Специфика социальной инфраструктуры сибирских городов и перспективы ее совершенствования

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ
СИБИРСКИЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

А.С.Ямщиков, А.В.Лихтер

СПЕЦИФИКА СОЦИАЛЬНОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ 
СИБИРСКИХ ГОРОДОВ 
И ПЕРСПЕКТИВЫ ЕЕ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ

Монография

Красноярск 
СФУ
2009

УДК 304.4
ББК 65.207.2
Я 59

Издание осуществлено при финансовой поддержке Красноярского краевого 
фонда науки (ККФН). Проект №16F15

Рецензенты: 
доктор экономических наук, профессор А.Л. Пиддэ 
(Российская академия государственной службы при Президенте РФ, 
кафедра труда и социальной политики);
доктор медицинских наук, профессор И.Г. Кицул
(Иркутский государственный медицинский университет, 
кафедра общественного здоровья и здравоохранения)

Ямщиков, А.С.
Я 59 Специфика социальной инфраструктуры сибирских городов и перспективы ее совершенствования: монография/ А.С.Ямщиков, А.В.Лихтер; 
Сибирский федеральный ун-т. – Красноярск, 2009. – 221 с.

ISBN 978-5-7638-1915-1

В монографии рассмотрена инфраструктура отраслей социальной сферы как комплекс 
социальной инфраструктуры. Приведен зарубежный опыт инфраструктурного обеспечения социальной сферы. В системном виде представлено нормативно-правовое обеспечение 
функционирования и развития социальной инфраструктуры в Российской Федерации. 
На основе проведенного анализа современного состояния социальной инфраструктуры в России определены основные проблемы социально-инфраструктурного обслуживания 
населения. Выявлены особенности функционирования социальной инфраструктуры сибирских городов. Разработаны организационно-экономические механизмы модернизации 
социальной инфраструктуры сибирских городов и определены перспективы ее формирования, в том числе на вновь осваиваемых территориях Сибири.
Монография будет интересна специалистам государственного и муниципального управления, занимающимся территориальной организацией населения, организацией 
социально-инфраструктурного обслуживания населения, а также студентам, бакалаврам и 
магистрам экономики, преподавателям и всем тем, кто интересуется данной проблематикой.

ISBN 978-5-7638-1915-1
© Сибирский 
федеральный
университет, 2009

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение ............................................................................................................... 4

Раздел 1. Теоретико-методологические основы функционирования 
и развития социальной инфраструктуры ..................................................... 7
Глава 1.1. Инфраструктура отраслей социальной сферы 
как комплекс социальной инфраструктуры ................................................ 8
Глава 1.2. Зарубежный опыт инфраструктурного обеспечения 
социальной сферы ...................................................................................... 14
1.2.1. Опыт инфраструктурного обеспечения системы 
здравоохранения в некоторых зарубежных странах ...................... 14
1.2.2. Опыт инфраструктурного обеспечения системы 
образования в некоторых зарубежных странах .............................. 28
1.2.3. Опыт инфраструктурного обеспечения системы 
физической культуры и спорта, жилищно-коммунального 
хозяйства и культуры в некоторых зарубежных странах ............. 37
Глава 1.3. Нормативно-правовое обеспечение функционирования 
и развития социальной инфраструктуры в современной России ........... 40

Раздел 2. Состояние социальной инфраструктуры 
Российской Федерации и перспективы ее совершенствования .............. 72
Глава 2.1. Анализ современного состояния социальной 
инфраструктуры Российской Федерации ................................................. 73
Глава 2.2. Особенности функционирования социальной 
инфраструктуры сибирских городов ....................................................... 132
Глава 2.3. Организационно-экономические механизмы 
модернизации социальной инфраструктуры сибирских городов ........ 156
Глава 2.4. Перспективы развития социальной инфраструктуры 
сибирских городов, в том числе вновь осваиваемых 
территорий Сибири ................................................................................... 178

Заключение ...................................................................................................... 186

Библиографический список ......................................................................... 189

Приложения .................................................................................................... 197

