Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003г. №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (постатейный)

Москва
ЮСТИЦИНФОРМ
2011

КОММЕНТАРИЙ
К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ

от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ

«ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ 
ОРГАНИЗАЦИИ 
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

(с учетом новейших подзаконных актов и судебной практики)

Под общей редакцией заслуженного юриста РФ, 

профессора В.И. ШКАТУЛЛА

(постатейный)

Издание четвертое, 
переработанное и дополненное

Сытинская, М. В.
 
Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ 
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный) / М. В. Сытинская, В.И. Шкатулла. — 
4-е изд., перераб. и доп. — М. : Юстицинформ, 2011. — 728 с. — (Серия 
«Комментарий специалиста»).

ISBN 978-5-7205-1081-7.

Книга представляет собой постатейный комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления 
в Российской Федерации». В ней рассматриваются методики модернизации и инновационного развития местного самоуправления.
Книга окажется полезной населению сельских, городских поселений, 
осуществляющих местное самоуправление непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления; иностранным 
гражданам, постоянно или преимущественно проживающим на территории муниципального образования, которые обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами.
Она рассчитана на глав администраций, муниципальных служащих, 
депутатов, иных выборных должностных лиц местного самоуправления. 
Использование материалов комментария может повысить конкурентоспособность муниципального образования, политическую культуру населения.
В книге приводятся основные подзаконные акты, применяя которые можно повысить конкурентоспособность муниципального образования. Их включение в комментарий позволяет населению, испытывающему трудности доступа к правовым актам, использовать весь потенциал комментируемого Закона.
Книга может послужить учебным пособием для студентов, аспирантов, преподавателей в системе профессионального образования. 

С95

УДК 342.25(470)(094.072)
ББК 67.401
          С95

ISBN 978-5-7205-1081-7

УДК 342.25(470)(094.072)
ББК 67.401

© ЗАО «Юридический Дом «Юстицинформ», 2011

Авторы комментария:
Сытинская Мария Владимировна, доцент — вступительная статья, 
главы 4, 8—12.
Шкатулла Владимир Иванович, кандидат юридических наук, заслуженный юрист РФ — предисловие, главы 1—3, 5—7.

ПРЕДИСЛОВИЕ

Институт местного самоуправления как самостоятельный институт публичной власти появился в России в 1990 г. Без местного самоуправления в современных условиях невозможно осуществление 
народовластия. Для того чтобы установленная модель местного самоуправления выполняла свои задачи и функции, она должна быть 
социально ориентирована и эффективна с точки зрения осуществления народовластия на местном уровне.
Разв итие законодательства о местном самоуправлении отражено 
в следующих правовых актах:
Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 27 августа 1985 г. 
№ 1247-XI «Об утверждении Положения об общих собраниях, сходах граждан по месту их жительства в РСФСР»;
Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 сентября 1985 г. 
№ 1306-XI «Об утверждении Положения об общественных сельских, 
уличных, квартальных комитетах в населенных пунктах РСФСР»;
Закон СССР от 9 апреля 1990 г. № 1417-I «Об общих началах 
местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (диапазон действия данной редакции: c 31 октября 1990 г. по 31 августа 
1995 г.);
Закон РФ от 6 июля 1991 г. № 1550-I «О местном самоуправлении в Российской Федерации»;
Конституция Российской Федерации (принята на всенародном 
голосовании 12 декабря 1993 г.);
Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих 
принципах организации местного самоуправления в Российской 
Федерации»;
Федеральная программа государственной поддержки местного 
самоуправления, утв. постановлением Правительства РФ от 27 декабря 1995 г. № 1251;
Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»;
Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»;
Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления»;

