Административно-процессуальное право России

Административнопроцессуальное право России

И. В. Панова

НОРМА
ИНФРАМ
Москва, 2016

4е издание, пересмотренное

УДК 342.9
ББК 67.401
П16

Панова И. В.
П16
Административнопроцессуальное право России : монография / И. В. Панова. — 4е изд., пересмотр. — М. : Норма :
ИНФРАМ, 2016. — 288 с.

ISBN 9785917686707 (Норма)
ISBN 9785160114057 (ИНФРАМ, print)
ISBN 9785161036464 (ИНФРАМ, online)

В книге рассмотрены предмет и метод административнопроцессуального права; понятие, принципы и виды административнопроцессуальной деятельности; административное судопроизводство — понятие, развитие, виды. Большое внимание уделено вопросам внесудебного рассмотрения административных дел. В четвертом издании учтены новейшие
изменения законодательства.
Для научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов
юридических учебных заведений, служащих органов государственного
и муниципального управления, судов.

УДК 342.9
ББК 67.401

© Панова И. В., 2012
© Панова И. В., 2016,
ISBN 9785917686707 (Норма)
© с изменениями
ISBN 9785160114057 (ИНФРАМ, print)
© Ренов Э. Н.,
ISBN 9785161036464 (ИНФРАМ, online)
© вступительная статья, 2003

Вступительная статья
к первому изданию

В предлагаемой вниманию читателя книге предпринята довольно
удачная попытка постановки и обоснования ряда проблем процедурнопроцессуального характера: всех разновидностей юридического
процесса как вида социальных процессов, действующих в государственноправовой сфере в качестве специфической части и разновидности юридической деятельности. По сути это серьезный шаг на пути
формирования теории единой общеправовой системы процессуального права.
Проблемы процессуального регулирования оснований, условий и
порядка реализации законов, указов Президента РФ, постановлений
Правительства РФ, других нормативных правовых актов и содержащихся в них материальных административноправовых норм, регулирующих отношения в различных аспектах и направлениях реализации государственной исполнительной власти, приобретают сейчас
особую остроту и практическую актуальность. Процессуализация властной деятельности публичных органов исполнительной власти необходима для эффективности деятельности последних: способствует ограничению принятия ими ошибочных решений, а также гарантирует
невластным субъектам реализацию их прав и законных интересов.
Актуальность теоретикоправового исследования вопросов административнопроцессуальной деятельности обусловлена необходимостью:1)проведениясовременныхнаучнотеоретическихисследований
в области административного процесса; 2) скорейшей административной процессуализации для создания системы административнопроцессуального законодательства, нацеленной на реализацию конституционного положения о разделении властей, на защиту прав и свобод
граждан, а также на создание правового государства; 3) улучшения организации и функционирования исполнительных органов государственной власти.
Данная работа посвящена исследованию современного состояния теории и практики административнопроцессуального законодательства, разработке проблем административнонормотворческого,
административноправонаделительного и административноюрисдикционного процессов с их производствами и выработке на данной

