Организация и методы налоговых проверок

организация

и методы

налоговых проверок

Моква

Вузовский учебник

ИНФРА-М

2012

Учебное пособие

Допущено

Министерством образования и науки Российской Федерации

в качестве учебного пособия для студентов высших
учебных заведений, обучающихся по специальности

351200 «Налоги и налогообложение»

издание третье, дополненное и переработанное

Под редакцией профессора а.н. романова

УДК 
336.1/5(075.8)

ББК 
65.261я73

 
О64

 

Организация и методы налоговых проверок: Учебное пособие  —  
3-е изд., перераб. и доп. / Под. ред. А.Н. Романова. — М.: Вузовский 
учебник: ИНФРА-М, 2012. — 294 с.

ISBN 978-5-9558-0240-4 (Вузовский учебник)

ISBN 978-5-16-005319-6 (ИНФРА-М)

Рассмотрены теория, организация и методы налоговых проверок. 
Приведены методики налогообложения для взимания федеральных, 
региональных и местных налогов для коммерческих и некоммерческих 
организаций, осуществляющих предпринимательскую деятельность для 
осуществления уставных задач, а также для предпринимателей без образования юридического лица и физических лиц.
Для студентов высших учебных заведений, студентов, обучающихся 
по программам бакалавриата и магистратуры по экономическим специальностям. Также учебное пособие может быть полезно для практических 
работников бухгалтерских, финансовых и налоговых служб, аспирантов 
и преподавателей.
 
ББК  65.261я73

ISBN 978-5-9558-0240-4 (Вузовский учебник)

ISBN 978-5-16-005319-6 (ИНФРА-М)
© Вузовский учебник, 2012

О64

Авторский коллектив:
канд. юрид. наук, преподаватель А. А. Савин (гл. 1); 
д-р экон. наук, проф. А.К. Анашкин (гл. 2); 
канд. экон. наук, проф. А.Л. Тютиков (гл. 3, 4, 5); 
д-р. экон. наук, проф. А.А. Савин (предисловие, гл. 6, 7, 8, 9,  
Приложения); 
преподаватель А.А. Савина (гл. 6, 7); 
д-р экон. наук, проф. А.Н. Романов (гл. 10); 
канд. экон. наук, М.В. Мишустин (гл. 10); 
канд. экон. наук, проф. А.П. Морозов (гл. 10).

Общая редакция работы — д-р экон. наук, проф. А.Н. Романов

Формат 60×90/16. Гарнитура Newton. Бумага офсетная.  
Печать офсетная. Усл. печ. л. 18,5. Уч.-изд. л. 19,23. 
Тираж 1500 экз. (1-й завод — 1–800 экз.) Заказ №
Цена свободная.



Предисловие

Налоговая система Российской Федерации является важнейшей 

составляющей исполнительной власти, должна быть гармоничной и 
соответствовать уровню экономического развития государства. Эффективная экономика страны требует наличия развитой системы 
государственного налогового контроля, представляющего собой совокупность организационно-правовых форм и методов проверки 
законности, целесообразности и правильности действий по формированию источников финансирования на всех уровнях государственного управления.

Именно налоги составляют большую часть (долю) источников 

поступлений федерального, региональных и местных бюджетов страны. Выполняя фискальную функцию, налоги, кроме того, представляют собой важнейший инструмент экономического воздействия 
государства на структуру и динамику общественного воспроизводства и социально-экономические параметры.

В соответствии со ст. 9 Налогового кодекса Российской Федера
ции (далее — НК РФ), участниками отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах, являются:

1) организации и физические лица, признаваемые в соответствии 

с НК РФ налогоплательщиками, плательщиками сборов или налоговыми агентами;

2) налоговые органы (федеральный орган исполнительной власти, 

уполномоченный по контролю и надзору в области налогов и сборов, 
и его территориальные органы);

3) таможенные органы (федеральный орган исполнительной влас
ти, уполномоченный в области таможенного дела, подчиненные ему 
таможенные органы РФ).

