Правовое регулирование государственного контроля

ИНСТИТУТ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И СРАВНИТЕЛЬНОГО ПРАВОВЕДЕНИЯ  

ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

АКАДЕМИЯ ГЕНЕРАЛЬНОЙ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ 
ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ

Москва
2012

Монография

Ответственный редактор
 д-р юрид. наук, проф., 
заслуженный деятель науки 
Российской Федерации 
А.Ф. Ноздрачев

Правовое регулирование государственного контроля: монография / отв. ред. д-р юрид. наук, проф., заслуженный деятель науки 
Российской Федерации / А.Ф. Ноздрачев. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ; 
«Анкил», 2012. — 480.

Научно-вспомогательную работу по подготовке научно-практического пособия выполнила Т.А. Едкова.

ISBN 978-5-86476-357-5

Данная монография, подготовленная сотрудниками Института 
законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Академии Генеральной прокуратуры 
Российской Федерации, Счетной палаты Российской Федерации, 
посвящена анализу преобразований в сфере государственного контроля (надзора).
В настоящей работе раскрываются понятие и сущность государственного контроля, его виды, субъекты и объекты контрольной деятельности, анализируются проблемы современного состояния правового регулирования контрольной деятельности, а также приводится опыт  регламентации государственного контроля (надзора) 
зарубежных стран.
Издание предназначено для государственных служащих, студентов, аспирантов, научных работников, а также тех, кто интересуется 
вопросами  государственного контроля (надзора) в России.
В монографии использованы нормативные правовые акты по состоянию на 1 сентября 2012 года.

ISBN 978-5-86476-357-5

© Институт законодательства и сравнительного правоведения  
при Правительстве Российской Федерации, 2012

   П 68

УДК 35
ББК 67.401.06
          П 68

THE INSTITUTE OF LEGISLATION
AND COMPARATIVE LAW
UNDER THE GOVERNMENT OF RUSSIAN FEDERATION

THE GENERAL PROSECUTOR ACADEMY  
OF RUSSIAN FEDERATION

LEGAL REGULATION OF STATE CONTROL

Moscow
2012

Monograph

Executive editor:
 Doctor of Law, professor, 
Honoured Scientist of Russian Federation
A.F. Nozdrachev

UDC 35
LBC 67.401.06
L 68

Legal regulation of state control: monograph / Executive editor: 
Doctor of law, professor, Honoured Science Worker of Russian Federation 
A.F. Nozdrachev.

ISBN 978-5-86476-357-5

This monograph, prepared by co-workers of Federal Governmental 
Research Institution The institute of legislation and comparative law under 
the Government of Russian Federation, State Educational Institution of 
Higher Professional Learning the General Prosecutor Academy of Russian 
Federation, Accounts Chamber of the Russian Federation, is dedicated to 
analyzing of changes in scope of state control (supervision).
In this work notion and  entity of state control, its types, subjects and 
objects of control activities is given, problems of modern condition of 
legal regulation of control activities is analyzing, and also experience of 
regulation of state control (supervision) of foreign countries is given.
The edition is designed for public servants, students, postgraduate 
students, science officers, and also for those who is interested in matters 
of state control (supervision) in Russia.
This monograph is written using legislation up to date of September 
2012.

ISBN 978-5-86476-357-5

© The Institute of Legislation and Comparative Law  
under the Government of the Russian Federation, 2012

АВТОРСКИЙ КОЛЛЕКТИВ
Абузярова Н.К., д-р. юрид. наук, ведущий научный сотрудник отдела законодательства о труде и социальном обеспечении ИЗиСП при 
Правительстве РФ  — § 4 гл. 5.
Акимов Л.Ю., канд. юрид. наук, директор по правовому обеспечению 
ОАО «Федеральная сетевая компания единой энергетической системы» 
дтректор ОАО «МРСК Холдинг» — § 6 гл. 5 (в соавт. с В.Г. Бессарабовым).
Ашиткова Т.В., канд. юрид. наук, старший советник юстиции, ведущий научный сотрудник отдела проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере конституционных прав и свобод человека и 
гражданина Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации — § 1, 2 гл. 3 (в соавт. с В.Г. Бессарабовым), § 4 гл. 3.
Бессарабов В.Г., д-р., юрид. наук, профессор, государственный советник юстиции 3 класса, зав. отделом проблем прокурорского надзора 
и укрепления законности в сфере конституционных прав и свобод человека и гражданина Академии Генеральной прокуратуры Российской 
Федерации — §1, 2 гл. 1(в соавт. с М.В. Маматовым), §1 гл. 2 (в соавт. с 
М.В. Маматовым), § 1, 2 гл. 3 (в соавт. с Т.В. Ашитковой), § 3 гл. 3 (в соавт. с М.В. Маматовым), § 6 гл. 5 (в соавт. с Л.Ю. Акимовым).
Бут Н.Д., д-р. юрид. наук, старший советник юстиции, ведущий 
научный сотрудник отдела проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере экономики Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации — гл. 6.
Васильев А.А., канд. юрид. наук, директор Высшей школы государственного аудита (факультета) МГУ имени М.В. Ломоносова — § 1 гл. 5 
(в соавт. с С.М. Шахраем).
Едкова Т.А., младший научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса ИЗиСП при Правительстве Российской 
Федерации — библиография.
Еремина О.Ю., младший научный сотрудник отдела социального 
законодательства ИЗиСП при Правительстве РФ  — § 3 гл. 5 (в соавт. с 
Н.В. Путило, Е.В. Пуляевой).
Зырянов С.М., д-р. юрид. наук, ведущий научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса ИЗиСП при Правительстве РФ  — § 3 гл.1.
Калмыкова А.В., старший научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса ИЗиСП при Правительстве 
РФ  — § 4 гл.1, § 7 гл. 5.
Касаткина Н.М., канд. юрид. наук, ведущий научный сотрудник отдела конституционного и административного законодательства зарубежных стран ИЗиСП при Правительстве РФ  — § 1 гл. 7 (в соавт. с В.И. Лафитским,  И.Г. Тимошенко, А.Н. Пилипенко, Н.Ю. Трещетенковой).
Кичигин Н.В., канд. юрид. наук, ведущий научный сотрудник отдела 
аграрного и экологического законодательства ИЗиСП при Правительстве РФ  — § 2 гл. 5 (в соавт. с Садовской Т.Н.).
Кузнецов В.И., канд. юрид. наук, старший научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса ИЗиСП при Правительстве РФ — §  3 гл. 4.