основе авторской концепции по этой проблеме, а также предложениям по разработке важнейших законодательных актов, таких как административнопроцессуальный кодекс РФ, административноюрисдикционный кодекс РФ, федеральные конституционные законы об
административном судопроизводстве и об административных судах в
Российской Федерации. В них могла бы реализоваться идея совершенствования административной юстиции.
Отсутствие процедуры применения нормы властеотношения ведет
фактически либо к ее парализации, либо к произволу чиновников.
И то и другое в правовом государстве является недопустимым. До тех
пор пока в стране не будут проведены серьезные мероприятия по правовой процессуализации материального права, реального прогресса в
защите прав граждан, которые им предоставляют Конституция РФ и
федеральные законы, не будет.
Выбор темы обусловлен тем обстоятельством, что в России в отличие от зарубежных стран ни в какой период (дореволюционный, советский и постперестроечный) не существовало правового механизма
реализации важнейших (жизненно необходимых) норм, которые издавали административные органы (органы государственного управления).
Конституционное регулирование прав гражданина в нашей стране
не ограждает его в достаточной степени от административного произвола и несправедливости, что самым серьезным образом ставит
на повестку дня вопросы о реформировании административнопроцессуальной деятельности в России.
Предлагаемая вниманию читателей книга является авторским
продолжением и углублением научного исследования административнопроцессуального законодательства Российской Федерации, а
также актуальных проблем теории и практики административнопроцессуальной деятельности; административного судопроизводства как
вида судопроизводства в России; важнейших производств административноправонаделительного процесса: по обращениям, разрешительнолицензионного, регистрационного, учредительноорганизационного, кадрового (служебного), административнодоговорного.
Автор, проанализировав научную концепцию общего понятия
юридического процесса, определяет место административнопроцессуальной деятельности в системе юридических процессов Российской
Федерации. Основные задачи работы заключаются в углублении научного исследования проблем административнопроцессуальной деятельности, объема ее понятий, принципов, видов и их особенностей;
предложении широкой трактовки административнопроцессуальной

6
Вступительная статья

деятельности, обозначающей ее место в юридическом процессуальном поле; рассмотрении видов административнопроцессуальной
деятельности, их особенностей, производств; детальном освещении
вопросов производства по делам об административных правонарушениях как важнейшей и весьма специфической составной части административноюрисдикционного процесса; разработке концепций
административнопроцессуального кодекса РФ и административноюрисдикционного кодекса РФ; обосновании признания административнопроцессуального права России самостоятельной отраслью российской правовой системы.
В процессе исследования административнопроцессуальных проблем рассмотрены актуальные вопросы производства по делам об административных правонарушениях в свете Кодекса РФ об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ): анализ понятия и
правового регулирования данного вида производства; задачи, принципы, черты, его взаимосвязь с иными производствами (гражданским, арбитражным, уголовным, дисциплинарным и исполнительным); проблема доказательств, сроков, подведомственности и пересмотра постановлений и решений по делам об административных
правонарушениях.
Сложные и противоречивые процессы, происходящие в политической, социальноэкономической, духовной и правовой сферах современной России, со всей необходимостью требуют глубокого изучения, выявления наиболее типичных тенденций, их раскрытия и обобщения и на этой основе поиска путей выхода из системного кризиса,
в котором оказалась наша страна. В связи с этим особую значимость
приобретают проблемы:
— реформирования государственного управления (о котором много разговоров). Главное, чтобы через все реформационнопреобразовательные испытания общество прошло достойно, хотя «в одном и
том же огне золото блестит, а солома дымит»;
— гарантий невластным субъектам (гражданам и юридическим лицам), которые заключаются в реальной защите их прав и свобод;
— взаимоотношений государства с личностью, которые должны
быть не патологическими, а построенными на позициях действительно правового государства, т. е. человеку должна отводиться ведущая
роль. Если рассматривать любую проблему достаточно внимательно,
то мы увидим человека как часть любой проблемы. Отсюда и значимость гражданина в административнопроцессуальной проблематике;
— создания административного судопроизводства в рамках имеющихся судов, так как КоАП РФ четко определил предметы ведения

