Общество в период изменений: опыт конституционного строительства

Ðîññèéñêàÿ àêàäåìèÿ íàðîäíîãî õîçÿéñòâà 
è ãîñóäàðñòâåííîé ñëóæáû 
ïðè Ïðåçèäåíòå ÐÔ

Ñ.Ì. Øàõðàé

ÎÁÙÅÑÒÂÎ 
 ÏÅÐÈÎÄ ÈÇÌÅÍÅÍÈÉ

Îïûò êîíñòèòóöèîííîãî
ñòðîèòåëüñòâà

Ì
Î
Ñ
Ê
Â
À
•
2
0
1
3

Í ÀÓ × Í Û Å  ÄÎ Ê Ë À Ä Û
13/7
Í ÀÓ × Í Û Å  ÄÎ Ê Ë À Ä Û
13/7

Ã Î Ñ Ó Ä À Ð Ñ Ò Â Î
È
Ï Ð À Â Î

Coverı
Ø-3.qxd  21.02.2013  14:49  Page 1

С. М. Шахрай

Общество 
в период изменений
Опыт конституционного строительства

Российская академия народного хозяйства 
и государственной службы
при Президенте Российской Федерации

Издательский дом «Дело»
Москва · 

УДК 

ББК ..

Ш

Шахрай, С. М.

Общество в период изменений: опыт конституционного 
строительства  / С. М. Шахрай. — М. : Издательский дом «Дело» РАНХиГС, 
. —  с. — (Научные доклады : государство и право).

ISBN ----

УДК 

ББК .. 

ISBN ----

© ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства 
и государственной службы при Президенте Российской Федерации», 


Ш



Содержание

Введение   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  5

1. Что такое «конституция»? 
Роль конституции в «эпоху перемен»   .  .  .  .  .  .  .  9
1.1. Что такое «конституция»?   .  .  .  .  .  .  .  .  .  9

1.1.1. Общие функции конституции.  .  .  .  .  .  .  .  . 10

1.1.2. Конституции юридические и фактические  . 12

1.2. Общие закономерности 
«переходных периодов», влияющие 
на процесс управления изменениями   .  .  13

1.3. Конституция как инструмент 
трансформации прежнего 
социального порядка .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  17

1.4. Особенности «самореализующихся» 
конституций   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  19

2. Конституция РФ 1993 года — «как это устроено»?   23

2.1. «Ядро согласия» в Конституции 1993 года   26

2.2. Конституция 1993 года как набор 
инструментов и процедур 
для достижения согласия .  .  .  .  .  .  .  .  .  27

2.3. Конституция 1993 года 
как «план будущего» для России   .  .  .  .  .  30

2.3.1. Конституционная модель отношений 
государства и общества   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 32

2.3.2. Конституционная модель российской 
экономики  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 33

2.3.3. Модель устройства государственной 
власти .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 34

2.3.4. Особенности российской модели 
разделения властей и института 
Президента.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 37

2.3.5. Конституционная модель 
российского федерализма  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 40

2.3.6. Конституция и бюрократия  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 41

2.3.7. Инструментальный смысл 
«внутренней противоречивости» 
Конституции 1993 года .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 45

3. Конституция и жизнь: реализация 
конституционных моделей .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  49

3.1. Президент и Конституционный Суд РФ — 
ключевые механизмы реализации 
«плана будущего», заложенного 
в Конституции 1993 года   .  .  .  .  .  .  .  .  .  53

3.2. О креативных возможностях 
действующей Конституции РФ .  .  .  .  .  .  56

Вместо заключения   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  62

Приложение. Почему в конце ХХ века потребовалась 
новая конституция для России: 
Краткий исторический экскурс   .  .  .  63

1. Нарастание противоречий между 
юридической и фактической конституциями 
в конце 1980-х — начале 1990-х годов. 
Этапы конституционной реформы   .  .  .  .  .  .  63

2. Начальный этап разработки проекта 
новой российской Конституции (1989–1991)   .  66

3. Бюрократизация процесса подготовки 
проекта Конституции и оформление 
конфликта по поводу распределения 
полномочий в треугольнике «президент — 
парламент — правительство» .  .  .  .  .  .  .  .  .  70

4. Завершение конституционного 
кризиса (1993)   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  75



Введение

Роль конституций в целом и действующей российской КонРоль конституций в целом и действующей российской Конституции в частности трудно переоценить. Конституция — 
ституции в частности трудно переоценить. Конституция — 
это основа легитимности власти, ядро правового сознания 
это основа легитимности власти, ядро правового сознания 
и опора гражданского общества. Устойчивость Основного 
и опора гражданского общества. Устойчивость Основного 
закона является залогом политической стабильности и диназакона является залогом политической стабильности и динамичного развития любого государства.
мичного развития любого государства.

