Эффективность законодательства: вопросы теории и практика

ЭФФЕКТИВНОСТЬ 

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

вопросы теории и практика

Ответственные редакторы  

Ю.А. Тихомиров, В.П. Емельянцев

Монография

Москва

ИНФРА-М

2016

Институт законодательства и сравнительного правоведения 

при Правительстве Российской Федерации

УДК
340.11

ББК
67.06
Э94

Эффективность законодательства: вопросы теории и практика:

монография / Ю.А. Тихомиров, В.П. Емельянцев, А.А. Аюрова 
и др.; отв. ред. Ю.А. Тихомиров, В.П. Емельянцев. — м.: Институт 
законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации: ИНФРА-м, 2016. — 336 с. — 
www.dx.doi.org/10.12737/12218.

ISBN
978-5-16-011394-4 (print) 

ISBN
978-5-16-103632-7 (online)

Задача монографии – теоретическая разработка системы критериев и методологии опре
деления эффективности законодательства. В работе обоснована необходимость развития установок целеполагания в законотворческом процессе, раскрывается механизм действия закона, 
проанализированы риски в законодательной деятельности, предлагаются способы их предотвращения. Отдельная глава посвящена оценке федерального законодательства в социальной, 
бюджетной, природоохранной сферах правового регулирования, а также в областях государственного управления экономикой, организации государственных и муниципальных закупок, 
обеспечения безопасности.

Проведена правовая квалификация эффективности управленческих решений органов вла
сти субъектов Российской Федерации, сформулированы способы повышения качества регионального законодательства. Особое внимание уделено рейтингованию — методу оценки эффективности экономического блока законодательства субъектов Федерации.

Книга отражает преемственность научных исследований, которые на протяжении почти 50 лет 

осуществлялись в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве 
Российской Федерации и актуальность которых подтверждается стремительными общественными 
процессами.

Для научных работников, практикующих юристов, депутатов, государственных и муници
пальных служащих, представителей бизнес-структур, преподавателей, студентов юридических 
вузов, аспирантов и всех, кто интересуется современными технологиями успешного правового 
регулирования.

УДК 340.11

ББК 67.06 

Э94

© Институт законодательства 

и сравнительного правоведения 
при Правительстве Российской Федерации, 2015

ISBN 978-5-16-011394-4 (print)
ISBN 978-5-16-103632-7 (online)

Одобрено секцией «Публичное право» Ученого совета  

Института законодательства и сравнительного правоведения 

при Правительстве Российской Федерации

Р е ц е н з е н т ы:

В.Н. Южаков — доктор философских наук, профессор, директор Центра технологий государственного управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации;
Н.А. Власенко — доктор юридических наук, профессор, заведующий отделом 
теории законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации 

ФЗ 

№ 436-ФЗ

Издание не подлежит маркировке 
в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 1

The Institute of Legislation and Comparative Law 
under the Government of the Russian Federation

EFFICIENCY 

OF  LEGISLATION

theory  and  practice

Editors-in-chief 

Yu.A. Tikhomirov, V.P. Emelyantsev

Monograph

Moscow

INFRA-M

Efficiency of Legislation: Theory and Practice: Monograph / 

Yu.A. Tikhomirov, V.P. Emelyantsev, A.A. Ayurova, etc; Editors-inchief Yu.A. Tikhomirov, V.P. Emelyantsev. — м.: The Institute of 
Legislation and Comparative Law under the Government of the 
Russian Federation: INFRA-м. — 336 p. — www.dx.doi.org/ 
10.12737/12218.

ISBN
978-5-16-011394-4 (print) 

ISBN
978-5-16-103632-7 (online)

During the last years the legislation is actively developing in our country. This process is due to 

large-scale of political and socio-economic transformations. Currently the updated system of Russian legislation, institutions, systems and complexes are mainly formed. However, a weak point is the 
implementation of laws that has a number of reasons, including passive enforcement mechanisms 
and the lack of efficiency of the laws meters.

An attempt to develop a system of criteria and indicators of the effectiveness of the legislation is 

made. The authors used different methodologies (for effective implementation of legal norms), to a 
certain extent have been widely recognized in the legal  practice, which gives hope for their further 
improvement.

The manual is addressed to the deputies, state and municipal servants, employees of business
es, experts and specialists in the legal field.

