Муниципальное право России

Москва
ЮСТИЦИНФОРМ
2012

В.И. Васильев

МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО 
РОССИИ

Учебник

2-е издание, переработанное и дополненное

Институт законодательства и сравнительного правоведения 
при Правительстве Российской Федерации

Васильев, В. И. 
Муниципальное право России: Учебник / В. И. Васильев. — 2 изд., 
перераб. и доп. — М. : Юстицинформ, 2012. — 680  с.

ISBN 978-5-7205-1113-5.

В учебнике изложены основные вопросы муниципального права как 
отрасли российского права и научной дисциплины на основе анализа 
новейшего законодательства о местном самоуправлении. В книге раскрывается содержание муниципальной реформы, направления которой определены Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ 
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Рассмотрены первые итоги применения норм 
этого Закона федеральными, региональными органами государственной власти и, главным образом, органами местного самоуправления.
Автор, крупный ученый в области конституционного, муниципального 
права, приводит аргументы в пользу новых подходов к определению 
предмета и метода муниципального права как отрасли правоведения, 
рассматривает соотношение государственной и муниципальной власти, особенности законодательного регулирования вопросов местного 
самоуправления в условиях Федерации.
Учебник предназначен для студентов, аспирантов и преподавателей 
юридических вузов и факультетов, практических работников органов 
местного самоуправления, а также для всех, кто интересуется муниципальным строительством, развитием в России демократических начал 
самоуправления.

УДК 342.55:352
ББК 67.401я73
          В19

ISBN 978-5-7205-1113-5

В19

УДК 342.55:352
ББК 67.401я73

© ЗАО «Юридический Дом «Юстицинформ», 2012

Содержание

ГЛАВА I. ПРЕДМЕТ И МЕТОД МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА ............ 9

ГЛАВА II. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО 
САМОУПРАВЛЕНИЯ ........................................................................... 28

1. Развитие правовой доктрины о местном самоуправлении ...............28

2. Принципы местного самоуправления ...............................................36

ГЛАВА III. ПОНЯТИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ................. 40

1. Общее определение местного самоуправления .................................40

2. Политико-социальное и функциональное назначение местного 
самоуправления ......................................................................................44

2.1. Местное самоуправление как одна из основ 
конституционного строя ...................................................................45

2.2. Местное самоуправление как форма народовластия ...................46

2.3. Местное самоуправление как элемент правового статуса 
гражданина ........................................................................................48

2.4. Местное самоуправление как способ оптимизации 
социального управления ......................................................................56

2.5. Местное самоуправление как институт организации 
и предоставления услуг населению .....................................................59

ГЛАВА IV. ИСТОЧНИКИ МУНИЦИПАЛЬНОГООГО ПРАВА ............ 64

ГЛАВА V. ИСТОРИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ 
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ...................................................... 70

1. Положения о земском и городском самоуправлении во второй 
половине XIX и начале ХХ в...................................................................70

2. Местные советы в системе органов государственной власти 
Советского государства (1917—1990 гг.) ................................................90

3. Закон СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного 
самоуправления и местного хозяйства в СССР»  ................................112

4. Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. 
«О местном самоуправлении в РСФСР»  ............................................122

5. Указы Президента РФ о реформе местной власти ..........................129

6. Местное самоуправление в Конституции РФ 1993 г. ......................133

7. Разработка и принятие Федерального закона от 28 августа 
1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного 
самоуправления в Российской Федерации»  .......................................139

8. Разработка и принятие Федерального закона 
от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации 
местного самоуправления Российской Федерации»  .........................147

ГЛАВА VI. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ И ГОСУДАРСТВО ........173

1. Определение государством роли местного самоуправления 
в системе народовластия ......................................................................173

2. Взаимодействие органов государственной власти 
и органов местного самоуправления. ..................................................174

3. Усиление роли государственной власти в местном 
самоуправлении ....................................................................................185

4. Возможные перспективы развития местного самоуправления ......192

ГЛАВА VII. ОСОБЕННОСТИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО 
РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 
В УСЛОВИЯХ ФЕДЕРАЦИИ ...............................................................195

1. Совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов 
в сфере регулирования вопросов местного самоуправления .............195

2. Централизация законодательного регулирования вопросов 
местного самоуправления Федеральным законом № 131-ФЗ............203

Глава VIII. ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УСТРОЙСТВО МЕСТНОГО 
САМОУПРАВЛЕНИЯ ..........................................................................211

1. Поиск оптимальной модели территориального устройства 
системы местного самоуправления .....................................................211

2. Местное самоуправление в сельской местности .............................214

3. Состав территории муниципального образования .........................217

4. Критерии создания муниципальных образований .........................220

5. Изменение границ, преобразование муниципальных 
образований и учет мнения населения ................................................229

Содержание

6. Некоторые тенденции дальнейшего совершенствования 
территориального устройства местного самоуправления ..................236

