Административно-процессуальное право России

Административно-процессуальное право России

И. В. Панова

НОРМА
ИНФРА-М
Москва, 2011

3-е издание, пересмотренное

УДК 342.9
ББК 67.401
П16

Панова И. В.
П16
Административно-процессуальное право России / И. В. Панова. — 3-е изд., пересмотр. — М. :
Норма : ИНФРА-М, 2011. — 336 с.
ISBN 978-5-91768-160-3 (Норма)
ISBN 978-5-16-004724-9 (ИНФРА-М)

В книге рассмотрены предмет и метод административнопроцессуального права; понятие, принципы и виды административно-процессуальной деятельности; административное судопроизводство: понятие, развитие, виды.
Большое внимание уделено вопросам внесудебного рассмотрения административных дел.
В третьем издании учтены новейшие изменения законодательства.
Для научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов юридических учебных заведений, служащих органов государственного и муниципального управления, судов.

УДК 342.9
ББК 67.401

© Панова И. В., 2007
© Панова И. В., 2011,
© с изменениями
ISBN 978-5-91768-160-3 (Норма)
© Ренов Э. Н.,
ISBN 978-5-16-004724-9 (ИНФРА-М)
© вступительная статья, 2003

Вступительная статья
к первому изданию

В предлагаемой вниманию читателя книге предпринята довольно удачная попытка постановки и обоснования ряда проблем процедурно-процессуального характера: всех разновидностей юридического процесса
как вида социальных процессов, действующих в государственно-правовой сфере в качестве специфической
части и разновидности юридической деятельности. По
сути это серьезный шаг на пути формирования теории
единой общеправовой системы процессуального права.
Проблемы процессуального регулирования оснований, условий и порядка реализации законов, указов
Президента РФ, постановлений Правительства РФ,
других нормативных правовых актов и содержащихся
в
них
материальных
административно-правовых
норм, регулирующих отношения в различных аспектах и направлениях реализации государственной исполнительной власти, приобретают сейчас особую остроту и практическую актуальность. Процессуализация
властной деятельности публичных органов исполнительной власти необходима для эффективности деятельности последних: способствует ограничению принятия ими ошибочных решений, а также гарантирует
невластным субъектам реализацию их прав и законных интересов.
Актуальность теоретико-правового исследования
вопросов административно-процессуальной деятельности обусловлена необходимостью: 1) проведения современных научно-теоретических исследований в области
административного процесса; 2) скорейшей административной процессуализации для создания системы административно-процессуального законодательства, нацеленной на реализацию конституционного положе

ния о разделении властей, на защиту прав и свобод
граждан, а также на создание правового государства;
3) улучшения организации и функционирования исполнительных органов государственной власти.
Данная работа посвящена исследованию современного состояния теории и практики административнопроцессуального законодательства, разработке проблем
административно-нормотворческого, административноправонаделительного
и
административно-юрисдикционного процессов с их производствами и выработке
на данной основе авторской концепции по этой проблеме, а также предложениям по подготовке важнейших
законодательных актов, таких как Административнопроцессуальный кодекс РФ, Административно-юрисдикционный кодекс РФ, федеральные конституционные законы об административном судопроизводстве и
об административных судах в Российской Федерации.
В последнем могла бы реализоваться идея совершенствования административной юстиции.
Отсутствие процедуры в применении нормы властеотношения ведет фактически либо к ее парализации, либо к произволу чиновников. И то и другое в
правовом государстве является недопустимым. До тех
пор пока не будут проведены в стране серьезные мероприятия по правовой процессуализации материального права, реального прогресса в защите прав граждан, которые им предоставляют Конституция РФ и
федеральные законы, не будет.
Выбор темы обусловлен тем обстоятельством, что в
России в отличие от зарубежных стран ни в какой период (дореволюционный, советский и постперестроечный) не существовало правового механизма реализации важнейших (жизненно необходимых) норм, которые
издавали
административные
органы
(органы
государственного управления).
Конституционное регулирование прав гражданина в
нашей стране не ограждает его в достаточной степени
от административного произвола и несправедливости,

6
Вступительная статья

что самым серьезнейшим образом ставит на повестку
дня вопросы о реформировании административнопроцессуальной деятельности в России.
Предлагаемая вниманию читателей книга является авторским продолжением и углублением научного
исследования административно-процессуального законодательства Российской Федерации, а также актуальных проблем теории и практики административно-процессуальной деятельности; административного
судопроизводства как вида судопроизводства в Российской Федерации; важнейших производств административно-правонаделительного процесса: по обращениям; разрешительно-лицензионного; регистрационного; учредительно-организационного; кадрового (служебного); административно-договорного.
Автор, проанализировав научную концепцию общего понятия юридического процесса, определяет место
административно-процессуальной деятельности в системе юридических процессов Российской Федерации.
Основная задача работы заключается в углублении научного исследования проблем административно-процессуальной деятельности: объема ее понятий, принципов, видов и их особенностей; предложении широкой
трактовки административно-процессуальной деятельности, обозначающей ее место в юридическом процессуальном поле; рассмотрении видов административно-процессуальной деятельности, их особенностей, производств; детальном освещении вопросов производства по
делам об административных правонарушениях как
важнейшей и весьма специфической составной части
административно-юрисдикционного процесса; разработке концепций Административно-процессуального
кодекса РФ и Административно-юрисдикционного кодекса РФ; обосновании признания административнопроцессуального права России самостоятельной отраслью российской правовой системы.
В процессе исследования административно-процессуальных проблем рассмотрены актуальные вопросы

