Основы государственного и муниципального управления

УДК
351/352(470+571)(075.8)
ББК
66.3(2Рос),12я731+67.401.0(2Рос)я731+67.400.7(2Рос)я731
Ш19
Серия удостоена диплома в номинации «Лучший издательский проект»
на IV Общероссийском конкурсе учебных изданий для высших учебных заведений
«Университетская книга — 2008»

Печатается по решению Ученого совета
Московского финансовопромышленного университета «Синергия»

Ответственный редактор серии
членкорреспондент Российской академии образования,
доктор экономических наук, профессор Ю. Б. Рубин

Рецензенты:
Беляева И. Ю. — доктор экономических наук, профессор, заведующая кафедрой «Государственное, муниципальное и корпоративное управление» ФГОБУ
ВПО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации».
Семенычев В. К. — доктор экономических наук, доктор технических наук, профессор, Ректор Самарской академии государственного и муниципального
управления.

Шамарова Г. М.
Ш19
Основы государственного и муниципального управления : учебник /
Г. М. Шамарова. — М.: Московский финансовопромышленный университет «Синергия», 2013. — 320 с. (Университетская серия).
ISBN 9785425700988

Агентство CIP РГБ

В учебнике обобщен теоретический и практический опыт организации государственного и муниципального управления. Система государственного и муниципального управления в большинстве стран претерпевает серьезные изменения, что находит свое проявление не только в необходимости развития концептуальных основ государственного и муниципального управления, но и в изменении форм, методов и технологий управления органов государственной
власти и местного самоуправления. Основное внимание уделено теоретическим
основам формирования и функционирования органов государственного и муниципального управления, практическому опыту организации государственной и муниципальной службы. В соответствии с современной законодательной
базойданыхарактеристикаоргановгосударственногоимуниципальногоуправления, муниципальных образований, анализируется сложившееся на современном этапе современное законодательство в области развития органов местного
самоуправления.
Издание предназначено для студентов, аспирантов, преподавателей, работников органов государственной власти и местного самоуправления, общественных деятелей, а также для работников бизнесструктур.
УДК 351/352(470+571)(075.8)
ББК 66.3(2Рос),12я731+67.401.0(2Рос)я731+67.400.7(2Рос)я731

ISBN 9785425700988

© Шамарова Г. М., 2013
© Московский финансовопромышленный
университет «Синергия», 2013

Университетская серия
3

КРАТКОЕ ОГЛАВЛЕНИЕ

Глава 1. Государственное и муниципальное управление
как особый вид деятельности . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
10

Глава 2. Государство как управленческая среда . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
34

Глава 3. Система государственного управления в Российской Федерации
и в ведущих странах мира
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
62

Глава 4. Система местного самоуправления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144

Глава 5. Формы управленческой деятельности органов государственного
и муниципального управления
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224

Глава 6. Финансовоэкономические основы государственного и муниципального
управления
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245

Глава 7. Лоббизм в государственном и муниципальном управлении . . . . . . . 259

Глава 8. Органы власти и бизнес
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271

Университетская серия

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
7

Глава 1

ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ
КАК ОСОБЫЙ ВИД ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

1.1. Понятие и сущность государственного и муниципального управления
. . .
10
1.2. Принципы и методы государственного и муниципального управления
. . .
14
1.3. Основные проблемы государственного и муниципального управления в России
18
Практические задания
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
31
Контрольные вопросы
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
33

Глава 2

ГОСУДАРСТВО КАК УПРАВЛЕНЧЕСКАЯ СРЕДА

2.1. Понятие «государство», его происхождение. Теории происхождения государства
34
2.2. Признаки и функции государства
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
44
2.3. Территориальное устройство государства. Федеративное устройство Российской Федерации
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
51
Практические задания
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
60
Контрольные вопросы
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
61

Глава 3

СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И В ВЕДУЩИХ СТРАНАХ МИРА

3.1. Законодательная, исполнительная и судебная власть в системе управления
государством . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
63
3.2. Полномочия и деятельность Президента Российской Федерации
. . . . . .
77
3.3. Структура государственного управления в ведущих странах мира
. . . . . .
91
3.4. Государственная служба в Российской Федерации и в зарубежных странах
105
Практические задания
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137
Контрольные вопросы
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142

Глава 4

СИСТЕМА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

4.1. Правовые основы местного самоуправления . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145