Предисловие

Указ Президента РФ от 22 октября 1998 г. № 1281 «О Конгрессе 
муниципальных образований Российской Федерации»;
Указ Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации»;
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих 
принципах организации местного самоуправления в Российской 
Федерации»;
постановление Правительства РФ от 20 декабря 2004 г. № 814 
«Об уполномоченном федеральном органе исполнительной власти 
по утверждению границ муниципальных образований» и другие.
Несмотря на то что переходный период, начавшийся в 2003 г., завершился в 2009 г. и Закон вступил в силу на всей территории России, на этом развитие законодательства о местном самоуправлении 
не закончилось. Перед страной поставлены новые задачи, например, 
в Стратегической программе развития России до 2020 г., в Посланиях Президента России Федеральному Собранию РФ.
Для выполнения этих задач законодательство о местном самоуправлении нуждается в модернизации. Задачи модернизации частично изложены во вступительной статье к комментарию. Сложившуюся систему местного самоуправления необходимо избавить от 
недостатков, сделать современной, и это избавление и будет означать ее модернизацию.
Перед системой законодательства о местном самоуправлении в 
настоящее время поставлены новые задачи, которые можно решить 
только на пути инновационного развития законодательства, получая 
и применяя новые знания. Таким образом, можно назвать два направления развития законодательства о местном самоуправлении: 
1) модернизация законодательства — прежде всего избавление системы от ошибок и повышение эффективности действующего законодательства; 2) инновационное развитие законодательства — его 
изменение на основе нового знания.
Изменяя законодательство о местном самоуправлении, можно решить несколько важнейших для общества и государства задач:
1) повысить конкурентоспособность каждого муниципального 
образования с другими муниципальными образованиями и на этой 
основе всей страны;

Предисловие

2) увеличить количество и качество услуг и работ, которые предоставляют гражданам органы местного самоуправления сами и через свои организации, доведя их качество до уровня развитых государств, например, Франции, Германии, Англии;
3) повысить качество жизни населения;
4) перейти на стандарты социального развития развитых стран;
5) осуществить политическое, гражданское, этическое и экономическое развитие всех жителей муниципальных образований;
6) обеспечить достойные условия жизни для каждого жителя муниципального образования;
7) создать высокоэффективную систему социальной защиты населения, рассматривая социальную защиту в широком смысле как 
деятельность государства и муниципальных образований, направленную на обеспечение процесса формирования и развития полноценной личности, выявление и нейтрализацию негативных факторов, воздействующих на личность, создание условий для ее самоопределения и утверждения.
Анализируя процесс функционирования и развития системы 
местного самоуправления, целесообразно выделить основное противоречие. Это противоречие имеет форму отчуждения населения 
от публичной власти.
Процесс общественного развития в любой из подсистем общества — это процесс постоянного рождения, движения, трансформации, 
смягчения, преодоления конкретных форм отчуждения. Значимость 
отчуждения иногда выражают формулой «нет отчуждения — нет развития». Отчуждение можно рассматривать как феномен, включенный в общий механизм исторического развития.
Отчуждение выступает одной из сторон общественного противоречия и в таком качестве способствует, стимулирует возникновение 
нового, т.е. новых форм, состояний социальных систем или протекающих в них процессов. Отчуждение часто понимается не только 
как негативный феномен, ему придается и определенный позитивный смысл. В проблеме отчуждения проявляются проблемы гуманизма, соотношения личности и общества, сущности и существования и т.д.
Труд, собственность, семья, формы социальной дифференциации, управление, государство можно рассматривать как определен

Предисловие

ные формы отчуждения, которые обладают рядом особенностей, детерминированных тем или иным типом общества. Отчуждение есть 
реальная проблема, выражающаяся в многообразии конкретных 
форм, образующих социальную действительность. 
Преодоление отчуждения в истории философии рассматривалось через процесс самопознания духа. По Гегелю существуют три 
основные формы преодоления отчуждения. Первая — возникновение природы из духа. Отчуждение есть отрицательный, но необходимый момент развития. Возникновение природы и общества из духа 
не может осуществляться иначе, чем посредством отчуждения. Форма нового перед утверждением в качестве положительного выступает сначала как разрушительная, отрицательная сила. 
Вторая форма — воспроизведение духа в общество, человеческую историю, социальные институты. Отчуждение — закономерный и противоречивый момент развития, который раскрывается через анализ переходов от одной исторической эпохи к другой. Отчуждение может выглядеть как скачок в развитии общества; его можно 
рассматривать как элемент развития. Иногда общецивилизационное 
развитие рассматривается как процесс, включающий общественное 
разделение труда, отчуждение труда, возникновение собственности, 
становление социальной дифференциации общества (включая классы) и государства и т.д.
Третья форма — воплощение человеческого духа в деятельности 
и в продуктах труда.
Программу модернизации нередко рассматривают как программу 
догоняющего развития, а программу инновационного развития — как 
программу опережающего развития.
Нуждается в определении понятие «конкурентное местное самоуправление». Это местное самоуправление, которое: 1) полностью 
обеспечивает себя финансовыми и материальными ресурсами; 2) на 
территории муниципального образования обеспечена полная занятость трудоспособного населения; 3) услуги и работы, которые осуществляют местные органы самоуправления, оказываются на уровне развитых стран; 4) у каждого жителя муниципального образования имеются достойные условия для жизни.
В настоящее время конкурируют две цели в развитии муниципального образования: «евроремонт» и строительство нового. 