Вступительная статья
7

производства по делам об административных правонарушениях в свете Кодекса РФ об административных правонарушениях: анализ понятия и правового
регулирования данного вида производства; задачи,
принципы, черты, его взаимосвязь с иными производствами (гражданским, арбитражным, уголовным,
дисциплинарным и исполнительным); проблема доказательств, сроков, подведомственности и пересмотра
постановлений и решений по делам об административных правонарушениях.
Сложные и противоречивые процессы, происходящие в политической, социально-экономической, духовной и правовой сферах современной России, со
всей необходимостью требуют глубокого изучения,
выявления наиболее типичных тенденций, их раскрытия и обобщения и на этой основе поиска путей выхода из системного кризиса, в котором оказалась наша
страна. В связи с этим особую значимость приобретают проблемы:
— реформирования государственного управления
(о котором много разговоров). Главное, чтобы через
все реформационно-преобразовательные испытания общество прошло достойно, хотя «в одном и том же огне
золото блестит, а солома дымится»;
— гарантий невластным субъектам (гражданам и
юридическим лицам), которые заключаются в реальной защите их прав и свобод;
— взаимоотношений государства с личностью, которые должны быть не патологическими, а построенными действительно на позициях правового государства, т. е. человеку должна отводиться ведущая
роль. Если рассматривать любую проблему достаточно внимательно, то мы увидим человека как часть
любой проблемы. Отсюда и значимость гражданина
в административно-процессуальной проблематике;
— создания административного судопроизводства в
рамках имеющихся судов, так как КоАП РФ четко
определил предметы ведения Российской Федерации в

8
Вступительная статья

области законодательства об административных правонарушениях (ст. 1.3), существенно усиливая роль суда
в применении мер административной ответственности.
Серьезные новеллы по названной проблеме нашли
свое закрепление как в КоАП РФ, так и в Арбитражном процессуальном и Гражданском процессуальном
кодексах РФ (подразд. III «Производство по делам,
возникающим из публичных правоотношений» ГПК РФ
и разд. III «Производство в арбитражном суде первой
инстанции по делам, возникающим из административных публичных правоотношений» АПК РФ). Из последних двух названных кодексов исключена статья об
исполнении, а разд. VII содержит лишь производство
по делам, связанным с исполнением судебных актов, в
одних случаях арбитражных судов, а в других — судебных постановлений и постановлений иных органов
для судов общей юрисдикции. Следовательно, разд. V
«Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях» КоАП РФ аккумулирует,
наряду с другими федеральными законами об исполнительном производстве, важные аспекты реализации гарантий административной ответственности невластных субъектов.
Заметно увеличился в КоАП РФ объем процессуальных новелл, в которых:
— законодательно закреплены задачи и принципы
производства по делам об административных правонарушениях (ст. 24.1—24.3);
— закреплены обстоятельства, исключающие производство по делу об административных деликтах;
весьма
расширен
спектр
прав
административного
делинквента (ст. 24.5; 25.1);
— введен институт процессуальных отводов (ст. 25.13);
— закреплено право на ходатайство лиц, участвующих в производстве; расширены гарантии прав лиц,
привлекаемых к административной ответственности,
и потерпевшего. Так, с момента задержания административный делинквент вправе пользоваться помощью

Вступительная статья
9

защитника, причем в качестве защитника может выступать как адвокат, так и иное лицо независимо от
уровня образования, специальности по выбору лица,
привлекаемого к административной ответственности,
а раньше допускались лишь лица, имеющие высшее
юридическое образование (ст. 24.4);
— установлено право знакомиться с материалами
дела с использованием всего арсенала процессуальных
полномочий (представлять доказательства, обжаловать решение суда и т. п. — ст. 24.4; 25.1—25.5);
— более детально в гл. 27 КоАП РФ с учетом гарантий прав личности, прав и законных интересов юридических лиц (хозяйствующих субъектов) раскрыты
меры административного пресечения и предупреждения, направленные на обеспечение производства по делу об административных правонарушениях. Перечень
названных мер в Кодексе является исчерпывающим и
не может быть расширен никаким законом. Так же
четко определены цели мер; перечень должностных
лиц, их применяющих; процедура применения. К сожалению, в данной главе отсутствует статья о возможности обжалования (в том числе и судебного) мер обеспечения производства.
Думается, что придется в необходимых случаях
прибегать к помощи Закона РФ от 27 апреля 1993 г.
№ 4866-I «Об обжаловании в суд действий и решений,
нарушающих права и свободы граждан».
Итак, КоАП РФ, определив единый порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях по первой инстанции, утвердил доминирование административно-процессуальных норм Кодекса при
рассмотрении дел об административных правонарушениях судьями судов общей юрисдикции и арбитражными.
В качестве фундаментальных работ по исследуемой
теме следует назвать труды В. Д. Сорокина «Проблемы административного процесса» (1968), «Административно-процессуальное право» (1972), «Семь лекций

10
Вступительная статья