В соответствии со ст. 30 НК РФ, налоговые органы составляют 

единую централизованную систему контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты (перечисления) в бюджетную 
систему РФ налогов и сборов. В указанную систему входят федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный по контролю 
и надзору в области налогов и сборов, и его территориальные органы. 
Налоговые органы действуют в пределах своей компетенции и в соответствии с законодательством РФ.

Налоговые органы осуществляют свои функции и взаимодейству
ют с федеральными органами исполнительной власти1, органами 

1 
Взаимодействие федеральных органов исполнительной власти осуществляется на основании Типового регламента, утвержденного постановлением 



исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами 
местного самоуправления и государственными внебюджетными 
фондами посредством реализации полномочий, предусмотренных 
НК РФ и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В соответствии со ст. 34 НК РФ, таможенные органы пользуются 

правами и несут обязанности налоговых органов по взиманию налогов 
при перемещении товаров через таможенную границу Таможенного 
союза в рамках ЕврАзЭС (далее — Таможенный союз) в соответствии 
с таможенным законодательством Таможенного союза и законодательством РФ о таможенном деле, НК РФ, иными федеральными законами о налогах, а также иными федеральными законами.

В соответствии со ст. 34.2 НК РФ, Минфин России дает письмен
ные разъяснения налогоплательщикам, плательщикам сборов и налоговым агентам по вопросам применения законодательства РФ 
о  налогах и сборах. 

Финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образова
ний дают письменные разъяснения налогоплательщикам и налоговым агентам по вопросам применения соответственно законодательства субъектов РФ о налогах и сборах и нормативных правовых актов 
муниципальных образований о местных налогах и сборах.

В соответствии со ст. 34.2 НК РФ, по запросу налоговых органов 

органы внутренних дел участвуют вместе с налоговыми органами в 
проводимых налоговыми органами выездных налоговых проверках. 
При выявлении обстоятельств, требующих совершения действий, 
отнесенных НК РФ к полномочиям налоговых органов, органы внутренних дел, следственные органы обязаны в десятидневный срок со 
дня выявления указанных обстоятельств направить материалы в соответствующий налоговый орган для принятия по ним решения.
Налоговый контроль — сложная и трудоемкая функция, подра
зумевающая проверку соблюдения законодательства о налогах и сборах, тщательную проверку правильности исчисления, полноты и 
своевременности уплаты налогов и сборов, контроль устранения выявленных нарушений.

Данное учебное пособие, в котором рассмотрены все основные 

вопросы, касающиеся организации налогового контроля в Российской Федерации, состоит из трех разделов:

1. Теория и организация налогового контроля.
2. Методики налоговых проверок.
3. Применение автоматизированных информационных техноло
гий при организации налогового контроля.

Правительства РФ от 19.01.2005 № 30 «О типовом регламенте взаимодействия 
федеральных органов исполнительной власти».

В первом разделе приведены система нормативного регулирова
ния в Российской Федерации, субъекты налоговых правоотношений 
и объекты налогообложения, основные принципы налогообложения, 
а также международных налоговых отношений. Здесь же рассмотрены 
организационное регулирование налогового контроля, государственные органы, осуществляющие налоговый контроль, а также вопросы налогового контроля: формы и методы налогового контроля; налоговый контроль 
как форма реализации налоговых правоотношений; виды и методы налоговых 
проверок, привлечение третьих лиц к налоговой проверке. Отдельно изучены 
итоговые документы по результатам налоговых проверок. Проанализированы область применения налогового контроля, налоговая система РФ, 
исполнение обязанности по уплате налогов, налоговая декларация. Подробно рассмотрены взаимоотношения сторон при осуществлении 
налогового контроля: нормативное правовое регулирование ответственности за нарушение законодательства РФ о налогах и сборах; 
общие условия привлечения к ответственности за налоговые правонарушения; состав налоговых правонарушений, ответственность за 
которые установлена НК РФ; обжалование актов налоговых органов 
и действий или бездействия их должностных лиц. Достаточно подробно изучены вопросы государственной регистрации юридических 
лиц и индивидуальных предпринимателей, а также учет организаций 
и физических лиц.

