Исследование результативности и эффективности бюджетного финансирования высшего образования

НАУЧНАЯ МЫСЛЬ
СЕРИЯ ОСНОВАНА В 2008 ГОДУ



Q.U. 6EPE3KUH





ИССЛЕДОВАНИЕ РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ И ЭФФЕКТИВНОСТИ БЮДЖЕТНОГО ФИНАНСИРОВАНИЯ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ




МОНОГРАФИЯ





znanium.com

Москва ИНФРА-М 2016

УДК 336(075.4)
ББК 65.26
Б48

   ФЗ     Издание не подлежит маркировке  
Na 436-ФЗ в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 1

      Рецензенты:
        Б. И. Алехин — доктор экономических наук, профессор экономического факультета Российского государственного гуманитарного университета;
        Е.А. Морозова — доктор экономических наук, профессор кафедры «Финансы и кредит» экономического факультета Российского университета дружбы народов



            Березкин Д.И.


Б48 Исследование результативности и эффективности бюджетного финансирования высшего образования : монография / Д.И. Березкин. — М.: ИНФРА-М, 2016. — 132 с. — (Научная мысль).

         ISBN 978-5-16-012061-4 (print)
         ISBN 978-5-16-104753-8 (online)

         В монографии исследуются вопросы повышения эффективности бюджетного финансирования высшего образования с применением положений теорий общественных благ и общественного выбора, а также концепции бюджетирования, ориентированного на результат.
         В работе раскрыты особенности оценки результативности и эффективности бюджетного финансирования государственных услуг по предоставлению высшего образования; предложена иерархичная система специфических показателей результативности и эффективности бюджетного финансирования предоставления государственных услуг высшего образования; разработаны рекомендации по использованию в практике оценки деятельности вузов показателей высшего образования в совокупности с инструментами бюджетирования, ориентированного на результат; сформулированы предложения по совершенствованию структуры расходов на предоставление государственных услуг высшего образования.
         Монография предназначена для научных работников, занимающихся проблемами повышения эффективности бюджетных расходов, в том числе в сфере высшего образования, а также для сотрудников органов государственной власти, преподавателей, студентов и аспирантов экономических специальностей.

                                                      УДК 336(075.4)
ББК 65.26








ISBN 978-5-16-012061-4 (print)
ISBN 978-5-16-104753-8 (online)


© Березкин Д.И., 2016

                Оглавление





Введение....................................................4
1. Теоретические аспекты эффективности и результативности бюджетных расходов в сфере высшего образования..............7
1.1. Природа высшего образования, механизмы его финансирования и значение на современном этапе.............................7
1.2. Понятия, критерии эффективности и результативности бюджетных расходов в сфере высшего образования, социально-экономические предпосылки их повышения...........16
1.3. Международный опыт оценки и повышения эффективности и результативности финансирования высшего образования......26
2. Анализ действующей системы финансирования высшего образования в России...............................42
2.1. Основные принципы современной бюджетной политики в области высшего образования..............................42
2.2. Анализ эффективности и результативности расходов федерального бюджета на высшее образование в России........60
2.3. Проблемы повышения эффективности и результативности расходов федерального бюджета в сфере высшего образования в России..81
3. Направления дальнейшего повышения эффективности и результативности расходов федерального бюджета в сфере высшего образования........................................91
3.1. Предлагаемые пути повышения эффективности
и результативности расходов федерального бюджета на высшее образование ...............................................91
3.2. Направления совершенствования системы бюджетного финансирования высшего образования.........................103
3.3. Обоснование предлагаемых мер по повышению эффективности и результативности расходов федерального бюджета на высшее образование и оценка их влияния на социально-экономическое развитие страны...........................................108
Заключение................................................119
Список литературы.........................................126
Приложение................................................131