Вступительная статья
7

Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях (ст. 1.3), существенно усиливая роль суда в
применении мер административной ответственности.
Серьезные новеллы по названной проблеме нашли закрепление
как в КоАП РФ, так и в Арбитражном процессуальном кодексе РФ (далее — АПК РФ) и в Гражданском процессуальном кодексе РФ (далее — ГПК РФ) (подразд. III «Производство по делам, возникающим
из публичных правоотношений» (ныне утратил силу) разд. II ГПК РФ
и разд. III «Производство в арбитражном суде первой инстанции по
делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений» АПК РФ). Из последних двух названных кодексов исключена статья об исполнении, а их разделы VII содержат лишь производство по делам, связанным с исполнением судебных актов, в одних
случаях арбитражных судов, а в других — судебных постановлений и
постановлений иных органов для судов общей юрисдикции. Следовательно, разд. V «Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях» КоАП РФ аккумулирует наряду с другими федеральными законами об исполнительном производстве важные
аспекты реализации гарантий административной ответственности невластных субъектов.
В КоАП РФ заметно увеличился объем процессуальных новелл, в
которых:
— законодательно закреплены задачи и принципы производства
по делам об административных правонарушениях (ст. 24.1—24.3);
— закреплены обстоятельства, исключающие производство по делу об административных деликтах; весьма расширен спектр прав административного делинквента (ст. 24.5, 25.1);
— введен институт процессуальных отводов (ст. 25.13);
— закреплено право на ходатайство лиц, участвующих в производстве; расширены гарантии прав лиц, привлекаемых к административной ответственности, и потерпевшего. Так, с момента задержания административный делинквент вправе пользоваться помощью защитника, причем в качестве защитника может выступать как адвокат, так
и иное лицо независимо от уровня образования, специальности по
выбору лица, привлекаемого к административной ответственности, а
раньше допускались лишь лица, имеющие высшее юридическое образование (ст. 24.4);
— установлено право знакомиться с материалами дела с использованием всего арсенала процессуальных полномочий (представлять
доказательства, обжаловать решение суда и т. п. — ст. 24.4, 25.1—
25.5);

8
Вступительная статья

— более детально с учетом гарантий прав личности, прав и законных интересов юридических лиц (хозяйствующих субъектов) раскрыты (гл. 27) меры административного пресечения и предупреждения,
направленные на обеспечение производства по делу об административных правонарушениях. Перечень названных мер в Кодексе является исчерпывающим и не может быть расширен никаким законом.
Так же четко определены цели мер; перечень должностных лиц, их
применяющих; процедура применения. К сожалению, в данной главе
отсутствует статья о возможности обжалования (в том числе судебного) мер обеспечения производства.
Думается, что придется в необходимых случаях прибегать к помощи Закона РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866I «Об обжаловании в суд
действий и решений, нарушающих права и свободы граждан».
Итак, КоАП РФ, определив единый порядок рассмотрения дел об
административных правонарушениях по первой инстанции, утвердил
доминирование административнопроцессуальных норм Кодекса при
рассмотрении дел об административных правонарушениях судьями
судов общей юрисдикции и арбитражными.
В качестве фундаментальных работ по исследуемой теме следует
назвать труды В. Д. Сорокина «Проблемы административного процесса» (1968), «Административнопроцессуальное право» (1972),
«Семь лекций по административному праву» (1998), «Административный процесс и административнопроцессуальное право» (2002) и
Н. Г. Салищевой «Административный процесс в СССР» (1964), а также «Гражданин и административная юрисдикция в СССР» (1970).
Научная новизна исследования И. В. Пановой состоит в том, что
впервые осуществлено комплексное исследование проблем административнопроцессуальной деятельности в рыночных условиях и постсоветское время в системе юридических процессов. Исследование проведено на базе положений Конституции РФ с учетом социальных, политических, экономических и правовых реалий сегодняшнего дня.
Все вышеизложенное позволяет заключить, что исследование теории и практики административнопроцессуального законодательства
самым серьезным образом ставит на повестку дня вопрос о реформировании административнопроцессуальной деятельности в России.
В связи с этим предложение И. В. Пановой о введении в изучение административного права России третьей его части (наряду с общей и
особенной) — процессуальной: «Административнопроцессуальная
деятельность и административнопроцессуальное право» — представляется обоснованным, заслуживающим всяческой поддержки и одобВступительная статья
9

рения, а представленная работа может быть положена в основу будущего учебника по вышеназванной проблематике.
Надеемся, что разработанные научные концепции и обоснованные соответствующие теоретические положения будут адекватны
практике, выдвинутые предложения послужат дальнейшей разработке и принятию блока административнопроцессуального законодательства, а данная публикация станет приглашением к серьезному научному разговору.

Э. Н. Ренов,
профессор,
заслуженный юрист РФ,
Москва, 2003 г.

10
Вступительная статья