Во втором разделе приводится общая методика проверки налогов 

и сборов, а также методики проверки федеральных, региональных и 
местных налогов, включая методики проверок налога на добавленную стоимость, налога на прибыль организаций, налога на имущество организаций, транспортного налога, земельного налога, налога 
на имущество физических лиц.

В третьем разделе рассмотрены вопросы использования автома
тизированных информационных технологий при организации налогового контроля. Приводится обобщенная модель автоматизированной информационной системы налоговой инспекции, характеристика отдельных этапов работы АИС налоговой инспекции: 
организация и технология учета налогоплательщиков, организация 
и технология камеральных проверок бухгалтерской отчетности и 
иных сведений от налогоплательщиков, учет поступлений в бюджет, 
ведение лицевых счетов налогоплательщиков, состав автоматизируемых задач и технология реализации выездных налоговых проверок, 
направление развития автоматизации процессов планирования и 
проведения налоговых проверок. 



раздел 1. Теория и организация  
налогового конТроля

глава 1. 
Правовое регулирование организации 
налогового контроля

1.1. 
Правовое регулирование налогообложения 
в российской Федерации

Система правового регулирования налогообложения в Российс
кой Федерации представляет собой совокупность закрепленных в 
законах и подзаконных актах общеобязательных предписаний по 
вопросам установления, введения и взимания налогов и сборов.

В зависимости от юридической силы, специфики действия кон
кретных нормативно-правовых актов по вопросам налогообложения 
во времени, в пространстве и по кругу лиц систему нормативного 
регулирования налогообложения можно условно разделить на пять 
уровней. 

Первый уровень (высший) представлен законодательными актами, 

регулирующими отношения по поводу установления и взимания налогов и сборов, а также международные соглашения. В их число входят Конституция РФ, ратифицированные и имеющие силу на территории Российской Федерации международные договоры, а также 
кодифицированные и некодифицированные законы (НК РФ, Таможенный кодекс Таможенного союза, иные федеральные законы о 
налогах и сборах).

В системе нормативного регулирования налогообложения гла
венствующее место принадлежит Конституции РФ. Указанный источник, обладающий безусловным верховенством и высшей юридической силой на территории Российской Федерации, устанавливает 
общие принципы налогообложения, определяет иерархию нормативных правовых актов по налогам и сборам, предусматривает возможность судебной защиты нарушенных прав налогоплательщика. 

Согласно ст. 15 Конституции РФ, названный источник имеет вы
сшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей 
территории страны. Законы и иные правовые акты, принимаемые в 
Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ. 
Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной 



частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Согласно ст. 57 Конституции РФ, каждый обязан платить закон
но установленные налоги и сборы. Законы, устанавливающие новые 
налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков, обратной 
силы не имеют. Статья 46 Конституции РФ гарантирует каждому 
право на судебную защиту нарушенных прав и свобод.

В соответствии со ст. 71, 75 Конституции РФ, федеральный бюд
жет, федеральные налоги и сборы, а также федеральные фонды регионального развития отнесены к исключительной компетенции 
Российской Федерации. Исходя из ст. 72 Конституции, установление 
общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и ее 
субъектов. При этом ст. 75 Конституции РФ предусматривает, что 
система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом. Таким законом в настоящее время 
является НК РФ. 

