Комментарий к Федеральному закону от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ «О парламентском контроле» (постатейный)

Москва 
ЮСТИЦИНФОРМ 
2013

Е.Н. КоНдрат 
 
 
 
 

КоММЕНтарИЙ  
К ФЕдЕраЛЬНоМУ ЗаКоНУ  
от 7 Мая 2013 г. № 77-ФЗ   
«о ПарЛаМЕНтСКоМ КоНтроЛЕ»

Постатейный

Сведения об авторе

Кондрат Елена Николаевна — кандидат юридических наук, судья 
арбитражного суда г. Москвы, специалист в области государственного 
финансового контроля.

Кондрат, Е. Н. 
Комментарий к Федеральному закону от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ 
«О парламентском контроле» (постатейный). М:  ЗАО Юстицинформ, 
2013.
 
ISBN 978-5-7205-1197-5

Книга представляет собой постатейный комментарий к Федеральному закону от 07.05.2013 № 77-ФЗ «О парламентском контроле».
В ней подробно рассматриваются общие принципы организации и 
деятельности в сфере парламентского контроля.

УДК 328.36 (094.072)
ББК 67.400.6
         К 64

ISBN 978-5-7205-1197-5 

К 64

УДК 328.36 (094.072)
ББК 67.400.6

© ЗАО «Юстицинформ», 2013

Введение

Контроль является одной из основных составляющих управления, именно он обеспечивает так называемую обратную связь.  
В словаре русского языка С.И. Ожегова понятие «контроль» определяется как проверка, а также наблюдение с целью проверки;  
учреждение, ведающее такой проверкой.
В юридической литературе понятие «контроль» рассматривается как обособленная форма управленческой деятельности.  
Б. А. Страшун рассматривает контроль как «одну из неотъемлемых 
функций управления, позволяющую сопоставить фактический результат управленческой деятельности с желаемым, выявить недостатки и их причины»1.
В литературе, посвященной исследованию социального управления, «контроль» рассматривается как система наблюдения и проверки процесса функционирования и фактического состояния управляемого объекта, реализуемая со следующими целями:
1. Оценка обоснованности и эффективности принятых 
управленческих решений. 
2. Оценка результатов реализации этих решений. 
3. Выявление отклонений в функционировании объекта: 
     от принятых решений, 
     от установленных правил и норм. 
4. Разработка мер по преодолению выявленных отклонений. 
5. Разработка мер по корректировке управленческих 
процессов с целью профилактики деструктивных отклонений. 
6. Устранение препятствий для оптимального 
функционирования объекта. 
Таким образом, контроль является процессом, обеспечивающим 
достижение системой поставленных целей путем сравнения фактического состояния системы с желаемым; проверка деятельности 
кого или чего-либо, как наблюдение с целью проверки исполнения 
законов, постановлений2.

1 Страшун Б.А. Конституционное право зарубежных стран: учебник. М., 1996. 
С. 304.
2 http://ru.wikipedia.org/wiki/%CA%EE%ED%F2%F0%EE%EB%FC

Введение

 Исходя из принципа разделения власти, закрепленного в ст. 10 
Конституции Российской Федерации, на федеральном уровне государственный контроль можно разделить на президентский контроль, парламентский контроль, контроль органов исполнительной 
власти, контроль органов судебной власти. 
Парламентский контроль является неотъемлемой частью обеспечения народного представительства. Парламентский контроль 
присущ как государствам, чей высокий уровень обеспечения прав 
человека, эффективности государственного управления и экономического развития признан мировым сообществом, так и государствам, находящимся на пути реформ и развития политической 
системы. Институт парламентского контроля включен и в правовые системы ряда стран СНГ — государств, являющихся стратегическими партнерами России, что позволяет сделать вывод о том, 
что институт парламентского контроля является общеправовым  
элементом. 
 В истории российского парламентаризма парламентский контроль стал формироваться в начале ХХ века, вместе с появлением первого российского парламента. Официально всесословное 
представительство в России было учреждено Манифестом об учреждении Государственной Думы и законом о создании Государственной Думы, изданными 6 августа 1905 г. Закон о выборах в 
Государственную Думу был опубликован 11 декабря 1905 г. Выборы проходили в несколько ступеней и прошли в основном в 
феврале — марте 1906 г., а в национальных районах и окраинах 
и позже, так что к началу работы в апреле 1906 г. из 524 депутатов были избраны около 480, поэтому состав первой Думы постепенно дополнялся подъезжающими избранными депутатами. 
Во многих районах Сибири, например, выборы проводились в 
мае—июне 1906 г. Первое заседание Государственной Думы состоялось 27 апреля 1906 г. в Таврическом дворце Санкт-Петербурга.
Первоначально предполагался только законосовещательный характер нового органа. Однако Манифест 17 октября 1905 г. существенно расширил полномочия Думы, установив «как незыблемое 
правило, чтобы никакой закон не мог воспринять силу без одобрения Государственной Думы и чтобы выборным от народа обеспече

