Правовое и организационное обеспечение планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы России

Федеральная служба исполнения наказаний 
Вологодский институт права и экономики 

О.В. Дербина, С.В. Дербин

ПРАВОВОЕ И ОРГАНИЗАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ 

ПЛАНИРОВАНИЯ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ 

ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ 

СИСТЕМЫ РОССИИ

Монография

Вологда – 2014

ББК 67.401
    Д 36

Дербина О.В., Дербин С.В. Правовое и организационное обе
спечение планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы России: Монография. – Вологда: 
ВИПЭ ФСИН России, 2014. – 152 с.

ISBN 978-5-94991-279-9

Рецензенты:
С.А. Старостин – профессор кафедры административно
го права Московской государственной юридической академии 
им. О.Е. Кутафина, доктор юридических наук, профессор;

П.В. Голодов – заместитель начальника ВИПЭ ФСИН России 

по научной работе, кандидат юридических наук, доцент

В монографии рассматриваются теоретические, правовые и органи
зационные аспекты планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы. Авторами проведено комплексное исследование, направленное на выработку научных подходов и практических 
рекомендаций по совершенствованию планирования правоохранительной 
деятельности уголовно-исполнительной системы на современном этапе 
реформирования Федеральной службы исполнения наказаний. 

Издание предназначено для профессорско-преподавательского со
става, адъюнктов и курсантов высших учебных заведений ФСИН России, 
практических работников органов и учреждений уголовно-исполнительной системы. 

ISBN 978-5-94991-279-9  
© ВИПЭ ФСИН России, 2014

 
 
 
 
© Дербина О.В., Дербин С.В., 2014

ВВЕДЕНИЕ

Уголовно-исполнительная система (далее – УИС) находится в 

состоянии реформирования. Одним из направлений осуществляемой реформы является совершенствование правоохранительной 
деятельности учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания. Чтобы максимально полно и эффективно достичь поставленных целей, следует, прежде всего, оптимально определить необходимые мероприятия и требуемые для их реализации ресурсы.

Если советский период характеризовался определенным пре
увеличением значимости функции планирования в регулировании 
общественных отношений, в том числе и в сфере исполнения уголовных наказаний, то при переходе к рыночным отношениям произошло во многом необоснованное снижение роли планирования, 
имеет место недооценка его важности. В настоящее время планирование правоохранительной деятельности УИС должно выступить одним из основных способов эффективного решения важных 
социальных проблем по обеспечению безопасности, законности и 
правопорядка, борьбе с преступностью, защите прав и свобод человека и гражданина в сфере исполнения уголовных наказаний.

Задача совершенствования планирования деятельности УИС 

вытекает из Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 г., в которой указывается 
на необходимость повышения уровня управления органами и учреждениями, исполняющими уголовные наказания1. Для этого на 

1 См.: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 14.10.2010 г. 

№ 1772-р «О Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года» // СЗ РФ. 2010. № 43. Ст. 5544.

базе применения новейших разработок науки и техники в сфере 
управленческой деятельности, на основе изучения положительного опыта России и зарубежных стран, с учетом ошибок, допущенных в практике планирования в предыдущие годы, следует 
придать планированию правоохранительной деятельности УИС 
инновационный характер, отвечающий современным потребностям управления.

Несмотря на значимость планирования правоохранительной 

деятельности при решении актуальных задач в сфере исполнения 
уголовных наказаний, в теории государственного управления недостаточно исследованы вопросы становления и развития правового и организационного обеспечения данного процесса. Не совсем 
четко определена сущность ряда теоретических понятий, таких 
как планирование, акты планирования, процесс планирования и 
некоторых других. Получившие ранее свою трактовку в научной 
литературе, данные понятия не объективированы и не адаптированы к правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной 
системы в настоящее время.