7. Территориальные основы местного самоуправления 
и административно-территориальное устройство ..............................241

ГЛАВА IX. ФОРМЫ НЕПОСРЕДСТВЕННОГО ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ 
НАСЕЛЕНИЕМ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И УЧАСТИЕ 
НАСЕЛЕНИЯ В САМОУПРАВЛЕНИИ ................................................250

1. Местный референдум .......................................................................252

2. Муниципальные выборы..................................................................261

3. Голосование по вопросам изменения границ 
и преобразования муниципальных образований ................................262

4. Отзыв депутата, члена выборного органа и выборного 
должностного лица местного самоуправления ...................................264

5. Сход граждан .....................................................................................267

6. Правотворческая инициатива граждан ............................................270

7. Территориальное общественное самоуправление ..........................273

8. Публичные слушания .......................................................................278

9. Собрания и конференции граждан ..................................................285

10. Опрос граждан ................................................................................286

11. Обращения граждан в органы местного самоуправления .............288

12. Другие формы муниципальной демократии..................................292

ГЛАВА X. ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ .....................293

1. Структура органов местного самоуправления .................................293

2. Формирование органов местного самоуправления ........................302

2.1. Особенности избирательных прав граждан 
на муниципальных выборах ...............................................................302

2.2. Выборы глав муниципальных образований ..................................307

2.3. Выборы представительных органов муниципальных 
образований на основе всеобщего, прямого, равного 
избирательного права при тайном голосовании ...............................309

2.4. Двухстепенные выборы представительных органов 
муниципальных районов ....................................................................318

Содержание

2.5. Выборы органов и должностных лиц местного 
самоуправления представительным органом 
муниципального образования ............................................................323

3. Назначение главы местной администрации ....................................329

4. Организация и содержание деятельности органов местного 
самоуправления ....................................................................................341

4.1. Представительный орган местного самоуправления .................341

4.2. Внутренняя структура представительного органа ..................344

4.3. Компетенция представительного органа ..................................350

4.4. Порядок деятельности представительных органов ..................361

4.5. Депутат представительного органа .........................................370

5. Глава муниципального образования ................................................382

6. Местная администрация ..................................................................396

7. Муниципальная служба....................................................................407

8. Контрольный орган муниципального образования ........................428

9. Избирательная комиссия муниципального образования ...............435

10. Межмуниципальное сотрудничество .............................................438

ГЛАВА XI. ФУНКЦИОНАЛЬНО-ПРАВОВОЕ СОДЕРЖАНИЕ 
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ .....................................................448

1. Вопросы местного значения ............................................................449

2. Полномочия органов местного самоуправления 
по решению вопросов местного значения ..........................................468

3. Оценка эффективности деятельности органов местного 
самоуправления ....................................................................................487

4. Наделение органов местного самоуправления отдельными 
государственными полномочиями ......................................................494

ГЛАВА XII. МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ ........................508

1. Юридическая природа муниципальных правовых актов................508

2. Устав муниципального образования ...............................................512

3. Иные муниципальные правовые акты .............................................525

4. Федеральный регистр муниципальных нормативных 
правовых актов .....................................................................................530

Содержание

Глава ХIII. ОСОБЕННОСТИ ОРГНАИЗАЦИИ МЕСТНОГО 
САМОУПРАВЛЕНИЯ  .........................................................................534

1. Особенности организации местного самоуправления 
в субъектах Российской Федерации — городах федерального 
значения Москве и Санкт-Петербурге ................................................534

2. Особенности организации местного самоуправления 
в закрытом административно-территориальном образовании ..........541

3. Особенности организации местного самоуправления 
в наукоградах ........................................................................................550

4. Особенности организации местного самоуправления 
на приграничных территориях ............................................................553

5. Особенности организации местного самоуправления 
в муниципальных образованиях, расположенных в районах 
Крайнего Севера и приравненных к ним местностях 
с ограниченными сроками завоза грузов (продукции) .......................556

6. Особенности организации местного самоуправления 
на территории инновационного центра «Сколково» ..........................563

7. Иные особенности организации местного самоуправления ..........568

ГЛАВА XIV. ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ОСНОВА МЕСТНОГО 
САМОУПРАВЛЕНИЯ ..........................................................................570

1. Имущественный состав муниципальной собственности ...............570

2. Порядок размежевания имущества ..................................................584

3. Владение, пользование, распоряжение муниципальным 
имуществом ..........................................................................................594

4. Органы местного самоуправления как юридические лица.............612

5. Местный бюджет ..............................................................................616

ГЛАВА XV. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ОРГАНОВ И ДОЛЖНОСТНЫХ 
ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, КОНТРОЛЬ И НАДЗОР 
ЗА ИХ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ...................................................................642

1. Понятие и виды ответственности ....................................................642