Введение

на была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий постановленных от нас властей»3. 
Первым инструментом такого надзора стал парламентский запрос. За 72 дня своей работы первая Дума приняла 391 запрос о незаконных действиях правительства и в дальнейшем активно использовала этот инструмент для оказания воздействия на правительство, 
формируя тем самым элементы будущего института парламентского контроля. 
Правовой смысл парламентского запроса весьма просто и точно 
разъяснен видным русским правоведом С.А. Котляревским: «Если 
парламент участвует в осуществлении законодательной власти, он 
не может быть равнодушным к исполнению этих законов»4.
Нормативное регулирование запросной деятельности Государственной Думы определялось такими актами, как Учреждение Государственной Думы 20 февраля 1906 г. и Основные законы в редакции 23 апреля 1906 г.
Согласно закону Дума могла «обращаться к министрам и главноуправляющим отдельными частями... с запросами по поводу таких, последовавших с их стороны, или подведомственных им лиц и 
установлений, действий, кои представляются незаконными». Таким 
образом, запрос должен был содержать ссылки на соответствующие 
статьи законов (и правительственные распоряжения), которые, по 
мнению авторов запроса, оказывались нарушенными.
Право предъявления запросов правительству было суженным с 
точки зрения их предмета и адресатов. Не разрешалось касаться в 
них «целесообразности» правительственных действий. Закрытыми 
для запросов были такие темы, как армия, церковь и внешняя политика. В соответствии со ст. 35 Учреждения запросы могли касаться только учреждений, «подчиненных Правительствующему сенату». Согласно ст. 159 Учреждения министерств Сенату не были подчинены высшие государственные учреждения Империи. К тому же 
права Думы были ограничены ст. 210 Учреждения министерств, согласно которой министр не мог быть привлечен к ответственности, 
когда «в чрезвычайных каких-либо случаях примет решительную 

3 Полное собрание законов Российской империи. Собр. 3-е. Т. XXV. Отд. I. 
№ 26803.
4 Котляревский С.А. Власть и право. М., 1915. С. 306.

Введение

меру и по принятии ее окажется..., что она в видах общей безопасности была необходима».
В составе Думы работала комиссия по запросам. Образована она 
была 23 мая 1906 г. первой Думой как временная и носила название 
комиссии «по исследованию незакономерных действий должностных лиц и учреждений» («Комиссия 33-х»). Позднее она стала постоянной. Одной из ее задач было редактирование запросов под углом 
зрения «правильного» их формулирования и соответствия заключительной части запроса его содержанию.
На всякое чрезвычайное происшествие депутаты, собрав определенное количество подписей, могли подать интерпелляцию (запрос), т. е. требование к правительству отчитаться о своих действиях, на что должен был дать ответ тот или иной министр.
 Запросы депутатов касались ряда важнейших политических событий, например: гонений против профессиональных союзов; введения смертной казни; положения в тюрьмах; карательных экспедиций; преследований рабочих организаций и их представителей; истязаний при «выколачивании» податей с крестьян; по 
поводу взрывов на шахтах Донбасса; по поводу строительных катастроф в Петербурге; нарушений Основных законов; незаконных арестов и насилий во время мирных экономических стачек  
и других.
Статьей 33 Учреждения Государственной Думы к предметам ведения Государственной Думы был отнесен отчет государственного 
контролера по исполнению государственной росписи. Однако работа комиссии по исполнению росписи была значительно затруднена. Комиссия постоянно получала отказ в выдаче отчета государственного контролера. Совет Министров отказывался давать ответы на большинство вопросов комиссии.
В дореволюционный период произошло становление и такого 
инструмента парламентского контроля, как парламентское расследование.
 Историю становления и развития института парламентских расследований в России автор научно-практического пособия «Парламентский контроль в Российской Федерации», вышедшего в издательстве Государственной Думы, А.А. Спиридонов условно разбил 
на пять этапов.

