Административное право

В.С. ЧЕТВЕРИКОВ
административное  
право
УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ
Пятое издание
Москва 
РИОР 
2009

УДК 342.55(075.8) 
ББК 67.401я73 
 
Ч52 
Ч52
Четвериков В.С. 
Административное право: Учеб. пособие. – 5-е изд. — М.: 
-
РИОР
, 2009. — 246 с.
ISBN 978-5-369-00403-6
В учебном пособии в соответствии с государственным образовательным стандартом по курсу «Административное право» для высших 
учебных заведений по специальности «Юриспруденция» рассмотрены основные вопросы в объеме учебной программы в соответствиии 
с последними нормативными актами по реформированию системы и 
структуры федеральных органов исполнительной власти.
Учебное пособие предназначено для студентов, слушателей, аспирантов высших учебных заведений юридического профиля, может 
быть полезно для преподавателей, ведущих эту дисциплину, а также для государственных служащих, самостоятельно изучающих эту 
дисциплину. 
УДК 342.55(075.8) 
ББК 67.401я73 
ISBN 978-5-369-00403-6
© Четвериков В.С., 2004–2009

ОБЩАЯ ЧАСТЬ 
Основные понятия, положения 
и институты административного права
Раздел 1.	
Административное право
в правовой системе государства
Глава 1.	Управление, государственное  
управление, исполнительная власть
1.	
Государственное управление: основные  
понятия, система управления, ее признаки, принципы организации деятельности
Термин «административный» означает в переводе с 
латинского языка «управленческий, или руководящий», т.е. 
имеющий государственный, властный характер.
По своей сути административное право — государственное управленческое право, реализующее публичный 
правовой интерес большинства граждан, для чего субъекты управления наделяются юридически властными 
полномочиями. Следовательно, предметом и объектом 
действия юридических норм являются управленческие 
отношения (точнее, поведение), возникающие между 
субъектами управления, реализующими свои права и обязанности. Эти управленческие отношения бывают как 
внутриорганизационными, так и внешними для осуществления функций и задач, стоящих перед органами власти, государством и обществом в целом.
Система управления — совокупность трех и более элементов (подсистем), взаимосвязанных и взаимозависимых между собой и образующих целостное единство.
Виды систем управления: социальные (государственные и общественные), биологические и технические. Мы 
рассматриваем понятие государственной системы управ3

ления, тесно взаимодействующей с общественными системами управления.
Признаки системы управления.
Первый признак системы управления — три и более 
элементов (подсистем), т.е. управляющий элемент (властный субъект права), управляемый элемент системы (подвластный субъект права) и прямые и обратные связи. Как 
правило, система конкретного органа управления -
является 
одновременно управляющей системой по отношению к 
нижестоящей управляемой подсистеме и управляемой по 
отношению к вышестоящей управляющей системе управления, т.е. системы иерархичны (соподчиненны).
Второй признак системы управления — взаимосвязь и 
взаимозависимость элементов. Отношения, возникающие между управляющей и управляемой системами, одной из которых обязательно является юридическое лицо 
государственной формы собственности, муниципальной 
или смешанной, регламентированы административными 
правовыми нормами и правилами, имеют государственновластный характер.
Третий признак системы управления — целостное 
единство системы понимается как интегрированное качество, а не как арифметическая сумма качеств функционирующих элементов системы. То есть взаимосвязь между элементами одной системы всегда теснее, нежели с 
элементами других систем или внешней среды.
Государственное управление — это сознательное и целенаправленное воздействие, осуществляемое специальными уполномоченными органами государственной и 
муниципальной власти (в основном исполнительными) 
по предметам ведения и в объеме полномочий на основании и в порядке, определенном законодательством, с использованием системы мер убеждения и административного принуждения для обеспечения достойных условий 
жизни личности, семьи и общества в целом.
Общественное управление делами государства осуществляется в основном политическими партиями, профес4