Конституция — это не абстрактные нормы и декларации, 
Конституция — это не абстрактные нормы и декларации, 

а живой, действующий документ, который не только активно 
а живой, действующий документ, который не только активно 
влияет на общественно-политическую и экономическую дейвлияет на общественно-политическую и экономическую действительность, воплощаясь в законах, решениях, институтах, 
ствительность, воплощаясь в законах, решениях, институтах, 
но также самым непосредственным образом влияет на облик 
но также самым непосредственным образом влияет на облик 
страны и ход современной истории.
страны и ход современной истории.

Как известно, действующая российская Конституция была 
Как известно, действующая российская Конституция была 

принята в очень сложный период отечественной истории.
принята в очень сложный период отечественной истории.

То факт, что этот документ не был классическим «плоТо факт, что этот документ не был классическим «пло
дом согласия» элит, является в условиях меняющегося мира 
дом согласия» элит, является в условиях меняющегося мира 
скорее нормой, чем отклонением. В любой стране, перескорее нормой, чем отклонением. В любой стране, переживающей период изменений («эпоху перемен»), происхоживающей период изменений («эпоху перемен»), происходит постоянная конкуренция различных, порой абсолютно 
дит постоянная конкуренция различных, порой абсолютно 
противоположных представлений о целях преобразований, 
противоположных представлений о целях преобразований, 
о желаемом будущем, о должном устройстве государства и обо желаемом будущем, о должном устройстве государства и общественных отношений, за которыми стоят различные полищественных отношений, за которыми стоят различные политические силы. Другое дело — уровень ожесточенности такой 
тические силы. Другое дело — уровень ожесточенности такой 
конкуренции. К сожалению, в России начала 1990-х гг. проконкуренции. К сожалению, в России начала 1990-х гг. противоборствующим сторонам не хватило то ли терпения то ли 
тивоборствующим сторонам не хватило то ли терпения то ли 
мудрости, и в результате события, сопровождавшие принятие 
мудрости, и в результате события, сопровождавшие принятие 
новой Конституции страны, оказались одной из самых драмановой Конституции страны, оказались одной из самых драматических страниц современной отечественной истории.
тических страниц современной отечественной истории.

С. М. Ш

В условиях эскалации политического и экономического 
В условиях эскалации политического и экономического 

кризиса на фоне торможения реформ из-за отсутствия единкризиса на фоне торможения реформ из-за отсутствия единства по поводу стратегии и тактики необходимых изменений 
ства по поводу стратегии и тактики необходимых изменений 
разработчикам действующего Основного закона нужно было 
разработчикам действующего Основного закона нужно было 
решить непростую задачу, суть которой заключалась в отверешить непростую задачу, суть которой заключалась в ответе на вопрос: как в ситуации политического раскола создать 
те на вопрос: как в ситуации политического раскола создать 
Конституцию, которая могла бы стать главным инструментом 
Конституцию, которая могла бы стать главным инструментом 
восстановления общественного согласия и одновременно 
восстановления общественного согласия и одновременно 
обеспечить успех становлению новой российской государобеспечить успех становлению новой российской государственности и социально-экономической системы.
ственности и социально-экономической системы.

Спустя 20 лет можно с уверенностью сказать, что эта заСпустя 20 лет можно с уверенностью сказать, что эта за
дача была решена. Сам факт, что Конституция РФ 1993 года 
дача была решена. Сам факт, что Конституция РФ 1993 года 
занимает на сегодняшний день второе место по «продолжизанимает на сегодняшний день второе место по «продолжительности жизни» среди всех российских конституций
тельности жизни» среди всех российских конституций1, гово, гово
рит о ее жизнеспособности и устойчивости.
рит о ее жизнеспособности и устойчивости.

Тем не менее с самого момента принятия новой российской 
Тем не менее с самого момента принятия новой российской 

конституции не смолкают дискуссии о необходимости измеконституции не смолкают дискуссии о необходимости изменения Основного закона. Такие идеи циркулируют не тольнения Основного закона. Такие идеи циркулируют не только в экспертном сообществе, но и в общественном мнении. 
ко в экспертном сообществе, но и в общественном мнении. 
Многолетние социологические исследования демонстрируМноголетние социологические исследования демонстрируют примерно одни и те же результаты: менее 
ют примерно одни и те же результаты: менее 1 1 / / 5 населения 
 населения 

страны читали Конституцию РФ, но при этом почти половина 
страны читали Конституцию РФ, но при этом почти половина 
опрошенных уверены, что ее необходимо менять
опрошенных уверены, что ее необходимо менять2.