В полном объеме не сформировано правовое обеспечение ор
ганизации планирования правоохранительной деятельности УИС 
на современном этапе. Нормативные акты, регулирующие общие 
вопросы планирования1, были приняты в условиях ускоренной 
переработки правовой базы и приведения ее в соответствие с принятой Конституцией Российской Федерации 1993 г.2, что отрицательно сказалось на содержании и уровне юридической техники. 
Кроме того, с момента их издания произошли существенные из
1 См.: Федеральный закон от 20.07.1995 г. № 115-ФЗ (с изм. от 09.07.1999 г.)

«О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 30. Ст. 2871; 1999. 
№ 28. Ст. 3492; Постановление Правительства РФ от 26.06.1995 г. № 594 (ред. 
от 24.05.2010 г.) «О реализации Федерального закона"О поставках продукции 
для федеральных государственных нужд"» (вместе с Порядком разработки и 
реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых 
программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, Порядком закупки и поставки продукции для федеральных государственных нужд, 
Порядком подготовки и заключения государственных контрактов на закупку и 
поставку продукции для федеральных государственных нужд)  // Там же. 1995. 
№ 28. Ст. 2669; 2010. № 22. Ст. 2778.

2 См.: Конституция Российской Федерации // Российская газета. 1993. № 237.

менения в практике государственного планирования, в том числе 
и правоохранительной деятельности УИС. В результате в настоящее время не все формы государственного планирования правоохранительной деятельности получили надлежащее правовое регулирование. Не выстроена единая, логически последовательная 
система актов планирования правоохранительной деятельности. 
Отсутствует современное обоснование и правовое закрепление 
перечня принципов, которыми необходимо руководствоваться в 
рамках соответствующего процесса. Законодательно не установлен перечень субъектов планирования правоохранительной деятельности, не систематизированы полномочия отдельных из них. 
Не урегулированы формы и порядок участия общественности в 
планировании правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы.

С учетом реформ в организации правоохранительной деятель
ности учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, 
изменений пенитенциарной политики и уголовно-исполнительного законодательства, новаций научно-технического обеспечения 
управления нуждаются в переработке положения ведомственных 
правовых актов, регулирующих вопросы планирования. Прежде 
всего необходимо дальнейшее совершенствование положений Инструкции об организации планирования в уголовно-исполнительной системе, утвержденной Приказом ФСИН России от 08.08.2005 г.
№ 7031 (далее – Инструкция об организации планирования в УИС). 
Требуется научное обоснование вопросов качества и необходимого 
количества актов планирования правоохранительной деятельности органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания. 
Нуждаются в уточнении требования к содержанию и структуре 
планов, обязанности отдельных субъектов в процессе планирования текущей правоохранительной деятельности УИС, а также ряд 
процессуальных сроков.

На федеральном уровне не создана единая информационная 

база актов планирования, разработанных применительно к вопросам правоохранительной деятельности различными государствен
1 См.: Приказ ФСИН России от 08.08.2005 г. № 703 «Об утверждении Ин
струкции об организации планирования в уголовно-исполнительной системе» // 
Ведомости уголовно-исполнительной системы. 2006. № 1. С. 66–69.

ными органами, что затрудняет поиск необходимой информации и 
сказывается на качестве и эффективности такого планирования, в 
том числе и в уголовно-исполнительной системе.

Не в полной мере отвечают современным требованиям кадро
вое обеспечение планирования правоохранительной деятельности 
УИС, оснащенность подразделений современной техникой и информационными технологиями. Имеют место недостатки профессиональной подготовки и мотивации должностных лиц органов и 
учреждений, исполняющих уголовные наказания, на которых возложены обязанности по реализации функции планирования правоохранительной деятельности.

Таким образом, правовое и организационное обеспечение 

планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы является актуальной проблемой, требующей 
своевременного и комплексного научного исследования и решения.

Различные аспекты планирования рассмотрены в значительном 

количестве научных работ, однако в подавляющем их большинстве 
анализу подвергнуто планирование хозяйственной деятельности. 
Исследованию проблем правового обеспечения планирования уделяется меньшее внимание. Комплексный анализ правовых и организационных основ планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы не проводился.