2. Ответственность депутатов, органов местного 
самоуправления, депутатов, членов выборных органов 
и выборных должностных лиц местного самоуправления 
перед населением .................................................................................643

Содержание

3. Ответственность органов и должностных лиц местного 
самоуправления перед государством ...................................................648

4. Удаление главы муниципального образования 
в отставку ..............................................................................................652

5. Временное осуществление органами государственной власти 
отдельных полномочий органов местного самоуправления ..............658

6. Ответственность органов местного самоуправления перед 
физическими и юридическими лицами ..............................................665

7. Внешний надзор и контроль ............................................................668

8. Внутренний контроль .......................................................................674

Содержание

ГЛАВА I
ПРЕДМЕТ И МЕТОД 
МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА

Понятие муниципального права как отрасли права, регулирующей общественные отношения, связанные с местным самоуправлением, — относительно новое для российской правовой системы. Оно возникло в связи с утверждением и развитием в нашей 
стране демократического института, существовавшего до октября 
1917 г., но затем упраздненного советской властью. Как самостоятельная отрасль, муниципальное право полностью не сложилось. 
Еще предстоит принять немало законодательных актов на федеральном и региональном уровнях, нормативных правовых актов 
органов местного самоуправления, чтобы закрыть пробелы в правовом регулировании местного самоуправления. Должны появиться новые акты, регулирующие формы участия граждан в решении 
вопросов местного значения, в распоряжении ими муниципальной 
собственностью, формы межмуниципального сотрудничества и др. 
По-видимому, возникнет надобность в выделении правового статуса таких категорий муниципальных образований, как сельские 
поселения и крупные города. 
Предстоит осмыслить и решить ряд вопросов, касающихся методов регулирования общественных отношений муниципальным 
правом. Прежде всего следует уяснить содержание самого понятия муниципального права, истолкование которого в ряде опубликованных трудов далеко не однозначно. Является ли муниципальное право самостоятельной отраслью в российской правовой системе или оно представляет собой подраздел или подотрасль конституционного права? Эта теоретическая проблема в 
последнее время активно дискутируется специалистами публичного права1. Суть ее в правильном понимании предмета муниципального права.

1  См.: Васильев В.И. О предмете муниципального права // Журнал российского права. 2006. — № 5; Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. — М.: Проспект, 
2008. — С. 8—49; Авакьян С.А., Лютцер В.Л., Пешин Н.Л., Сивицкий В.А., Тимофеев Н.С. Муниципальное право России: Учебник. — М., 2009. — С. 12; Пе

ГЛАВА I 
ПРЕДМЕТ И МЕТОД МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА

При всем различии частностей в главном, основном большинство авторов до сих пор считает, что муниципальное право — это 
комплексная отрасль права, и отношения, составляющие его предмет, имеют комплексный характер1.
Если муниципальное право — суть комплексная отрасль права, то 
сторонникам этой конструкции надо ответить хотя бы на два основных вопроса. Первый: есть ли какая-то часть норм в данном комплексном правовом образовании, предмет которой дает основание 
для формирования этого образования как муниципального, т.е. относящегося непосредственно к организационно-правовой стороне 
властного института местного самоуправления? Или ее нет вообще, 
и данная «отрасль» представляет собой собрание других, не относящихся в указанном смысле к местному самоуправлению отраслей?
Второй. Если такая часть все-таки есть, как она соотносится с 
остающейся частью комплексного предмета регулирования муниципального права? Другими словами, в какой степени используют 
собственно муниципальное право другие отрасли права, в какой 
мере эти отрасли права влияют на муниципальное право?
На первый вопрос некоторые авторы (Н.С. Бондарь, Н.В. Выдрин, А.Н. Кокотов, В.И. Фадеев и др.) дают в общем положительный ответ: да, существует некая часть собственно муниципального права, «самостоятельный массив муниципально-правовых 
норм»2, которые регулируют организацию местного самоуправления. Есть и другая его часть. По поводу соотношения в комплексной отрасли собственно муниципального права и других ее частей 
единое мнение отсутствует. По сути, кроме общих суждений относительно объема и содержания предмета муниципального права, ничего нет. Правда, в учебнике О.Е. Кутафина и В.И. Фадее
шин Н.Л. Что есть муниципальное право и местное самоуправление? Рецензия на учебник В.И. Васильева «Муниципальное право России» // Конституционное и муниципальное право. — 2008. — № 24; Дементьев А. Теория и 
конституционно-правовая практика местного самоуправления в Российской 
Федерации. — Обнинск, 2009. — С. 7; и др.
1  См., например: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. — М., 2006. — С. 3, 5.

2  См.: Выдрин Н.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России: Учебник для 
вузов. — М., 2001. — С. 11; Авакьян С.А., Лютцер В.Л., Пешин Н.Л., Сивицкий 
В.А., Тимофеев Н.С. Указ. соч. — С. 31.