© The Institute of Legislation and Comparative Law 

under the Government of the Russian Federation, 2015

Approved at the Section of Public Law of the Scientific Council 

of the Institute of Legislation and Comparative Law 

under the Government of the Russian Federation

R e v i e w e r s:

V.N. Yuzhakov — doctor of philosophy, professor, director of the Center for 
Technology governance of the Russian Presidential Academy of National 
Economy and Public Administration;
N.A. Vlasenko — doctor of law, professor, chief of the Department of 
legislation theory of the Institute of Legislation and Comparative Law under 
the Government of the Russian Federation

ISBN 978-5-16-011394-4 (print)
ISBN 978-5-16-103632-7 (online)

АВТОРСКИЙ КОЛЛЕКТИВ

Ю.А. Тихомиров (ответственный редактор), доктор юридических наук, 

профессор, член-корреспондент Международной академии сравнительного права, заместитель заведующего Центром публично-правовых исследований Института законодательства и сравнительного правоведения 
при Правительстве Российской Федерации (ИЗиСП), заслуженный деятель науки Российской Федерации — глава 1, § 1, 3, 4, 5; краткие выводы;

В.П. Емельянцев (ответственный редактор), кандидат юридических на
ук, заместитель директора ИЗиСП — глава 4, § 1–4;

А.А. Аюрова, младший научный сотрудник отдела гражданского законо
дательства и процесса ИЗиСП — приложение 3 (в соавт. с В.М. Смирновой);

А.Р. Бахтизин, доктор экономических наук, главный научный со
трудник Центра экономико-правовых проблем государственного и муниципального управления ИЗиСП — глава 1, § 2; глава 5 § 1–5; приложение 1 (в соавт. с Е.М. Бухвальдом);

Е.М. Бухвальд, доктор юридических наук, главный научный сотруд
ник Центра экономико-правовых проблем государственного и муниципального управления ИЗиСП — глава 1, § 2; глава 5, § 1–5; приложение 1 (в соавт. с А.Р. Бахтизиным);

Н.С. Волкова, кандидат юридических наук, ученый секретарь ИЗиСП — 

глава 3, § 1 (в соавт. с Н.В. Путило, О.Ю. Ереминой);

А.Н. Газетов, кандидат экономических наук, заместитель заведующего 

отделом научных договорных работ ИЗиСП — глава 3, § 6; приложение 4;

О.Ю. Еремина, научный сотрудник отдела социального законодатель
ства ИЗиСП — глава 3, § 1 (в соавт. с Н.В. Путило и Н.С. Волковой);

С.М. Зырянов, доктор юридических наук, профессор, ведущий науч
ный сотрудник отдела административного законодательства и процесса 
ИЗиСП — глава 3, § 4;

В.Ю. Лукьянова, кандидат философских наук, заведующий Центром 

правового анализа и прогнозирования ИЗиСП — глава 3, § 2;

А.В. Павлушкин, кандидат юридических наук, заместитель заведу
ющего Центром правового анализа и прогнозирования ИЗиСП — глава 2,
§ 1, 2;

Н.А. Поветкина, кандидат юридических наук, заведующий отделом 

финансового, налогового и бюджетного законодательства ИЗиСП — глава 3, § 3;

Н.В. Путило, кандидат юридических наук, заведующий отделом соци
ального законодательства ИЗиСП — глава 3, § 1 (в соавт. с Н.С. Волковой 
и О.Ю. Ереминой);

В.М. Смирнова, научный сотрудник отдела гражданского законода
тельства и процесса ИЗиСП — приложение 3 (в соавт. с А.А. Аюровой);

Н.И. Хлуденева, кандидат юридических наук, ведущий научный со
трудник отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП — глава 3, § 5;

Ф.В. Цомартова, научный сотрудник отдела социального законода
тельства ИЗиСП — приложение 2. 

AUTHORS

Yu.A. Tikhomirov, Doctor of Law, Professor, Associate Member of the Acad
emy of Comparative Law, Deputy head of the Centre for Public Law Research 
of the Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of 
the Russian Federation (ILCL), Honored Scientist of the Russian Federation — 
Chapter 1, § 1, 3, 4, 5; Brief Сonclusions;

V.P. Emelyantsev, PhD in Law, Deputy Director of ILCL — Chapter 4, 

§ 1–4;

A.A. Ayurova, junior research fellow of the Civil Law and Process depart
ment of ILCL — Application 3 (in collaboration with V.M. Smirnova);

A.R. Bakhtizin, Doctor of Law, chief researcher of the Center for Economic 

and Legal Problems of State and Municipal Management of ILCL — Chapter 1, 
§ 2; Chapter 5 § 1–5; Application 1 (in collaboration with E.M. Bukhwald);

E.M. Bukhwald, Doctor of Law, chief researcher of the Center for Economic 

and Legal Problems of State and Municipal Management of ILCL — Chapter 1, 
§ 2; Chapter 5, § 1–5; Application 1 (in collaboration with A.R. Bakhtizin);

N.S. Volkova, PhD in Law, scientific secretary of ILCL — Chapter 3, § 1 

(in collaboration with N.V. Putilo, O.Yu. Eremina);

A.N. Gazetov, PhD in Economics, Deputy chief of the Department of Sci
entific Contract Work of ILCL — Chapter 3, § 6; Application 4;

O.Yu. Eremina, research fellow of the Social Legislation department of 

ILCL — Chapter 3, § 1 (in collaboration with N.V. Putilo and N.S. Volkova);