сиональными союзами, общественными объединениями 
и иными негосударственными организациями, а также 
гражданами РФ (ст. 32, 33 Конституции РФ).
Эти два вида социального (государственного и общественного) управления не противопоставляются, а дополняют друг друга, образуя целостную систему социального 
управления.
Признаки социального (государственного и общественного) управления:
•
• сознательный (волевой) характер воздействия субъекта управления на объекты управления. Он может быть 
реализован различными методами и формами в соответствии с содержанием системы управления, в зависимости от влияния различных условий и факторов 
внешней среды;
•
• целенаправленность воздействия, ведь цель государственного управления имеет не только объективный 
характер развития общества, но и субъективное преломление, так как отражает интересы определенных 
классов, социальных групп или же большинства граждан страны. В актах управления требование законности 
сочетается с требованием целесообразности;
•
• наличие в системе управления следующих элементов: 
1) субъект управления — руководитель; 2) объекты 
управления — подчиненные; 3) прямые связи (приказы, команды, указания и др.) и обратные связи (информация, получаемая субъектом управления (руководителем) о результатах работы подчиненных, включая различные формы контроля);
•
• правовая регламентация процесса организации управления. Административно-правовые нормы закрепляют разделение труда, функции, права, обязанности 
субъектов управления, способствуют повышению ответственности каждого звена системы управления в 
обществе, исключают дублирование и подмену одних 
органов управления другими, фиксируя разделение 
функций и задач по предметам ведения и в объеме 
5

полномочий конкретного органа управления. Административно-правовые нормативные акты организуют 
деятельность органов исполнительной власти, государственного управления, придают им целенаправленность, упорядоченность и согласованность.
Классификация целей управления:
•
• по содержанию (например, экономические, социальные, политические, идеологические, научно-технические);
•
• по уровням управления (общегосударственный, отраслевой, межотраслевой, территориальный и локальный).
Все цели находятся в соподчинении друг с другом (иерархия целей); общие, стратегические цели конкретизируются во множестве подцелей (разветвленность целей); 
одни цели более важны, первостепенны или приоритетны по сравнению с другими (ранжирование целей). Иногда иерархию целей называют «деревом целей». Однако 
приоритет целей «подвижен», так как зависит от влияния 
условий и факторов внешней среды. Поэтому на практике в рациональном управлении чаще имеют дело с приоритетом цели в реальном режиме времени, т.е. сформулированная приоритетная цель должна быть адекватна 
действиям факторов и условиям внешней среды.
Классификация функций органов управления:
1) основные (предметные) функции, для осуществления которых образован соответствующий орган исполнительной власти, государственного управления;
2) обеспечивающие — функции, которые необходимы 
для успешной реализации предметных функций. Для осуществления обеспечивающих функций создаются специальные организационные структуры, обычно они являются структурными подразделениями органа управления, 
образованного для реализации предметных функций;
3) общие функции управления.
По содержанию управление сводится к совокупности 
циклически повторяющихся стадий по осуществлению 
6

функций управления (так называемый управленческий 
цикл). Он может детализироваться с разной степенью в зависимости от задач исследования, а по содержанию управленческий цикл и есть те управленческие отношения, которые регулируются нормами административного права.
Управленческий цикл — повторяющаяся совокупность 
последовательно осуществляемых управленческих операций или стадий, по мере и в ходе реализации которых 
субъект управления достигает желаемых результатов 
(промежуточных или конечных).
О количестве стадий управленческого цикла в литературе нет единого мнения.
Цикл управления:
1) выявление и осмысление актуальной проблемы 
управления;
2) формулирование целей и постановка задач;
3) подготовка и принятие управленческих решений и 
их правовое закрепление;
4) организация исполнения управленческих решений;
5) корректировка управленческого решения и регулирование системы управления.
Цель административно-правового регулирования — 
обеспечение стабильности управленческих отношений в 
уже организованной и упорядоченной системе в целях 
повышения вероятности реализации знаний, опыта, прав, 
свобод и законных интересов всех субъектов административного права.
Принципы в государственном управлении — организационные и правовые.
Организационные принципы: плановость, прогнозирование, объективность, дифференциация и фиксация функций; научность, рациональность, ответственность, сочетание единоначалия с коллегиальностью; линейный принцип, двойного подчинения, единства и централизации1.
1	
Четвериков В.С. Административное право: Учеб. пособие. — М.: 
МГСУ; Ростов н/Д: Феникс, 2004. С. 19–23.
7