В соответствии со ст. 1 НК РФ, законодательство Российской 

Федерации о налогах и сборах состоит из НК РФ и принятых в соответствии с ним федеральных законов о налогах и сборах. НК РФ 
устанавливает систему налогов и сборов, а также общие принципы 
налогообложения и сборов, в том числе:

виды налогов и сборов, взимаемых в Российской Федерации;
основания возникновения (изменения, прекращения) и порядок 
исполнения обязанностей по уплате налогов и сборов;
принципы установления, введения в действие и прекращения 
действия ранее введенных налогов субъектов РФ и местных налогов;
права и обязанности налогоплательщиков, налоговых органов и 
других участников отношений, регулируемых законодательством 
о налогах и сборах;
формы и методы налогового контроля;
ответственность за совершение налоговых правонарушений;
порядок обжалования актов налоговых органов и действий (бездействия) их должностных лиц.
Действие НК РФ распространяется на отношения по установле
нию, введению и взиманию сборов в тех случаях, когда это прямо 
предусмотрено названным законом. В соответствии со ст. 2 НК РФ, 
законодательство о налогах и сборах регулирует властные отношения 
по установлению, введению и взиманию налогов и сборов в Российской Федерации, а также отношения, возникающие в процессе осуществления налогового контроля, обжалования актов налоговых 

•
•

•

•

•
•
•



органов, действий (бездействия) их должностных лиц и привлечения 
к ответственности за совершение налогового правонарушения.

К отношениям по установлению, введению и взиманию таможен
ных платежей, а также к отношениям, возникающим в процессе осуществления контроля за уплатой таможенных платежей, обжалования актов таможенных органов, действий (бездействия) их должностных лиц и привлечения к ответственности виновных лиц, 
законодательство о налогах и сборах не применяется, если иное не 
предусмотрено НК РФ.

Важной гарантией соблюдения иерархии актов налогового зако
нодательства является закрепленный в ст. 6 НК РФ перечень оснований, по которым нормативный правовой акт о налогах и сборах 
может быть признан не соответствующим НК РФ. В частности, нормативный правовой акт о налогах и сборах признается не соответствующим НК РФ, если он:

издан органом, не имеющим в соответствии с НК РФ права издавать подобного рода акты, либо издан с нарушением установленного порядка издания таких актов;
отменяет или ограничивает права налогоплательщиков, плательщиков сборов, налоговых агентов, их представителей либо полномочия налоговых органов, таможенных органов, установленные НК РФ;
вводит обязанности, не предусмотренные НК РФ, или изменяет 
определенное налоговым кодексом содержание обязанностей участников отношений, регулируемых законодательством о налогах и 
сборах, иных лиц, обязанности которых установлены НК РФ;
запрещает действия налогоплательщиков, плательщиков сборов, 
налоговых агентов, их представителей, разрешенные НК РФ;
запрещает действия налоговых органов, таможенных органов, их 
должностных лиц, разрешенные или предписанные НК РФ;
разрешает или допускает действия, запрещенные НК РФ;
изменяет установленные НК РФ основания, условия, последовательность или порядок действий участников отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах, иных лиц, обязанности которых установлены НК РФ;
изменяет содержание понятий и терминов, определенных в 
НК РФ, либо использует эти понятия и термины в ином значении, чем они используются в НК РФ;
иным образом противоречит общим началам и (или) буквальному 
смыслу конкретных положений НК РФ.
Нормативные правовые акты о налогах и сборах признаются не 

соответствующими НК РФ при наличии хотя бы одного из обстоятельств, перечисленных выше.

•

•

•

•

•

•
•

•

•



Признание нормативного правового акта не соответствующим 

НК РФ осуществляется в судебном порядке, если иное не предусмотрено самим НК РФ. Правительство РФ, а также иной орган исполнительной власти или исполнительный орган местного самоуправления, принявшие указанный акт, либо их вышестоящие органы 
вправе до судебного рассмотрения отменить этот акт или внести в 
него необходимые изменения.

В отношении нормативных правовых актов, регулирующих поря
док взимания налогов, подлежащих уплате в связи с перемещением 
товаров через таможенную границу Таможенного союза, применяются положения, установленные таможенным законодательством
Таможенного союза и законодательством РФ о таможенном деле.