Введение

Социальная инфраструктура, к элементам которой относят здравоохранение, образование, жилищно-коммунальное хозяйство, систему физической культуры и спорта, культуру, оказывает непосредственное влияние на 
состояние жизнедеятельности человека. 
Если инженерная инфраструктура (водо-, газо-, электро- и теплоснабжение) создает условия для жизнедеятельности человека, то социальная 
инфраструктура – для повышения качества жизни человека и его воспроизводства.
Состояние социальной инфраструктуры имеет важнейшее значение для 
развития потенциала личности, общества, государства и, следовательно, 
укрепления позиции государства на международной арене, его экономического роста. 
Актуальность изучения современного функционирования социальной 
инфраструктуры сибирских городов тем более велика сейчас, когда в развитии местного самоуправления страны начинается принципиально новый 
этап. С одной стороны, сама система организации местного самоуправления 
подвергается коренному реформированию «сверху» – это касается как территориальной организации, так и полномочий муниципалитетов и взаимодействия между уровнями власти. Реформирование определяется принятым 
6 октября 2003 г. в новой редакции Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 
131-ФЗ. Кроме того, следует учитывать масштабные изменения, внесенные 
Федеральным законом от 04 июля 2003 №95-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов 
государственной власти субъектов Российской Федерации», Федеральным 
законом от 22 августа 2004 №122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федеральных 
законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об 
общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления».
С другой стороны, относительная экономическая стабилизация в стране и критическая масса накопленного опыта позволяют городам переориен

Введение

5

тироваться с решения текущих проблем на стратегическое планирование их 
развития. Эти факторы могут вступить во взаимное противоречие: необходимость перестраиваться на новые принципы работы способна затормозить 
развитие муниципальных образований.
При этом необходимо учитывать тот факт, что расселение по территории Сибири чрезвычайно неоднородно: на территории 13,1 млн км² располагаются более 4000 населенных пунктов, из которых только 131 населенный 
пункт является городом. Рассредоточение населения на сибирских территориях таково, что тяготеет к крупным городам, что подтверждает статистика 
– региональные центры сосредотачивают четверть населения того или иного региона (от 18,4 % общей численности населении в г. Иркутске до 56 % 
населения в г. Омске). 
Кроме этого, социальная инфраструктура сибирских городов отличается от городов европейской части России. Это отличие связано с 
тем, что освоение Сибири подчинялось народно-хозяйственным задачам, 
стоящим перед правительством СССР (быстрое освоение и вовлечение в 
производство природных богатств). В результате именно на территории 
Сибири возникло достаточно большое количество малых монопрофильных городов, социальная инфраструктура которых зависела от градообразующих предприятий. 
Переход к рыночной экономике открытого типа, устранение государства от решения экономических проблем промышленных предприятий привели к остановке целого ряда производств ВПК, машиностроения, легкой, 
пищевой, сельскохозяйственной, перерабатывающей промышленности, т.е. 
отраслей, которые составляют градообразующую основу малых городов. 
В настоящее время, в условиях бурного развития рыночных отношений, 
многие градообразующие предприятия переживают период реструктуризации, модернизации, перепрофилирования. Для оптимизации структуры 
издержек объекты ведомственной социальной инфраструктуры передаются на баланс муниципалитетов, которые в условиях недостатка бюджетных 
средств не могут в полной мере содействовать поддержанию и развитию 
социальной инфраструктуры.
Между тем, если большие города вместе с агломерациями представляют 
собой рассеянные по территории урбанизированные ядра и их влияние распространяется лишь на 0,7 % территории России, то небольшие городские 
поселения являются преобладающей формой городского расселения во всех 
регионах России, и под их влиянием находятся практически все населенные 
пункты (более 150 тыс.).
В результате социальная инфраструктура, имеющая первоочередное 
значение для нормального воспроизводства человеческого капитала, ухудшается, и это незамедлительно сказывается на качестве жизни людей, которые стремятся перебраться в населенные пункты, обеспечивающие нор