Университетская серия
5

Оглавление

4.2. Модели местного самоуправления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153
4.3. Структура органов местного самоуправления и порядок их формирования . 157
4.4. Муниципальная служба в Российской Федерации
. . . . . . . . . . . . . . . 165
4.5. Планирование деятельности местной администрации . . . . . . . . . . . . . 183
4.6. Система управления муниципальным хозяйством
. . . . . . . . . . . . . . . 185
Практические задания . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212
Контрольные вопросы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222

Глава 5

ФОРМЫ УПРАВЛЕНЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ
ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

5.1. Государственная регистрация . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224
5.2. Лицензирование, сертификация, национальный стандарт . . . . . . . . . . . 231
5.3. Государственный и муниципальный контроль . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239
Практические задания . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243
Контрольные вопросы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244

Глава 6

ФИНАНСОВОЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ
ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

6.1. Бюджетная система Российской Федерации. Бюджетный процесс . . . . . . 245
6.2. Финансовоэкономические основы местного самоуправления . . . . . . . . 248
6.3. Понятие и основные параметры местного бюджета
. . . . . . . . . . . . . . 252
Практические задания
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 256
Контрольные вопросы
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 258

Глава 7

ЛОББИЗМ В ГОСУДАРСТВЕННОМ И МУНИЦИПАЛЬНОМ УПРАВЛЕНИИ

7.1. Понятие и сущность лоббизма
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259
7.2. Специфика лоббистской деятельности в России и зарубежных странах . . . 263
Практические задания
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269
Контрольные вопросы
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 270

Глава 8

ОРГАНЫ ВЛАСТИ И БИЗНЕС

8.1. Организационноправовые формы предпринимательской деятельности, их
специфика
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271

Оглавление

8.2. Антимонопольная деятельность государства . . . . . . . . . . . . . . . . . . 274
8.3. Особенности взаимодействия бизнеса и власти в современной России . . . 279
Практические задания
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 294
Контрольные вопросы
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 294

Заключение
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 295

Глоссарий
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299

Контрольный тест . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 303

Литература . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 313

ВВЕДЕНИЕ

Система управления каждой страной является неотъемлемым элементом культуры, детерминирована историческими и географическими факторами, что предопределяет ее специфические черты. Современный этап развития мирового сообщества характеризуется как период глобализации экономических, политических, культурных и социальных процессов. В таких
условиях конкурентоспособность страны на мировой сцене во все большей
степени зависит от того, насколько государство способно обеспечить экономическое развитие, социальную стабильность, утверждение культурной перспективы, что возможно только при условии качественного повышения
уровня управления и достижения его эффективности.
В настоящее время система государственного и муниципального управления в большинстве стран претерпевает серьезные изменения, что находит
свое проявление не только в необходимости развития концептуальных основ государственного и муниципального управления, но и в изменении
форм, методов и технологий управления органов государственной власти
и местного самоуправления.
Проблема оптимального построения системы государственного и муниципального управления является на современном этапе для России одной
изважнейших.Решениееенаосновенаучногоосмысленияотечественногоизарубежногоопыта,новыхсоциальныхреалийдаетвозможностьизбежатьтехили
иных субъективных деформаций при институциональном структурировании
этой системы. Характер процессов, происходящих в российском обществе,
требует обновления традиционных схем государственноуправленческих отношений,которыесталинапутисозданиягражданскогообществаисдерживают радикальные преобразования содержания деятельности по осуществлению функций государственного управления.
Демократия, провозглашенная как основа российской государственности, подразумевает активное участие граждан в политике, в государственном управлении; веру в избранных лидеров, уверенность в том, что государство создано для народа, а не народ для государства. Кардинальные изменения системы государственной власти в России, происходящие в последние
годы, изменение концептуальных основ и иерархии целей в сфере социальноэкономических преобразований в стране поставили множество масштабных проблем. Конституционное утверждение принципа разделения
властей и переход к рыночным отношениям в хозяйственной и иных сферах
деятельности,закреплениеразличныхформсобственностиобусловилиизменеУниверситетская серия
7