Однако по большому счету привычка считать, что единОднако по большому счету привычка считать, что един
ственно возможным способом решить любые проблемы 
ственно возможным способом решить любые проблемы 
в стране — от коррупции до замерзшей котельной — является 
в стране — от коррупции до замерзшей котельной — является 
создание «более правильной» Конституции, свидетельствуют 
создание «более правильной» Конституции, свидетельствуют 
скорее о подростковом максимализме общественного сознаскорее о подростковом максимализме общественного сознания, чем о несовершенстве Основного закона. Тем не менее 
ния, чем о несовершенстве Основного закона. Тем не менее 
подобные настроения создают риски для Конституции и поподобные настроения создают риски для Конституции и политической стабильности в целом, поскольку, как выразился 
литической стабильности в целом, поскольку, как выразился 
на встрече с судьями Конституционного Суда Президент РФ 
на встрече с судьями Конституционного Суда Президент РФ 

          ¹ Первое место по «долголетию» занимает Конституция РСФСР  г. 
(существовала до  г.).

          ² См., например: Пресс-выпуск ВЦИОМ №  (декабрь  г.) «Конституция России: менять или не менять?». http://wciom.ru / index. 
php? id=&uid=.

О   



В. В. Путин, «размывание, расшатывание Основного закона, 
В. В. Путин, «размывание, расшатывание Основного закона, 
безусловно, означает предтечу к размыванию и расшатывабезусловно, означает предтечу к размыванию и расшатыванию самого государства»
нию самого государства»1.

В отличие от общественности, чье мнение скорее основано 
В отличие от общественности, чье мнение скорее основано 

на эмоциях, эксперты пытаются найти разного рода теоретина эмоциях, эксперты пытаются найти разного рода теоретические аргументы для своих попыток добиться конституцические аргументы для своих попыток добиться конституционной реформы. Нередко звучат мнения, что сама возможонной реформы. Нередко звучат мнения, что сама возможность уместить практически любую современную реальность 
ность уместить практически любую современную реальность 
в рамки действующей Конституции как раз и является ее 
в рамки действующей Конституции как раз и является ее 
основным недостатком. Якобы в тексте Основного закона 
основным недостатком. Якобы в тексте Основного закона 
чересчур много «воздуха», то есть слишком много свободы 
чересчур много «воздуха», то есть слишком много свободы 
для политических импровизаций.
для политических импровизаций.

Уверен, что свободы «слишком много» не бывает. Более того, 
Уверен, что свободы «слишком много» не бывает. Более того, 

попытки превратить Конституцию в бюрократическую инпопытки превратить Конституцию в бюрократическую инструкцию, которая бы детально регламентировала каждый шаг 
струкцию, которая бы детально регламентировала каждый шаг 
влево или вправо, свидетельствуют о недостаточной зрелости 
влево или вправо, свидетельствуют о недостаточной зрелости 
правящего класса и гражданского общества. По-настоящему 
правящего класса и гражданского общества. По-настоящему 
зрелые и ответственные элиты умеют в рамках развитой демозрелые и ответственные элиты умеют в рамках развитой демократии следовать принципам и законам независимо от того, 
кратии следовать принципам и законам независимо от того, 
насколько суровы санкции за их невыполнение.
насколько суровы санкции за их невыполнение.

Опыт конституционного строительства в российскую «эпоху 
Опыт конституционного строительства в российскую «эпоху 

перемен» представляет интерес не только для истории или теперемен» представляет интерес не только для истории или теории. Он актуален для 
ории. Он актуален для практики управления общественными 
практики управления общественными 

изменениями
изменениями, как в период стабильности, так и в эпохи кризи, как в период стабильности, так и в эпохи кризи
сов и потрясений.
сов и потрясений.