Принцип плановости и прогнозирования в организации 
деятельности органов государственного управления означает, что органы государственного управления должны 
уметь разрабатывать комплексные федеральные программы по осуществлению динамически устойчивого развития общественных процессов на основе познанных объективных законов, закономерностей социального управления. Принцип плановости в управлении обществом 
тесно связан с процессом прогнозирования тех или иных 
явлений и процессов в обществе и всегда имеет вероятностную оценку.
Принцип объективности тесно связан с плановостью, 
так как требует анализа и учета фактического состояния и 
развития состояния процесса управления, обеспечения 
развития, а также определения комплексных мер по поддержанию требуемого уровня процесса управления.
Принцип дифференциации (разделения) и фиксирования 
функций и полномочий каждого из органов управления и 
их должностных лиц, что крайне важно для правильного 
подбора и расстановки кадров в соответствии с их профессиональной подготовкой и опытом работы, а также 
разработки 
и 
совершенствования 
организационных 
структур управления для успешного осуществления объективных функций и поставленных задач.
Принцип научности в управлении выражается в применении научных методов познания законов и закономерностей процесса управления, их теоретической систематизации и использовании на практике, использовании 
научных методик и средств сбора, обработки, обобщения 
и анализа информации о состоянии объекта управления, 
ее обработке с применением количественных методов на 
базе ЭВМ, а также выявлении и осмыслении актуальных 
проблем, формировании приоритетных целей по их разрешению, постановке задач, определении эффективных 
способов и средств их решения.
Принцип рациональности, т.е. целесообразность достижения желаемого результата, заключается в том, что цели 
и задачи управления должны достигаться при наимень8

ших ресурсных затратах (силах и средствах, финансовых, 
временны2х ресурсах и др.). Управление должно быть рациональным, особенно в рыночных условиях, так как при 
осуществлении управленческой деятельности имеет место не только принцип законности, но и целесообразности; они должны не противопоставляться, а дополнять 
друг друга.
Принцип ответственности органов управления и их 
должностных лиц за результаты своей работы в целом. 
Это обеспечивается нормативно-правовым закреплением 
полномочий, задач, функций, форм и методов работы: 
например, должностное лицо органа управления может 
быть привлечено к дисциплинарной ответственности как 
за невыполнение своих функций, так и за ненадлежащее 
исполнение служебных обязанностей.
Принцип сочетания единоначалия с коллегиальностью. 
Сочетание единоначалия и коллегиальности реализуется 
практически во всех органах исполнительной власти, 
даже там, где основным принципом управления является 
единоначалие (например, в МВД РФ). В этих случаях используются рекомендации коллегий при решении многих 
комплексных и сложных вопросов по предметам ведения 
и в объеме компетенции органа исполнительной власти.
Принцип линейности обеспечивает руководителю по 
предметам ведения и в пределах его компетенции возможность реализовывать все функции и задачи по отношению к своим подчиненным и персонально нести ответственность за результаты работы органа управления.
Принцип двойного подчинения обеспечивает сочетание 
начал централизации в руководстве с учетом местных 
условий, например управление подразделениями милиции 
общественной безопасности и муниципальной милицией.
Принцип единства и централизации характерен для отраслевых и особенно для военизированных органов исполнительной власти.
Специальные принципы организации деятельности органов управления, которые отражают специфику организа9

ции и деятельности отдельных государственных органов 
управления: например, органы ФСБ, МВД используют 
регламентированные законами принципы конспирации, 
сочетание гласных и негласных форм деятельности, например в борьбе с организованной преступностью и другими особо опасными преступлениями.
Конституционные принципы осуществления функций 
исполнительной власти: народовластия, социальной справедливости, демократизма, верховенства закона, разграничения предметов ведения, функциональной самостоятельности ветвей власти, законности, приоритета прав 
человека и гражданина, легитимности, гласности, централизации и децентрализации, федерализма и объективного учета национальных интересов больших и малых 
народов.
Принцип народовластия, закрепленный в ст. 3 Конституции РФ, означает, что народ является носителем суверенитета и единственным источником власти, он реализует свою власть непосредственно и через органы государственной власти, в том числе органы исполнительной 
власти и органы местного самоуправления. Контроль за 
деятельностью органов исполнительной власти должен 
осуществляться как со стороны органов представительной и судебной властей, так и непосредственно народом. 
При этом используются различные формы контроля за 
работой управленческого аппарата и должностных лиц. 
Следует оценивать, в какой мере реализуется воля народа 
в принимаемых законах; если они реально выражают 
волю большинства народа, то федеральные законы являются правовой формой народовластия.
Принцип социальной справедливости (ст. 7 Конституции РФ) закреплен в социальной политике государства, 
которая направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. 
Однако эта наиболее актуальная функция государства 
пока остается наиболее трудноразрешимой в обозримом 
будущем. В деятельности органов исполнительной власти 
10