Введение

1. Дореволюционный период, характеризующийся отсутствием 
законодательного закрепления рассматриваемого института.
2. Период до учреждения Верховного Совета СССР, также характеризующийся отсутствием какого-либо законодательного закрепления рассматриваемого института.
3. Советский период, характеризующийся тем, что данный институт получил прямое отражение в Конституциях (Основных законах) СССР и РСФСР 1936, 1937, 1977 и 1978 годов.
4. Постсоветский период, характеризующийся тем, что данный институт не получил прямого отражения в Конституции Российской Федерации, однако получил косвенную регламентацию 
в законе, регулирующим статус парламентариев, и в актах палат  
парламента.
5. Современный период, характеризующийся появлением специального Федерального закона «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации», который детальным 
образом урегулировал парламентское расследование5.
А.А. Спиридонов отмечает в связи с этим, что процесс становления института парламентских расследований в России отмечен  
крутыми поворотами и примечателен своей спецификой6. Данная 
специфика касается особенностей закрепления и регулирования 
данного института в конституционно-правовом законодательстве 
России. Следует отметить, что в Российской империи указанный 
институт в свойственном его правовой природе виде отсутствовал. 
На данном периоде исторического развития можно говорить только 
о некоторых правовых предпосылках указанного института. В частности, в составе Государственного совета функционировал Первый 
департамент, состоявший из членов Государственного совета по назначению, который с согласия императора мог расследовать «дела 
об ответственности за преступные деяния, совершенные членами 
Государственного совета и членами Государственной Думы при исполнении или по поводу исполнения обязанностей, а также за нару
5 Спиридонов А.А. Парламентский контроль в Российской Федерации: 
научно-практ. пособие. М.: Издание Государственной Думы, 2011. С. 36—37.

6 Спиридонов А.А. Институт парламентских расследований: новелла российского законодательства или правовая коллизия? // Актуальные проблемы российского права. 2007. № 1. С. 60—67.

Введение

шение долга службы председателя Совета Министров, министров… 
и генерал-губернаторови о предании суду за преступления должности прочих высших чинов…»7.
При этом надо отметить, что при необходимости к процедуре расследования могли привлекаться органы прокуратуры.
Еще один важный момент, на который следует обратить внимание, касается права Государственного совета по итогам расследования прекратить его либо наложить на обвиняемого взыскание без 
суда. Последнее решение подлежало утверждению императором, после которого соответствующее лицо представало перед уголовным 
судом и привлекалось к ответственности на основании действующего уголовного закона. Кроме того, Первый департамент Государственного совета обладал правами высшей инстанции по пересмотру дел, рассмотренных в Правительствующем сенате. Таким образом, это был скорее орган правосудия и следствия, санкционируемых 
императором, чем институт парламентского расследования. Что касается Государственной Думы, то следует отметить, что первая «комиссия по расследованиям преступлений должностных лиц» была 
образована Государственной Думой 23 мая 1906 г. Тридцати трем депутатам — членам комиссии поручалось расследовать преступления, совершенные должностными лицами со времени объявления 
Манифеста 17 октября 1905 г.8. Однако правовой статус комиссии и 
процедура расследования не получили отражения в дореволюционном законодательстве. 
 Не было этого института и в Конституциях РСФСР 1918 и 1925 г.  
На конституционном уровне институт депутатских расследований 
был установлен только в 1930-е гг. По Конституции (Основному закону) РСФСР 1937 г. (статья 35) Верховный Совет РСФСР мог назначать, когда считал необходимым, следственные и ревизионные 
комиссии по любому вопросу. Все учреждения и должностные лица 
были обязаны выполнять требования этих комиссий и представлять 
им необходимые материалы и документы. По Конституции (Основному закону) РСФСР 1978 г. (статья 116) каждая из палат Верховно
7 Спиридонов А.А. Парламентский контроль в Российской Федерации: 
научно-практ. пособие. М.: Издание Государственной Думы, 2011. С. 36—37.
8 Государственная Дума 1906—1917. Стенографический отчет. М., 1995.  
Т. 2. С. 741.