S.M. Zyryanov, Doctor of Law, Professor, leading researcher of the Depart
ment of Administrative Law and Process of ILCL — Chapter 3, § 4;

V.Yu. Lukyanova, PhD, chief of the Centre for Legal Analysis and Forecasting 

of ILCL — Chapter 3, § 2;

A.V. Pavlushkin, PhD in Law, Deputy chief of the Centre for Legal Analysis 

and Forecasting of ILCL — Chapter 2, § 1, 2;

N.A. Povetkina, PhD in Law, head of the Department of Finance, Tax and 

Budget Legislation of ILCL — Chapter 3, § 3;

N.V. Putilo, PhD in Law, head of the Department of Social Legislation of 

ILCL — Chapter 3, § 1 (in collaboration with N.S. Volkova and O.Yu. Eremina);

V.M. Smirnova, research fellow of the Civil Law and Process department of 

ILCL — Application 3 (in collaboration with A.A. Ayurova);

N.I. Khludeneva, PhD in Law, leading researcher of the Department of Ag
ricultural, Environmental and Natural Resources Legislation of ILCL — Chapter 3, § 5;

F.V. Tsomartova, research fellow of the department of Social Legislation of 

ILCL — Application 2.

СОДЕРЖАНИЕ

ПРЕДИСЛОВИЕ ............................................................................................. 15

Глава 1.

ЗАКОН: ОТ ПРИНЯТИЯ ДО РЕАЛИЗАЦИИ.  
КРИТЕРИИ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ  
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА......................................................................... 17

§ 1. Право: как оценить его действие

(Ю.А. Тихомиров)............................................................................. 17

§ 2. Эффективность законодательства — сущность  

и методология измерения
(Е.М. Бухвальд,  
А.Р. Бахтизин)................................................................................. 23

§ 3. Механизм действия закона

(Ю.А. Тихомиров)............................................................................. 36

§ 4. Порядок проведения анализа и оценки  

эффективности законодательства
(Ю.А. Тихомиров)............................................................................. 43

§ 5. Анализ и предотвращение рисков  

в законодательной деятельности
(Ю.А. Тихомиров)............................................................................. 52

Глава 2.

СОВРЕМЕННЫЕ ТЕХНОЛОГИИ  
УСПЕШНОГО ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
(А.В. Павлушкин) .................................................................................... 60

§ 1. Правовой мониторинг ........................................................................ 60

§ 2. Оценка регулирующего воздействия.................................................. 72

Глава 3.

ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ  
ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА  
В ОТДЕЛЬНЫХ СФЕРАХ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ............ 81

§ 1. Эффективность законодательства в социальной сфере

(Н.С. Волкова,  
Н.В. Путило,  
О.Ю. Еремина).................................................................................. 81

§ 2. Эффективность законодательства  

в сфере государственного управления экономикой
(В.Ю. Лукьянова)............................................................................109

§ 3. Эффективность бюджетного законодательства  

Российской Федерации (в части расходов  
федерального бюджета)
(Н.А. Поветкина) ...........................................................................136

Содержание

10

§ 4. Эффективность правового регулирования  

государственного управления в сфере безопасности
(С.М. Зырянов)................................................................................159

§ 5. Эффективность правового регулирования охраны  

окружающей среды
(Н.И. Хлуденева) ............................................................................174

§ 6. Эффективность законодательства в сфере государственных  

и муниципальных закупок
(А.Н. Газетов) ................................................................................193

Глава 4.

ЭФФЕКТИВНОСТЬ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА  
СУБЪЕКТОВ РФ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
(В.П. Емельянцев)...................................................................................225

§ 1. Подходы и тенденции в оценке и реализации  

регионального законодательства ....................................................225

§ 2. Эффективность управленческих  

решений региональной власти:  
правовая квалификация .................................................................231

§ 3. Качество правотворчества и правоприменения  

и их влияние на эффективность управления  
в регионах .......................................................................................245

§ 4. Способы повышения эффективности регионального  

законодательства и оптимизация управления ................................249

Глава 5.

ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ РЕГИОНАЛЬНОГО 
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА НА ОСНОВЕ РЕЙТИНГОВАНИЯ 
СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
(Е.М. Бухвальд,  
А.Р. Бахтизин)........................................................................................279

§ 1. Рейтингование как метод оценки эффективности  

экономического блока законодательства  
субъектов Федерации ......................................................................279

§ 2. Выбор показателей для оценки эффективности  

экономического блока законодательства  
субъектов Федерации ......................................................................284

§ 3. Методы получения оценок эффективности  

законодательства для субъектов Российской Федерации................291

§ 4. Итоги оценок и рейтингования........................................................293

§ 5. Пути дальнейшего развития методики оценки  

эффективности экономического законодательства  
субъектов Федерации ......................................................................298

КРАТКИЕ ВЫВОДЫ

(Ю.А. Тихомиров)....................................................................................300