                Введение




   Современный этап развития мировой экономики характеризуется усилением конкуренции (в том числе международной), высокой науко-емкостью производства, повышением значимости инноваций, что требует внедрения интенсивных факторов экономического роста.
   Для нашей страны в условиях сложившейся геополитической ситуации и усложнившихся международных отношений с иными развитыми государствами и международными институтами (в том числе финансовыми), а также ввиду высокой зависимости от экспорта энергоресурсов (что является экстенсивным фактором экономического роста) важную роль приобретает стимулирование развития высшего образования как фактора развития человеческого потенциала, внедрения инноваций в производство и впоследствии создания устойчивых конкурентных преимуществ отечественной экономики на мировом рынке.
   Участие государства в финансировании высшего образования обусловлено высокими затратами на обучение людей и проведение научных исследований (особенно фундаментальных), а также относительно большими сроками окупаемости вложений в данные направления, так как высшее образование не обладает высокой инвестиционной привлекательностью.
   Одновременно значимыми являются социальные факторы: все люди не равны, а значит, не равны и их возможности. Ввиду большой значимости высшего образования в современных условиях необходимо предоставлять всем людям равные возможности в получении высшего образования, независимо от уровня их доходов.
   Необходимость государственной поддержки высшего образования усиливается по причине падения доходов населения и нехваткой финансовых ресурсов у предприятий в условиях экономического кризиса.
   Вместе с тем ключевую роль при рассмотрении вопроса о необходимости усиления влияния высшего образования на социально-экономическое развитие страны играет фактор недостаточности финансовых ресурсов, направляемых на меры в сфере высшего образования.
   Ограниченность средств федерального бюджета усугубляется невозможностью существенного увеличения его доходной базы в короткие промежутки времени, а также привлечения дополнительных государственных заимствований вследствие ограничения доступа нашей страны на международные финансовые рынки и угрозы дестабилизации бюджетной системы.
   Таким образом, современные реалии свидетельствуют об актуальности не столько увеличения объемов бюджетного финансирования высшего образования, сколько повышения эффективности и результативности бюджетных расходов на указанные цели. В данном случае представ

4

ляется важным повышение эффективности бюджетных расходов, которое будет способствовать оптимизации бюджетного финансирования высшего образования без ухудшения его качественных показателей, характеризующих роль данной сферы в социально-экономическом развитии страны.
   В течение двух десятилетий государством принимается множество мер, направленных на повышение отдачи от каждого вложенного в высшее образование рубля с целью максимизации роли данной сферы в решении социально-экономических проблем.
   Однако, несмотря на накопленный масштабный опыт, существуют определенные методологические и практические проблемы при решении вопроса, который рассматривается в настоящей монографии.
   Среди таких проблем можно выделить следующие:
   •     недостаточная взаимосвязь финансирования высшего образования и критериев развития рынка труда, науки, внедрения инноваций, а также улучшения уровня благосостояния населения;
   •     отсутствие системы показателей, по которым можно было бы оценивать эффективность бюджетного финансирования высшего образования и принимать управленческие решения в части состава и структуры бюджетных расходов по данному направлению;
   •     неразвитость и некомплексное применение системы инструментов бюджетирования, направленной на повышение эффективности бюджетного финансирования высшего образования (государственные задания, обоснования бюджетных ассигнований, государственные программы);
   •     недостаточный учет влияния выделяемых бюджетных ресурсов на показатели результативности вузов (непосредственные результаты) и структурных сдвигов в экономике - на удовлетворенность населения качеством высшего образования (внешние эффекты) при распределении бюджетных ресурсов.
   Целью исследования является применение теоретических положений повышения эффективности бюджетных расходов в сфере высшего образования, а также разработка практических рекомендаций по совершенствованию бюджетного процесса, направленных на повышение отдачи от использования бюджетных средств на предоставление населению высшего образования.
   В этой связи задачи исследования заключаются в следующем:
   1)    раскрыть особенности оценки результативности и эффективности бюджетного финансирования государственных услуг по предоставлению высшего образования;

5

   2)    предложить иерархичную систему специфических показателей результативности и эффективности бюджетного финансирования предоставления государственных услуг высшего образования;
   3)    разработать рекомендации по использованию показателей высшего образования в совокупности с инструментами бюджетирования, ориентированного на результат, в практике оценки деятельности вузов;
   4)    сформулировать предложения по совершенствованию структуры расходов на предоставление государственных услуг высшего образования.
   Исследование вопросов повышения эффективности бюджетного финансирования высшего образования целесообразно осуществлять с применением положений теории общественных благ, теории общественного выбора, а также концепции бюджетирования, ориентированного на результат.
   Анализ работ ученых, занимавшихся проблемами повышения эффективности бюджетного финансирования высшего образования с позиций указанных концепций, показал отсутствие единого подхода к ее оценке, а также недостаточную проработку вопросов применения результатов такой оценки при бюджетном планировании и исполнении бюджета. Не в полной мере разработана система специфичных показателей, не выстроена их иерархия с позиций уровня ответственности и степени их взаимосвязи с индикаторами, отражающими выгоду для населения от предоставления услуг высшего образования, а также уровень удовлетворенности граждан предоставляемыми им соответствующими услугами.
   Наряду с этим требуются практические рекомендации по повышению результативности и эффективности повышения высшего образования в стране с точки зрения совершенствования инструментов бюджетирования, ориентированного на результаты, создающего условия для полноценного использования показателей высшего образования при распределении и перераспределении бюджетных ресурсов как при бюджетном, так и при стратегическом планировании. В том числе необходимы рекомендации по системе оценки предложений по финансированию дополнительных потребностей в сфере высшего образования с использованием системы показателей эффективности, а также встраиванию указанной системы в бюджетный процесс и в процесс управления сферой высшего образования.