Введение

го Совета Российской Федерации имела право, когда сочтет необходимым, создавать следственные, ревизионные и иные комиссии 
по любому вопросу. Нормы аналогичного содержания были закреплены в союзных Конституциях (статья 51 Конституции СССР  
1936 г.; статья 120 Конституции СССР 1977 г.
 Говоря о более позднем нормативном правовом регулировании 
института депутатских расследований в РСФСР, необходимо отметить, что еще до принятия Закона РСФСР «О статусе народного депутата РСФСР» указанный институт получил свое отражение во Временном положении об обеспечении деятельности народных депутатов РСФСР, в пункте 2 которого устанавливалось, что по решению 
Съезда народных депутатов РСФСР, Верховного Совета РСФСР и 
их органов либо по инициативе группы народных депутатов РСФСР 
численностью не менее 50 человек может назначаться депутатское 
расследование. В Положении также была установлена обязанность 
всех государственных органов и должностных лиц оказывать необходимое содействие в проведении расследования.
Более того, по требованию народного депутата РСФСР или депутатской комиссии, ведущей расследование, государственные органы и должностные лица были обязаны беспрепятственно предоставлять необходимые для объективного изучения вопроса сведения 
и документы. В Положении также содержалась норма, устанавливающая правило о том, что «никто не вправе уклониться от дачи объяснений депутатам, ведущим депутатское расследование»9. При этом 
результаты расследования должны были доводиться до сведения соответственно съезда народных депутатов РСФСР либо Верховного 
Совета РСФСР или их органов.
Впоследствии названные положения, регулирующие депутатское 
расследование, частично получили свое отражение в нормах Закона 
«О статусе народного депутата РСФСР»10 (статья 18). Вместе с тем 
в Законе некоторые положения были изменены и дополнены. Так, 
в Законе появилась норма, устанавливающая запрет на вмешатель
9 Временное положение об обеспечении деятельности народных депутатов 
РСФСР, утвержденное Постановлением Съезда народных депутатов РСФСР от 
21 июня 1990 г. // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. № 4. Статья 53.

10 Закон РСФСР «О статусе народного депутата РСФСР» от 15 ноября 1990 г. 
// Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. № 25. Статья 312.

Введение

ство депутатов в процессуальную деятельность органов внутренних 
дел, дознания, предварительного следствия и суда по находящимся 
в их производстве делам об административных правонарушениях, 
уголовным и гражданским делам. Необходимо также отметить повышение требований к процедуре предоставления результатов расследования Съезду народных депутатов РСФСР, Верховному Совету 
РСФСР или их органам. Так, в Законе появилась норма, содержащая 
правило о необходимости составления по результатам расследования 
мотивированного заключения, по которому позднее должно было 
приниматься решение соответственно Съезда народных депутатов 
РСФСР, Верховного Совета РСФСР или их органов.
Среди нормативных правовых актов РСФСР, регулирующих депутатское расследование, необходимо назвать также Регламенты 
Съезда11 народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 
которые конкретизировали нормы Закона «О статусе народного депутата РСФСР» в части инициирования и проведения депутатского расследования.
Например, в отличие от названного Закона в Регламенте Верховного Совета РСФСР содержалась норма, устанавливавшая основания 
для назначения депутатского расследования (статья 100 Регламента).
К ним относились следующие: 1) сообщения о нарушениях 
высшими должностными лицами РСФСР, народными депутатами 
РСФСР, государственными органами, избираемыми и назначаемыми Верховным Советом РСФСР, Конституции РСФСР и законов 
РСФСР; 2) сообщения об обстоятельствах, ставивших под угрозу суверенитет, территориальную целостность, экономические, политические и культурные интересы РСФСР; 3) сообщения об иных обстоятельствах, угрожавших коренным интересам народов РСФСР.
В Регламенте Верховного Совета РСФСР также предусматривалось создание специального органа (специальная комиссия по расследованию), который назначался для проведения депутатского расследования.
В статье 100 указанного Регламента также предусматривалось 
право специальной комиссии по расследованию вызывать на свои 
заседания для дачи показаний любого гражданина РСФСР. При 

11 Регламент Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1990 г. // Ведомости 
СНД и ВС РСФСР. 1990. № 26. Статья 320.