Лафитский В.И., канд. юрид. наук, заместитель директора по научной работе ИЗиСП при Правительстве РФ, заслуженный юрист Российской Федерации член-корреспондент Международной академии сравнительного права—§ 1 гл. 7 (в соавт. с  И.Г. Тимошенко, А.Н. Пилипенко, Н.М. Касаткиной, Н.Ю. Трещетенковой).
Лебедева Е.А., канд. юрид. наук, старший научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса ИЗиСП при Правительстве РФ —§ 1, 2 гл. 4.
Лукьянова В.Ю., канд. филос. наук, ведущий научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса ИЗиСП при Правительстве РФ —§ 5 гл. 5.
Маматов М.В., канд. юрид. наук, младший советник юстиции, ведущий научный сотрудник отдела проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере конституционных прав и свобод человека 
и гражданина Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации – § 1, 2  гл. 1 (в соавт. с В.Г. Бессарабовым), §1 гл. 2 (в соавт. с 
В.Г. Бессарабовым), § 2, 3 гл. 2, § 3 гл. 3 (в соавт. с В.Г. Бессарабовым).
Ноздрачев А.Ф., д-р., юрид. наук, профессор, заслуженный деятель 
науки Российской Федерации, зав. отделом административного законодательства и процесса ИЗиСП при Правительстве РФ —введение, 
основные выводы и рекомендации.
Пилипенко А.Н., канд. юрид. наук, ведущий сотрудник отдела конституционного и административного законодательства зарубежных 
стран ИЗиСП при Правительстве РФ—§ 1 (в соавт. с В.И. Лафитским,  
И.Г. Тимошенко, Н.М. Касаткиной, Н.Ю. Трещетенковой), § 3 гл. 7.
Пуляева Е.В., канд. юрид. наук, и.о. ведущего научного сотрудника отдела социального законодательства ИЗиСП при Правительстве 
РФ —§ 3 гл.5 (в соавт. с О.Ю. Ереминой, Н.В. Путило).
Путило Н.В., канд. юрид. наук, зав. отделом социального законодательства ИЗиСП при Правительстве РФ —§ 3 гл.5 (в соавт. с О.Ю. Ереминой, Е.В. Пуляевой).
Садовская Т.Д.   канд. юрид. наук, доцент кафедры административного и финансового права Института государства и права тюменского 
государственного университета—§ 2 гл. 5 (в соавт. с Н.В. Кичигиным).
Субанова Н.В., канд. юрид. наук, советник юстиции, зав. отделом проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере экономики 
Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации—§ 8 гл. 5.
Тимошенко И.Г., канд. юрид. наук, зав. отделом конституционного 
и административного законодательства зарубежных стран ИЗиСП при 
Правительстве РФ — § 1 гл. 7 (в соавт. с В.И. Лафитским,  А.Н. Пилипенко, Н.М. Касаткиной, Н.Ю. Трещетенковой).
Трещетенкова Н.Ю., старший научный сотрудник отдела конституционного и административного законодательства зарубежных 
стран ИЗиСП при Правительстве РФ —§ 1 (в соавт. с В.И. Лафитским, 
И.Г. Тимошенко, А.Н. Пилипенко, Н.М. Касаткиной), § 2 гл. 7.
Шахрай С.М., д-р. юрид. наук, профессор,руководитель аппарата 
Счетной палаты Российской Федерации — § 1 гл. 5 (в соавт. с А.А. Васильевым).