                1. Теоретические аспекты эффективности и результативности бюджетных расходов в сфере высшего образования




            1.1. Природа высшего образования, механизмы его финансирования и значение на современном этапе


   Являясь частью системы образования, высшее образование входит в систему отраслей социальной сферы, которую составляют такие отрасли, как здравоохранение, культура, спорт, социальное обслуживание и иные.
   Высшее образование имеет целью обеспечение подготовки высококвалифицированных кадров по всем основным направлениям общественно полезной деятельности в соответствии с потребностями общества и государства, удовлетворение потребностей личности в интеллектуальном, культурном и нравственном развитии, углублении и расширении образования, научно-педагогической квалификации¹.
   Образовательные учреждения являются центральным звеном в системе образования. Образовательное учреждение, реализующее программы высшего образования, является высшим учебным заведением.
   Основной единицей деятельности высших учебных заведений являются государственные услуги.
   Услуга в отличие от товара носит нематериальный характер.
   Как и услугам в сфере здравоохранения, культуры, спорта, социального обслуживания и иным услугам социальной сферы, с экономической точки зрения услугам по предоставлению высшего образования присущи свойства как рыночных, так и общественных благ, что позволяет характеризовать высшее образование как смешанное общественное благо.
   Концепцию общественных благ развивали П. Самуэльсон, Р. Мас-грейф, Г.А. Ахинов, Е.Н. Жильцов.
   Выделяется два свойства общественных благ: неконкурентоспособ-ность и неисключаемость².
   Принцип неконкурентоспособности означает, что потребление блага одним индивидом не сокращает потребления другого индивида, т.е. общественное благо всегда остается для использования всеми в неумень-шающемся количестве и качестве.


   ¹ Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», ст. 69, п. 1.

   ² Г.А. Ахинов, Е.Н. Жильцов. Экономика общественного сектора: учебное пособие. - М.: Инфра-М, 2008, с. 70.

7

   Принцип неисключаемости означает, что потребление общественного блага одним индивидом не исключает его потребления другими индивидами.
   Если рассматривать услуги по предоставлению высшего образования, то можно говорить о том, что неконкурентность и неисключае-мость в данном случае проявляются в природе самого по себе высшего образования него способности к воспроизводству внешних эффектов, полезных для всего общества.
   Существует несколько показателей, на которые положительно влияет развитие образования, в том числе и высшего, в стране (так называемые внешние положительные эффекты)¹:
   1)    увеличение производительности труда, что приводит к увеличению оплаты труда, а следовательно, к улучшению уровня жизни в стране. Кроме того, повышение уровня образования одного работника на фирме может привести к появлению дополнительных навыков во всем коллективе. Для государства развитие высшего образования выгодно тем, что в результате повышения заработной платы граждан возрастают поступления налогов в бюджет;
   2)    снижение расходов государства на обеспечение общественного порядка и безопасности. Развитие высшего профессионального образования способствует снижению преступности среди населения, что позволяет снизить расходы бюджета на правоохранительную деятельность и общественную безопасность;
   3)    развитие рынка кредитных ресурсов в условиях государственных гарантий. В случае если гражданин обучается на платной основе, может возникнуть потребность в кредитных ресурсах, чтобы обеспечить его затраты на получение высшего образования. Коммерческие банки неохотно предоставляют кредиты без гарантий их возврата (залога). Кроме того, банк не может оценить, сможет ли студент в будущем выплатить кредит. Это тоже свидетельствует о необходимости участия государства в финансировании высшего образования;
   4)    устранение экстерналии максимизации полезности домохозяйств. Данная экстерналия заключается в том, что родители студента не всегда могут иметь возможность снижать свое текущее потребление, чтобы оплачивать его обучение. Таким образом, участие государства в финансировании высшего образования может устранить данный эффект и увеличить спрос на образовательные услуги;
   5)    возможность устранения первоначального неравенства граждан по отношению к уровню дохода. Так как родители с высокими доходами имеют больше возможностей для оплаты качественного высшего об

   ¹ Jonathan Gruber «Public Finance and Public Policy», 2-nd edition, Worth Publishers, Massachusetts Institute of Technology, p. 287-289.