ние рода функций государственного управления. Специфика современного
развития российской государственности определяется целым рядом детерминант,которыенеобходимоучитыватьвпроцессе реформирования эффективной системы органов публичной власти.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. № 261 «О федеральной программе «Реформирование и развитие
системыгосударственнойслужбыРоссийскойФедерации(2009–2013 годы)»
успешность реформирования и развития системы государственной службы зависит от разработки и реализации мероприятий, направленных
на модернизацию государственной службы как единой системы, а также
на практическое применение новых технологий государственного управления. Современная государственная и муниципальная служба должна
быть открытой, конкурентоспособной и престижной, ориентированной на
результативную деятельность государственных и муниципальных служащих
по обеспечению исполнения полномочий государственных и муниципальных органов, должна активно взаимодействовать с институтами гражданского общества.
Актуальная задача реформы — доверие граждан к органам государственной и муниципальной власти за счет качественного удовлетворения их социальных и общественных потребностей на основе предоставления государственных и муниципальных услуг. Простому гражданину всегда полезно знать,
как устроено государство и его органы. В первую очередь для того, чтобы ориентироваться при необходимости, как и куда ему надлежит обращаться. В России функционируют федеральные органы государственной власти. Свои органы государственной власти есть на уровне субъектов Российской Федерации.
Согласно концепции конституционного развития российской государственности система государственной власти подкрепляется местным самоуправлением, которое в пределах своих полномочий самостоятельно, а его органы
не входят в систему органов государственной власти.
Вести бизнес в государстве, не понимая не только его законов, но и принципов и механизма управления, невозможно. Индивидуальному предпринимателю, руководителю предприятия приходится самостоятельно общаться
с представителями органов государственной власти и местного самоуправления, используя чужой опыт или опыт собственных ошибок. И здесь без основ
государственного и муниципального управления не обойтись.
В предлагаемом учебнике автором предпринята попытка системного изображения практики органов государственного и муниципального

8
Университетская серия

Введение

управления, в основе которого лежит установка на сбалансированное и полное отображение составляющих эту практику элементов.
Автор ставит своей задачей показать современную систему государственного и муниципального управления, место государственной и муниципальной службы, состояние экономики муниципальных образований России, рассмотреть проблему взаимодействия органов власти и бизнеса.
Одной из ключевых особенностей предложенной работы является комплексное рассмотрение форм, институтов, функций системы государственного и муниципального управления, заключающееся в выделении заложенных в основу их дифференциации характеристик.
В книге уделено должное внимание организации и функционированию
органов местного самоуправления, законодательной базе муниципального
управления, развитию экономики муниципального хозяйства. Причем
в этой части книги в качестве главного предмета исследований взяты Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный
закон от 2 марта 2007 г. № 25ФЗ «О муниципальной службе в Российской
Федерации».
Учебник позволяет не только получить определенные теоретические
знания, но и предоставляет обучающимся возможность дальнейшей разработкиэтойсложнойиактуальнойпроблемы,атакжеприобретениянавыков
творческого разрешения возникающих практических ситуаций в системе
государственного и муниципального управления.
При подготовке книги широко использовались различные литературные и периодические издания, нормативноправовые акты и другие материалы, связанные с исследованием системы государственного и муниципального управления.

Автор выражает искреннюю благодарность рецензентам — доктору
экономических наук, профессору Беляевой Ирине Юрьевне, доктору экономических наук, доктору технических наук, профессору Семенычеву Валерию Константиновичу.

Шамарова Гульмира Мухтаровна,
профессоркафедрыОбщегоменеджментаМосковского
финансовопромышленного университета «Синергия»,
доктор экономических наук, членкорреспондент РАЕ
email: gulmira2604@mail.ru

Введение

Глава 1

ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ
КАК ОСОБЫЙ ВИД ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Понятие и сущность государственного и муниципального управления
Принципы и методы государственного и муниципального управления
Основные проблемы государственного и муниципального управления в России

Народ осуществляет свою власть непосредственно,
а также через органы государственной власти и органы
местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации, ст. 3

Становление новой науки всегда связано с различного рода сложностями, начиная от выработки названия, определения предмета, структуры, содержания и кончая установлением ее места в системе научного знания. Не избежало этих трудностей и государственное (муниципальное)
управление как одна из многих наук об управлении.
Государственноеуправление,посути,осуществляетсяврамкаходной
из самых больших и сложных организаций — государства. Местное самоуправление, повышая активность населения в решении важных проблем
жизнедеятельности общества, способно придать развитию государства
дополнительные внутренние стимулы самодвижения, ускорения социальноэкономического и научнотехнического прогресса. Определение
методов и условий эффективной организации государственного и муниципального управления в интересах преодоления кризиса, стабилизации
иповышениякачестважизниразличныхслоевнаселениянаосновестимулирования внедрения перспективных нововведений, организационных
и информационных технологий требует углубленного анализа, развития
теории государственного и муниципального управления как с точки зрения выявления экономической сущности и построения современной
концепции, так и с точки зрения функциональных особенностей ее реализации.

1.1. Понятие и сущность государственного и муниципального управления

Сложное по своей внутренней структуре государство, находящееся
в условиях перманентного инновационного процесса, требует эффективныхинститутовгосударственнойвластиигосударственногоуправления.

10
Университетская серия