Цель монографического исследования состоит в разработке 

теоретических, правовых и организационных основ планирования 
правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы и обосновании комплекса мер, направленных на его совершенствование.

ГЛАВА 1

Историко-теоретические и правовые аспекты 
планирования правоохранительной деятельности 
уголовно-исполнительной системы России

§ 1. Понятие и сущность планирования 
правоохранительной деятельности 
уголовно-исполнительной системы

Исследование сущности планирования правоохранительной 

деятельности УИС имеет теоретическое значение, поскольку позволяет рассмотреть данную категорию в различных аспектах с 
привлечением знаний из различных отраслей науки, дает возможность определить роль планирования в управлении правоохранительной деятельностью органов и учреждений УИС. Искомые сведения обладают также большим практическим значением, так как 
раскрывают особенности, специфику, методологию организации 
планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы и являются необходимыми для разработки мероприятий, направленных на ее совершенствование.

Несмотря на достаточно длительный период осуществления 

планирования в общественной практике, до сих пор отсутствует 
единое общепризнанное определение данной категории. Ответ на 
вопрос, чем считать планирование – принципом, способом, методом, функцией или процессом, в научных кругах формулируется 
по-разному.

Ряд авторов (О.А. Брызгунова1, Л.Ю. Кузнецова2, О.Е. Кута
фин3, В.Д. Малков4 и другие) рассматривают планирование как 
принцип управленческой деятельности, то есть руководящее, исходное правило управления. В России обозначенный подход получил наибольшее распространение в годы социалистического 
хозяйствования, когда система государственного планирования 
выступала в качестве основы управления страной. В это время 
планы жестко регламентировали все аспекты жизнедеятельности 
советского общества, практически обладали силой закона. Виновные в недостижении запланированных показателей привлекались 
к ответственности.

Развитие рыночных отношений привело к ликвидации систе
мы централизованного планирования. В начале 90-х гг. XX в. исследуемый термин приобрел сугубо негативное значение. Однако 
со временем пришло осознание того, что за планированием продолжает сохраняться роль исходного положения в определении 
направлений развития государства. Так, О.А. Брызгунова, наделяя 
планирование функцией принципа государственного управления 
на современном этапе, поясняет, что указанный принцип не ориентирует на возврат директивного планирования, жесткой системы 
управления народным хозяйством, существовавшей в советский 
период, а наоборот, обусловлен потребностью в формировании эффективного механизма регулирования5.

1 См.: Брызгунова О.В. Конституционные принципы регулирования эко
номических отношений в Российской Федерации и субъектах Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Пенза, 2010. С. 3.

2 См.: Кузнецова Л.Ю. Государственное планирование социально-эконо
мического развития как конституционно-правовой принцип // Современная 
юридическая наука и правоприменение (III Саратовские правовые чтения): 
Сб. тез. докладов всерос. науч.-практ. конф. (г. Саратов, 3–4 июня 2010 г.). 
Саратов, 2010. С. 47–48.

3 См.: Кутафин О.Е. Государственное планирование экономического и со
циального развития – принцип общественного строя Советского государства // 
Вестник Московского университета. 1978. № 3. С. 3–12.

4 См.: Малков В.Д. Планирование в управлении органами внутренних дел 

(теоретические и организационно-методические аспекты): Дис. … д-ра юрид. 
наук. М., 1978. С. 83.

5 См.: Брызгунова О.В. Конституционные принципы регулирования эко
номических отношений в Российской Федерации и субъектах Российской Фе

На наш взгляд, в настоящее время необходимость планирова
ния выполнения государственных функций, в том числе правоохранительной деятельности в сфере исполнения уголовных наказаний, 
не вызывает сомнений. Реализация практически всех мероприятий 
в уголовно-исполнительной системе осуществляется на плановой 
основе, решение любых проблем начинается с предварительной 
разработки соответствующего плана.