Предисловие

В одном случае нужна модернизация, а в другом — инновационное развитие.
В субъекте Российской Федерации населению предоставляется около 120 государственных и муниципальных услуг, примерно 
треть из которых связана с социальной поддержкой и социальной 
защитой граждан1.
Местное самоуправление должно ориентироваться на реальные 
потребности людей (Послание Президента РФ Д.А. Медведева Федеральному Собранию РФ от 12 ноября 2009 г.). По-настоящему современным может считаться только общество, настроенное на непрерывное обновление, на постоянные эволюционные преобразования 
социальных практик, демократических институтов, представлений о 
будущем, оценок настоящего, на постепенные, но необратимые перемены в технологической, экономической, культурной областях, 
на неуклонное повышение качества жизни.
Пути реализации потребностей людей выражены в правах и законных интересах, поэтому задача местного самоуправления состоит 
в том, чтобы создать условия и обеспечить эти потребности. Вопросы местного значения должны быть ориентированы на обеспечение 
прав человека, которое гарантируется тремя видами публичной власти: федеральной, региональной и местной.
Очевидна необходимость предоставления населению, проживающему на территории разных муниципальных образований, одинакового объема услуг и работ независимо от доходов муниципального образования, а также от других существенных факторов, значительно варьирующихся по стране, считает В.В. Гришин2.
Основной целью деятельности органов местного самоуправления является решение вопросов удовлетворения бытовых, социальных, образовательных, медицинских и иных жизненных потребностей населения муниципальных образований, развитие политической и гражданской культуры населения.

1  Артамонов А.Д. Формирование критериев эффективности государственного и муниципального управления: Автореф. дисс. … докт. экон. наук. Специальность 08.00.05 — Экономика и управление народным хозяйством (макроэкономика). — СПб., 2008.

2  Гришин В.В. Конституционно-правовая модель местного самоуправления 
в Швеции: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Специальность 12.00.02 — Конституционное право; муниципальное право. — М., 2008.

Предисловие

Местное самоуправление содержит неисчерпаемый ресурс развития муниципального образования, общества и государства. Этот 
ресурс — его люди. Их привлечение к решению и реализации решений вопросов местного значения позволит повысить конкурентоспособность муниципального образования и государства.
Местное самоуправление по своему названию предполагает, что 
местные вопросы будет решать население. На практике во многих 
муниципальных образованиях эти вопросы решает администрация 
бюрократическим путем. Существующую проблему отчуждения населения от власти можно и нужно решить, переведя муниципальные образования и в целом государство на новый уровень развития. 
У каждого жителя муниципального образования существуют как бы 
два дома, для поддержания которых он обязан прилагать усилия лично. Первый дом — его квартира, а второй дом — населенный пункт 
(муниципальное образование), в котором он живет. Целесообразно 
провести инвентаризацию вопросов местного значения, которые решает администрация и представительный орган. Вначале можно выделить 30% вопросов, которые будет решать население методом прямой демократии, затем через три — четыре года этот процент можно 
увеличить до 50%, а затем через три года — до 80% и т.д.
В комментарии приводятся правовые акты иногда полностью, 
но чаще в извлечениях. Это сделано в следующих целях: во-первых, 
для части населения эти правовые акты недоступны, как недоступны они и для части муниципальных служащих, например, сельских 
поселений; во-вторых, приводимые правовые акты конкретизируют комментируемую статью. Их пересказ комментатором бывает 
субъективным. Правовой акт приводится для того, чтобы избежать 
субъективизма.
Комментарий подготовлен при информационном содействии 
СПС «Гарант».
Для изучения методик модернизации муниципального образования на основе инновационных технологий читателям комментария 
можно посетить семинар, основанный на научной школе авторов в 
Московском Доме Знания (http://www.crdz.ru/).