Конституционное право принципиально мертво, если 
Конституционное право принципиально мертво, если 

оно ежесекундно не соприкасается с политической практионо ежесекундно не соприкасается с политической практикой и государственным управлением. Текстуальное знание 
кой и государственным управлением. Текстуальное знание 
статей Основного закона, безусловно, полезно, но это мало 
статей Основного закона, безусловно, полезно, но это мало 
что дает в каждодневной деятельности, если специалист в обчто дает в каждодневной деятельности, если специалист в области государственного или экономического управления 
ласти государственного или экономического управления 
не знает, как «устроена» и «работает» Конституция; почему 
не знает, как «устроена» и «работает» Конституция; почему 
она выглядит так, а не иначе; какой потенциал в ней содерона выглядит так, а не иначе; какой потенциал в ней содержится, и как использовать этот инструмент для управления 
жится, и как использовать этот инструмент для управления 

          ¹ См.: Выступление Президента РФ В. В. Путина на встрече с судьями 
Конституционного Суда РФ  декабря  г. http://www.kremlin.
ru / news / .

С. М. Ш

масштабными изменениями, для модернизации страны 
масштабными изменениями, для модернизации страны 
и перехода к новому уровню развития.
и перехода к новому уровню развития.

Как известно, необходимым условием перехода к постиндуКак известно, необходимым условием перехода к постинду
стриальному обществу и экономике, основанной на знаниях, явстриальному обществу и экономике, основанной на знаниях, является пробуждение в людях внутреннего стремления к максиляется пробуждение в людях внутреннего стремления к максимальной реализации своего творческого потенциала. Включение 
мальной реализации своего творческого потенциала. Включение 
этого механизма творческого саморазвития возможно только 
этого механизма творческого саморазвития возможно только 
в условиях свободы, под которой, как отмечал лауреат Нобелевв условиях свободы, под которой, как отмечал лауреат Нобелевской премии по экономике 1998 г
ской премии по экономике 1998 г. Амартия Сен (Sen, Amartia)
. Амартия Сен (Sen, Amartia), , 

нужно понимать не только гарантии прав человека и гражданинужно понимать не только гарантии прав человека и гражданина, но также свободу от нищеты и насилия, от скудости эконона, но также свободу от нищеты и насилия, от скудости экономических возможностей и социальных лишений, от убожества 
мических возможностей и социальных лишений, от убожества 
структур, обслуживающих население, а также от нетерпимости 
структур, обслуживающих население, а также от нетерпимости 
или от чрезмерной активности репрессивных учреждений
или от чрезмерной активности репрессивных учреждений1.

Но все эти условия не возникают сами по себе и не суНо все эти условия не возникают сами по себе и не су
ществуют в безвоздушном пространстве. Для того чтобы 
ществуют в безвоздушном пространстве. Для того чтобы 
их создавать, развивать и поддерживать, нужны сильные гоих создавать, развивать и поддерживать, нужны сильные государственные институты и эффективная правовая система. 
сударственные институты и эффективная правовая система. 
Как наглядно подтвердил опыт последних десятилетий ХХ в., 
Как наглядно подтвердил опыт последних десятилетий ХХ в., 
реальная свобода возможна только при наличии эффективреальная свобода возможна только при наличии эффективно работающего государства и 
но работающего государства и стабильной
стабильной Конституции. 
 Конституции. 

Об этом же говорил и Президент РФ В. В. Путин на встрече 
Об этом же говорил и Президент РФ В. В. Путин на встрече 
с судьями Конституционного Суда РФ 12 декабря 2012 г.: «Осс судьями Конституционного Суда РФ 12 декабря 2012 г.: «Основной закон… это живой инструмент, но в то же время нужновной закон… это живой инструмент, но в то же время нужно очень бережно относиться к его основам. Основной закон 
но очень бережно относиться к его основам. Основной закон 
должен быть стабильным. В этом, в его стабильности — знадолжен быть стабильным. В этом, в его стабильности — значительная часть стабильности самого государства и основчительная часть стабильности самого государства и основных прав и свобод граждан Российской Федерации»
ных прав и свобод граждан Российской Федерации»2.

Сегодня практически во всех успешно развивающихся 
Сегодня практически во всех успешно развивающихся 

(читай — «изменяющихся») странах 
(читай — «изменяющихся») странах адаптивность
адаптивность правовой 
 правовой 

системы и 
системы и креативность 
креативность политической практики сочетаются 
политической практики сочетаются 

с с неизменностью 
неизменностью действующего Основного закона.
действующего Основного закона.

          ¹ Подробнее см.: Сен А. Развитие как свобода  /  пер. с англ. под. ред. 
и с послесл. Р. М. Нуреева. М.: Новое издательство, .

          ² См.: Выступление Президента РФ В. В. Путина на встрече с судьями 
Конституционного Суда РФ  декабря  г. http://www.kremlin.
ru / news / .