральным законом устанавливаются:
1) порядок организации и проведения проверок юридических 
лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля;
2) порядок взаимодействия органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при организации и проведении проверок;
3) права и обязанности органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, их должностных лиц при проведении проверок;
4) права и обязанности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, меры по защите их прав и законных интересов.
3. Положения настоящего Федерального закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются 
к мероприятиям по контролю, при проведении которых не требуется 
взаимодействие органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля (далее 
также — органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля), и юридических лиц, индивидуальных предпри

Статья 1. Сфера применения настоящего Федерального закона

нимателей и на указанных лиц не возлагаются обязанности по предоставлению информации и исполнению требований органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, 
а также к действиям государственных органов при проведении оперативно-розыскных мероприятий, производстве дознания, проведении 
предварительного следствия, осуществлении прокурорского надзора и правосудия, проведении административного расследования, финансового контроля и финансово-бюджетного надзора, налогового 
контроля, валютного контроля, контроля на финансовых рынках, банковского надзора, контроля за соблюдением требований законодательства Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию
терроризма, расследовании причин возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний или отравлений, несчастных случаев 
на производстве, осуществлении государственного контроля в пунктах 
пропуска через Государственную границу Российской Федерации.
4. Особенности организации и проведения проверок при осуществлении таможенного, антимонопольного, экспортного контроля, контроля и надзора в сфере миграции, государственного 
контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций, лицензионного контроля, государственного контроля и надзора в области обеспечения транспортной безопасности, государственного строительного надзора, контроля и государственного 
надзора в области связи, контроля в области обращения и защиты информации, контроля и надзора за обеспечением защиты государственной тайны, государственного контроля регулирования 
цен (тарифов) и надбавок к ним, контроля за соблюдением стандартов раскрытия информации субъектами естественных монополий, контроля за соблюдением стандартов раскрытия информации
организациями коммунального комплекса, контроля за оборотом 
оружия, контроля за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, контроля и надзора в сфере труда, государственного 
надзора и контроля в области обеспечения безопасности дорожного, 
железнодорожного, воздушного движения, судоходства, государственного контроля и надзора за промышленной безопасностью, надзора по ядерной и радиационной безопасности в части, касающейся 
вида, предмета, оснований проверок и сроков их проведения, могут 
устанавливаться другими федеральными законами.
5. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, применяются правила международного договора Российской Федерации.

ГЛАВА 1 
Общие положения

1. В комментируемой статье определены содержание и установлены пределы правового регулирования, осуществляемого комментируемым Законом. Иначе говоря, в этой статье определен предмет 
регулирования данного Закона, или, как указано в названии статьи, сфера применения комментируемого Закона. С общетеоретических позиций определение предмета регулирования законодательного акта представляет собой определение общественных отношений, которые урегулированы нормами этого акта и которые в силу 
этого становятся правовыми отношениями.
В качестве непосредственно предмета регулирования комментируемого Закона в ч. 1 комментируемой статьи названы отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного 
контроля (надзора), муниципального контроля. В этой связи следует 
отметить то, как в п. 1 ст. 1 Закона 2001 г. о защите прав при проведении 
контроля определялся предмет регулирования названного Закона: отношения в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных 
предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, подведомственными им государственными учреждениями (по тексту Закона последние обозначались 
юридико-техническим сокращением «органы государственного контроля (надзора)»), уполномоченными на проведение государственного 
контроля (надзора) в соответствии с законодательством РФ.
Как видно, в норме ч. 1 комментируемой статьи нашли свое отражение две такие основные новеллы комментируемого Закона, как: 
1) расширение сферы его применения за счет включения в нее муниципального контроля (эта новелла прослеживается и в других нормах 
комментируемой статьи); 2) исключение государственных учреждений из числа субъектов, осуществляющих государственный контроль 
(надзор). О данных новеллах см. комментарий к ст. 2 Закона.
Новым в норме ч. 1 комментируемой статьи является и указание 
на отнесение к сфере применения комментируемого Закона отношений в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля. Однако это указание не 
обозначает нововведение данного Закона. Организацию и осущест