Приоритет международных соглашений над нормами НК РФ вы
текает из ст. 15 Конституции РФ и ст. 7 НК РФ, в соответствии с 
которой при наличии противоречий между нормами НК РФ и международных соглашений применению подлежат правила и нормы 
международных договоров Российской Федерации.
второй уровень нормативного регулирования налогообложения 
представлен подзаконными актами федерального уровня. Статья 90 
Конституции РФ устанавливает, что Президент РФ имеет право издавать указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения 
на всей территории Российской Федерации. Указы и распоряжения 
Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. 

На основании и во исполнение Конституции, федеральных зако
нов, указов Президента Правительство РФ издает постановления и 
распоряжения, которые обязательны к исполнению в Российской 
Федерации (ст. 115 Конституции РФ). Названные полномочия закреплены также в ст. 4 НК РФ, предусматривающей право Правительства РФ издавать постановления и распоряжения в предусмотренных законодательством о налогах и сборах случаях и в пределах 
своей компетенции (в частности, по вопросам оформления счетовфактур, определения состава амортизационных групп и т.д.). При 
этом акты Правительства РФ не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах. 

Федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные 

осуществлять функции по выработке государственной политики и 
нормативно-правовому регулированию в сфере налогов и сборов и 
в области таможенного дела, также издают нормативные правовые 
акты по вопросам, связанным с налогообложением и со сборами, 
лишь в предусмотренных законодательством о налогах и сборах случаях в пределах своей компетенции.

Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный 

осуществлять функции по контролю и надзору в сфере налогов и 

сборов, его территориальные органы, а также подчиненные федеральному органу исполнительной власти, уполномоченному в области таможенного дела, таможенные органы Российской Федерации 
не имеют права издавать нормативные правовые акты по вопросам 
налогов и сборов.

Третий уровень нормативного регулирования — это законы субъ
ектов РФ, указы, постановления и решения глав субъектов РФ, принятые на основе федерального законодательства и не противоречащие ему, акты представительных и исполнительных органов местного самоуправления.

В соответствии со ст. 1 НК РФ, законодательство субъектов РФ 
о налогах и сборах состоит из законов и иных нормативных правовых 
актов о налогах и сборах этих субъектов, принятых в соответствии с 
НК РФ. Таким образом, устанавливается четкая иерархия между налоговыми нормами федерального и регионального уровней.

Нормативные правовые акты органов местного самоуправления 

о местных налогах и сборах принимаются представительными и исполнительными органами местного самоуправления в соответствии 
с НК РФ.

Четвертый уровень нормативного регулирования представлен 

официальными разъяснениями и рекомендациями государственных 
органов по вопросам применения актов налогового законодательства 
в форме писем, телеграмм и т.д. При этом для граждан и организаций, 
в отличие от налоговых органов (подп. 5 п. 1 ст. 32 НК РФ), разъяснения руководящих органов исполнительной власти не имеют обязательной силы. По этой причине налогоплательщики и плательщики 
сборов не обязаны руководствоваться данными разъяснениями.

Пятый уровень — это рабочие документы организаций, которые 

утверждаются руководителем организации. Документы данного уровня содержат, исходя из установленных правил учета, согласно ст. 313 
НК РФ, специфики условий хозяйствования, структуры и размеров 
организации и других факторов, внутренние распорядительные документы налогового учета организации, носящие обязательный характер для системы регламентирования хозяйственной деятельности 
организации и формирующие ее учетную политику. В соответствии 
со ст. 313 НК РФ, система налогового учета организуется налогоплательщиком самостоятельно, исходя из принципа последовательности применения норм и правил налогового учета, т.е. применяется 
последовательно от одного налогового периода к другому. Порядок 
ведения налогового учета устанавливается налогоплательщиком в 
учетной политике для целей налогообложения, утверждаемой соответствующим приказом (распоряжением) руководителя. Налоговые 
и иные органы не вправе устанавливать для налогоплательщиков 
обязательные формы документов налогового учета.