Введение

мальное качество жизни, т.е. имеющие достаточно развитую социальную 
инфраструктуру. 
Необходимо учитывать также следующее: на территории Сибири реализуются крупные инвестиционные проекты, затрагивающие развитие некоторых городов. При этом возникает вопрос об оптимальной структуре социальной инфраструктуры, обеспечивающей, с одной стороны, нормальное 
качество воспроизводства человеческого капитала, а с другой – выполнение 
условия максимально эффективного использования бюджетных средств. 
Таким образом, в условиях проводимых в России административной и 
социальной реформ, разграничения полномочий между Федерацией, субъектами РФ и органами местного самоуправления, актуально обоснование 
организационно-экономических механизмов развития социальной инфраструктуры сибирских городов и разработка мер по ее совершенствованию 
на основе анализа современных тенденций и прогнозов развития.
В эпоху научно-технической революции в структуре производительных сил наиболее значимым фактором экономического роста является сам 
работник. Человеческий капитал столь же важен, как и природные ресурсы 
или накопленное богатство, так как служит главным фактором конкурентоспособности и экономического роста страны.
В связи с этим исследование экономических проблем управления социальной инфраструктуры сибирских городов – актуальное направление 
научных исследований, имеющее как теоретическую, так и практическую 
значимость.
Часть I нашей монографии посвящена изучению и систематизации научных взглядов и подходов к организационно-экономическому обеспечению 
и развитию социальной инфраструктуры. Исследуются понятия «система», 
«градосистема» с позиций использования их в теории и практике управления социальной инфраструктуры города. Рассматривается зарубежный 
опыт инфраструктурного обеспечения социальной сферы. Исследуются 
нормативно-правовые основы функционирования социальной инфраструктуры Российской Федерации, выявления тенденций и соответствия их тем 
целям и задачам развития российского общества, которые закреплены в положениях Конституции РФ. 
Во II части монографии анализируется состояние социальной инфраструктуры Российской Федерации и даются перспективы ее совершенствования. Проводится анализ современного состояния социальной 
инфраструктуры в России, а также выделяются особенности функционирования социальной инфраструктуры сибирских городов. Исследуются 
организационно-экономические механизмы модернизации и перспективы 
развития социальной инфраструктуры сибирских городов.

Раздел 1

Теоретикометодологические основы 
функционирования и развития 
социальной инфраструктуры

Глава 1.1. Инфраструктура отраслей социальной сферы 
как комплекс социальной инфраструктуры

Понятие «инфраструктура» как научная категория возникло относительно недавно. По мнению Ж.Т. Тощенко [71], термин «инф раструктура» 
появился в конце 40-х гг. XX в. и был заим ствован из военного лексикона, где 
им обозначался комплекс вспомогательных учреждений, обеспечивающих 
эффективность действий вооруженных сил. Затем он стал использоваться в 
экономических науках, в управлении территориями, в архитектуре. Вместе 
с тем анализ и изучение общих условий производства, макроэкономических 
проблем вызвали потребность более тщательного и внимательного анализа 
внепроизводственных связей, глубоко проникших в экономику и представлявших большой практический интерес.
Родовым понятием инфраструктуры считается понятие «материальнотехническая база». Действительно, процесс трудовой деятельности невозможно представить без ряда материальных условий, без которых он не будет 
качественным. Материальные условия разделяются на внешние, созданные 
самой природой, климатом, географической средой. К ним относится наличие 
полезных ископаемых, водных ресурсов, иных природных материальных ресурсов. Кроме того, существуют материальные условия, созданные человеком 
и являющиеся важнейшими компонентами, обеспечивающими деятельность 
человека. Примером могут служить рабочие здания, дороги, технические 
коммуникации и т.д. Эти материально-вещественные элементы создают общие условия для рациональной организации трудовой деятельности людей. 
Они органически соединяют различные сферы общественного производства, 
а также многообразные подразделения внутри каждой из них. Именно эти 
элементы образуют то, что называют производ ственной инфраструктурой, 
которая состоит из различных видов связи, коммуникаций, транспорта, дорожной сети, вспомогательных организаций, делающих возможным снабжение городских и сельских поселений энергией, водой и т.д.
Кроме того, современное развитие общественных отношений происходит в рамках государства. Именно поэтому необходима институциональная 
инфраструктура - это совокупность организаций, которые непосредственно 
заняты созданием и дальнейшим развитием тех материально-вещественных 
элементов, которые обеспечивают функционирование общества и государства.