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ...................................................................................................13

ГЛАВА 1  
ПРАВОВАЯ ПРИРОДА И НАЗНАЧЕНИЕ  
ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ

§ 1.
Содержание и сущностная характеристика  
государственного контроля....................................................23
§ 2.
Роль государственного контроля  
в системе государственного управления ...............................40
§ 3.
Соотношение контрольной и надзорной функций  
органов исполнительной власти............................................57
§ 4.
Законодательство о государственном контроле ...................72

ГЛАВА 2  
ПРЕДМЕТ И ОБЪЕКТЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ

§ 1.
Подходы к определению предмета  
и объекта государственного контроля...................................97
§ 2.
Правопорядок: понятие и роль в системе  
государственного контроля....................................................108
§ 3.
Изменение предмета государственного контроля  
в рыночных условиях .............................................................116

ГЛАВА 3  
СУБЪЕКТЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ И НАДЗОРА

§ 1.
Система и правовой статус органов государственного  
контроля и надзора.................................................................125
§ 2.
Цели и задачи органов государственного контроля  
и надзора на современном этапе............................................149
§ 3.
Формы и методы государственной  
контрольной деятельности ....................................................158
§ 4.
Изменение полномочий органов  
государственного контроля (надзора) в условиях 
институциональных преобразований....................................173

ГЛАВА 4  
ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ФОРМА КОНТРОЛЬНОЙ 
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

§ 1. Понятие и содержание процессуальной формы  
контрольной деятельности  ....................................................187
§ 2. Производства и процедуры в контрольной деятельности  .....192
§ 3. Регламенты в сфере реализации государственного  
контроля (надзора) .................................................................203

ГЛАВА 5  
ВИДЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ

§ 1. Финансовый контроль  ..........................................................219
§ 2. Государственный экологический надзор и мониторинг  .....251
§ 3. Государственный контроль в социальной сфере ..................279
§ 4. Государственный контроль в сфере труда .............................296
§ 5. Государственный контроль и надзор в сфере  
промышленной безопасности ...............................................311
§ 6. Государственный контроль в сфере электроэнергетики ......334
§ 7. Государственный контроль (надзор) в сфере  
технического регулирования .................................................341
§ 8. Лицензионный контроль .......................................................361

ГЛАВА 6  
ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЗАКОННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО 
КОНТРОЛЯ В СФЕРЕ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА

§ 1. Гарантии прав предпринимателей при осуществлении 
государственного контроля (надзора) и муниципального 
контроля  .................................................................................379
§ 2. Правовые основания реализации полномочий органов 
прокуратуры по защите прав предпринимателей  
при осуществлении государственного контроля (надзора)  
и муниципального контроля ..................................................388
§ 3. Состояние законности в сфере обеспечения прав 
хозяйствующих субъектов при осуществлении  
государственного контроля (надзора)  
и муниципального контроля ..................................................393
§ 4. Актуальные вопросы методического обеспечения  
прокурорского надзора за исполнением законодательства  
о государственном контроле ..................................................405

ГЛАВА 7  
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ И НАДЗОР  
В ЗАРУБЕжНЫх СТРАНАх

§ 1.  Финансовый контроль за публичной администрацией  
(правовой статус высших органов финансового контроля ) .....419
§ 2. Контроль за деятельностью публичной администрации, 
осуществляемый органами административной юстиции ....435
§ 3. Судебный контроль за публичной администрацией ............449

ОСНОВНыЕ ВыВОДы И РЕКОмЕНДАцИИ ...................................................... 458

БИБЛИОГРАфИЯ .................................................................................................... 465

CONTENT

INTRODUCTION ...................................................................................................... 31

CHAPTER 1  
LEGAL NATURE AND  DEDICATION OF STATE CONTROL

§ 1. Entity and substance characteristics jf state control ....................23
§ 2. The role of state control in system  
of  state  administration .............................................................40
§ 3. Corelation of control and supervising function of state executive 
organs .......................................................................................57
§ 4. Development of  stete control  legislation ..................................72

CHAPTER 2  
MATTER AND OBJECTS OF STATE CONTROL

§ 1. Approachts to determination of matter  
object of state control ................................................................97
§ 2. Legal order: entity and role in state control system .....................108
§ 3. Changing of matter of state control  
in market condotions ................................................................116

CHAPTER 3  
SUBJECTS OF STATE CONTROL AND SUPERVISING

§ 1. System and legal status  of state control  
and supervising organs ...............................................................125
§ 2. Purposes and intents of state control and supervising  
organs at the present stage .........................................................149
§ 3. Forms and methods of state controlling activities .......................158
§ 4. Changing of powers of state control and supervising  
organs under institutional reforms .............................................173

CHAPTER 4  
PROCESSUAL FORM OF CONTROL ACTIVITY

§ 1. Notion and entity  of processual form of control activity ................187
§ 2. Productions and procedures in control activity ..........................192
§ 3. Reglaments in scope of realization  
of state control (supervision). ....................................................203