Согласно другой точке зрения планирование выступает в каче
стве метода (инструмента, способа). Так, по мнению В.Б. Крымова, 
планирование является одним из актуальных методов управления 
в условиях мирового финансового кризиса, необходимости осуществления посткризисной политики стабилизации и обновления 
российской экономики1. Важнейшим методом деятельности государства считает планирование и А.С. Матненко2. Б. Плышевский 
определяет планирование как способ сознательного целенаправленного управления социально-экономическим развитием3. Л.П. Владимирова рассматривает план как «рабочий инструмент достижения 
поставленной цели субъектом предпринимательства, созданный на 
основе конъюнктурного прогноза среды хозяйствования и расписанный по исполнителям, времени и средствам»4. Е. Иванов называет планирование «инструментом преодоления неопределенности»5.

Полагаем, что планирование как способ воздействия на об
щественные отношения находит достаточно широкое применение 
при принятии решений на макро- и микроуровне. Так, в настоящее время актуальным является планирование эффективных мероприятий по смягчению последствий экономического кризиса, 
определению путей дальнейшего развития экономики и социаль
дерации. С. 3.

1 См.: Крымов В.Б. Стратегическое планирование в системе управления 

социально-экономическим развитием субъекта Российской Федерации: Автореф. дис. … д-ра экон. наук. М., 2010. С. 9.

2 См.: Матненко А.С. Правовое регулирование программно-целевого ме
тода бюджетной деятельности: Автореф. дис. д-ра юрид. наук. Омск, 2009. С. 3.

3 См.: Плышевский Б. Трансформация планирования в странах СНГ // 

Экономист. 1993. № 10. С. 32.

4 Владимирова Л.П. Прогнозирование и планирование в условиях рынка. 

М., 2005. С. 128.

5 Иванов Е. Планирование и прогнозирование // Плановое хозяйство. 

1991. № 3. С. 39.

ной сферы государства в целом и правоохранительной деятельности УИС в частности. Программно-целевой метод организации 
планирования различных направлений деятельности уголовно-исполнительной системы находит свое проявление в форме 
федеральных и ведомственных программ, например федеральной 
целевой программы «Развитие уголовно-исполнительной системы (2007–2016 годы)»1.

Достаточно распространен в научной литературе подход, в 

соответствии с которым планирование рассматривается в качестве функции управления. Так, М.М. Алексеева определяет планирование как одну из функций менеджмента, сущность которой 
состоит в умении предвидеть будущее предприятия и использовать это предвидение2. Е.В. Емельянова называет планирование важнейшей функцией управления, при должной организации обеспечивающей условия, когда финансовые затруднения не 
смогут иметь постоянный стабильный характер3. По мнению 
Е.Ф. Яськова, планирование как одна из функций характеризуется определением целей и задач организации на предстоящий период деятельности, средств их достижения, сроков и последовательности реализации, выявлением материальных, трудовых и 
финансовых ресурсов, необходимых для решения поставленных 
задач4. Подобный подход к исследованию планирования также реализуют И.Н. Герчикова5, И.С. Гладков6, О.И. Короткова7, 

1 См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 05.09.2006 г.

 № 540 (ред. от 01.03.2011 г.) «О федеральной целевой программе "Развитие 
уголовно-исполнительной системы (2007–2016 годы)"» // СЗ РФ. 2006. № 39. 
Ст. 4075; 2011. № 11. Ст. 1525.

2 См.: Алексеева М.М. Планирование деятельности фирмы: Учеб.-метод. 

пособие. М., 2003. С. 3.

3 См.: Емельянова Е.В. Планирование в системе антикризисного управле
ния организацией: Автореф. дис. … канд. экон. наук. М., 2010. С. 3.

4 См.: Теория и практика социального управления: Словарь-справочник / 

Авт.-сост. Е.Ф. Яськов. М., 1997. С. 157–158.

5 См.: Герчикова И.Н. Менеджмент: Учеб. для вузов. М., 2008. С. 217.
6 См.: Гладков И.С. Менеджмент: Учеб. пособие. М., 2009. 216 с.
7 См.: Короткова О.И. Планирование как функция управленческих страте
гий в сфере реализации права государственной собственности // Законодательство и экономика. 2010. № 1. С. 21–25.