8

разования, то возникает неравенство возможностей граждан, учитывая то, что наличие качественного высшего образования влияет на уровень доходов.
   Высшему образованию, наряду со свойствами общественных благ, присущи свойства и рыночных благ:
   •     несмотря на совместность потребления, существует возможность обеспечить доступ к потреблению данного блага определенным лицам (доступ в аудитории, библиотеки высших учебных заведений и т.д.);
   •     альтернативность использования с убыванием потребления в части высшего образования проявляется в ограниченности ресурсных возможностей вузов, обеспечивающих предоставление высшего образования.
   Наличие указанных свойств предопределяет возможность также платного высшего образования.
   Однако если обратиться к теории рыночной экономики, необходимо вспомнить, что на конкурентном рынке экономические субъекты принимают решения в условиях полной и совершенной информации.
   Вместе с тем в данном случае важно вспомнить позицию известного экономиста, взгляды которого принадлежали классической школе,-Дж. С. Милля.
   Ученый считал, что процесс организации удовлетворения потребностей людей в образовании является одним из «исключений» из общепринятых правил свободного общества, так как при свободной конкуренции и свободном выборе люди могут иметь ошибочное представление о своих потребностях в образовании.
   Государство может считать, что индивиды не могут сами правильно судить о своем подлинном благосостоянии, и полагает:
   •     что они плохо информированы;
   •     что их образование не позволяет должным образом обрабатывать доступную им информацию;
   •     что существуют общественные ценности, которые выше индивидуальной свободы выбора.
   Основываясь на указанных внешних эффектах, Дж. С. Милль допускал необходимость участия государства (в определенных ограничениях) в обеспечении потребностей людей в образовании.
   К отношениям в сфере высшего образования применимы базовые принципы теории общественного выбора, которая изучает механизмы использования ресурсов и поведение индивидуумов при распределении общественных благ.
   Теорию общественного выбора развивали такие ученые, как Э. Линдаль, К. Эрроу, Дж. Бьюкенен, Э. Дауне, Д. Мюллер, У. Несканен, М. Олсон, Р. Толлисон.

9

   Существуют следующие базовые принципы теории общественного выбора, которым соответствует высшее образование по сути.
   1. Признание единой, одинаковой экономической роли всех людей.
   Конституцией Российской Федерации даны гражданам права и свободы, закреплено равенство и равноправие всех граждан, а также даны одинаковые стартовые права получения высшего образования.
   Получение гражданином высшего образования само собой способствует реализации данных Конституцией прав, свобод, гарантий, поскольку все люди имеют одинаковые права при получении высшего образования, что впоследствии дает получившим его людям одинаковые права по реализации полученных знаний в трудовой сфере, самореализации, а также получения необходимого дохода для удовлетворения своих материальных и нематериальных потребностей.
   2.    Механизм принятия решений о потреблении услуг утверждается коллективно.
   Современное общество признает необходимость получения высшего образования с целью развития не просто конкретных индивидуумов, а в том числе для своего выживания в будущем в связи с наличием у высшего образования внешних эффектов.
   3.    Из предыдущего принципа вытекает такое свойство, как принятие решений в комплексе, в координации с остальными сферами развития.
   При принятии решений общество учитывает, что высшее образование влияет на иные сферы социально-экономического развития страны (наука, рынок труда, социальное обеспечение, правоохранительная деятельность, культура и т.д.), что проявляется в принятии программных документов, учитывающих взаимодействие высшего образования с иными сферами для комплексного решения проблем развития страны.
   4.    Принудительный порядок взаимоотношений граждан и государства.
   Что касается высшего образования, то государство, с одной стороны, устанавливает «правила игры» в указанной сфере (аккредитация, лицензирование, условия получения бюджетных средств, нормативы и т.д.), а с другой — устанавливает требования в трудовой сфере, обязывающие граждан при занятии определенного уровня должностей иметь соответствующее образование.
   5.    Механизм общественного выбора основан на государственном управлении с присущими ему иерархичностью, подчиненностью, а также с наличием бюрократического аппарата.
   Решения, принимаемые в части государственной политики в сфере высшего образования, основываются на различных согласованиях, экспертизах, включающих большое количество лиц, обладающих знаниями в различных сферах, позволяющими решать различные задачи и пробле

10