ВСТУПИТЕЛЬНАЯ СТАТЬЯ

С 1 января 2009 г. завершился переходный период реализации 
положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ 
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 131-ФЗ). Это 
важнейший этап реформ в современной истории российского государства. Министерство регионального развития Российской Федерации с момента своего создания проводит мониторинг хода правоприменения Федерального закона № 131-ФЗ. 
С 1 января 2010 г. Федеральный закон № 131-ФЗ реализуется в 
полном объеме во всех субъектах РФ. Всего с начала реализации Федерального закона № 131-ФЗ было принято более 10 тыс. законов 
субъектов РФ, направленных на его реализацию. Большая часть из 
них направлена на установление границ муниципальных образований и наделение их соответствующим статусом.
Кроме того, в этот период было принято 523 681 правовых актов, в которых в той или иной степени затрагивалось местное 
самоуправление, включая 387 федеральных законов. За время, 
прошедшее после принятия Федерального закона № 131-ФЗ, на 
федеральном, региональном и местном уровнях была сформирована нормативная правовая база для осуществления местного 
самоуправления.

Территориальная организация 
местного самоуправления

До 1 марта 2005 г. законами субъектов РФ были установлены границы 24 316 муниципальных образований.
По данным Минрегионразвития, с 2006 по 2009 г. установлено 378 случаев изменения границ муниципальных образований. При этом в 2008 г. количество изменений границ в два 
раза превысило аналогичный показатель за 2006 г. (192 случая 
в 2008 г. против 93 в 2006 г.). Изменения границ проводились 
в 44 субъектах РФ.
Органы местного самоуправления в 303 случаях из 352 были 
инициаторами изменения границ муниципальных образований, 
в 35 случаях подобные процессы инициировали органы государ

Вступительная статья

ственной власти субъектов РФ и только в 24 случаях — население. 
По решению судов различных инстанций границы муниципальных 
образований были изменены в 16 муниципальных образованиях.
С 2006 по 2009 г., по данным Минрегионразвития, установлено 
338 случаев преобразования муниципальных образований. Из указанного количества преобразований в 324 случаях осуществлялось 
объединение муниципальных образований — в основном сельских 
поселений; в пяти случаях было осуществлено разделение муниципальных образований (в Свердловской, Оренбургской, Тульской и 
Рязанской областях, Республике Татарстан). Также с 2006 по 2009 г. 
девять городских округов были лишены статусов и преобразованы 
в городские поселения, при этом городские поселения статусом городских округов не наделялись.
Если на 1 января 2006 г. законами субъектов РФ были установлены границы 24 216 муниципальных образований, то на 1 марта 2009 г. на территории Российской Федерации образовано 
24 035 муниципальных образований, из них: 506 городских округов, 1809 муниципальных районов, 1746 городских поселений, 
19 738 сельских поселений и 235 внутригородских муниципальных образований. 
При этом в 2007—2008 гг. существенно изменилась территориальная организация местного самоуправления в Калининградской 
области, вследствие чего городские округа были наделены статусом 
муниципальных районов с образованием на их территориях сельских и городских поселений. Количество муниципальных образований увеличилось с 36 до 88.
В Республике Башкортостан количество сельских поселений сократилось на 124 единицы.
В дальнейшем можно прогнозировать сокращение общего количества муниципальных образований по причине объединения сельских поселений. Например, в Вологодской области за укрупнение 
проголосовало население 66 поселений, которые объединились в 
23 поселения. В результате число муниципальных образований области сократилось на 43 (стало 301 поселение). В 39 поселениях области решения об укрупнении не приняты (не поддержаны населением). С октября 2009 г. количество поселений сократилось на 64 и 
составило 280 муниципальных образований.