Глава 1.1. Инфраструктура отраслей социальной сферы как комплекс…

9

Для успешной и активной производственной деятельности человека 
необходимо, чтобы он был образован, здоров, культурен, имел питание, 
жилье, т.е. чтобы была возможность удовлетворять как простейшие биологические и социальные потребности, так и потребности более высокого 
уровня. Для этого и нужна некая материально-техническая база, в которой 
непосредственно создаются услуги, направленные на обеспечение условий 
для деятельности людей, на развитие человека. Эта база и есть со циальная 
инфраструктура.
Как отмечает С.П. Федулов [73], в конце 60-х - начале 70-х гг., в результате обстоятельной теоретической разработки проблем природы и сущности 
инфраструктуры, ее роли и места в общест венном развитии, классификации ее элементов было сформули ровано определение социальной инфраструктуры как совокуп ности отраслей, направленных на создание условий 
функциони рования производственной сферы и обеспечения нормальной 
жизнедеятельности и удовлетворения потребностей населения.
В изучении природы и сущности социальной инфраструктуры, по 
мнению С.П. Федулова, выделяют два концептуальных под хода: «отраслевой» и «деятельностный». К первому тяготеют в основном экономические 
и экономико-географические исследования [36]. Социологические и философские исследования в большинстве случаев можно отнести ко второму 
подходу [71]. «Отраслевой» под ход в исследовании социальной инфраструктуры получил свое развитие в научных традициях двух видных экономических школ: англо-американской и советской (российской).
Западная экономическая наука внесла большой вклад в исследование 
инфраструктуры. Важное теоретическое и практическое значение имело 
определение в качестве одного из ее главных признаков комплексного характера развития, способствующего созданию необходимых условий для 
обеспечения эффективного функционирования производства и удовлетворения потребнос тей населения. Западные исследователи обратили внимание и на то, что инфраструктура представляет собой совокупность общих 
условий, а не отдельных элементов, объектов и т.п. Удовлетворе ние потребностей населения в общественных благах и услугах признавалось ее важнейшей функцией.
В формировании представлений об инфраструктуре советская экономическая наука и экономическая география сыграли весо мую роль. Советские 
экономисты понимали инфраструктуру как совокупность структурных 
и функциональных элементов хозяйственной системы: отраслей, производств, предприятий, учреждений, организаций, объектов, включенных в 
производственные отношения, направленные на создание общих условий 
общественного прогресса. Приоритетное место среди них занимают общие 
условия общественного производства (подготовка квалифицированных трудовых ресурсов, физическое и нравственное здоровье работающих, уровень 

Раздел I. Теоретико-методологические основы функционирования и развития…

10

их благосостояния), а также компоненты (транспорт, связь, энергоснабжение, водоснабжение и т.д.), непосредственно обеспечивающие условия производства материального продукта.
Отраслевой подход состоит в том, что инфраструктура представляется 
как механическая совокупность отдельных отраслей, производств, организаций и учреждений. Все отмеченные объекты выступают лишь носителями содержания и смысла развития инфраструктуры. Деятельность данных 
объектов обеспечивает и функционирование материального производства и 
жизнедеятельность населения. При изучении социальной инфраструктуры 
с точки зрения отраслевого подхода она рассматривается как явление производства, развивающееся по экономическим законам.
Ж.Т. Тощенко считает, что понятие «социальная инфраструктура» применяется в социологии только с середины 70-х гг. XX в. [71]. Именно тогда перед наукой и практикой остро встал вопрос о создании надлежащих 
условий для осуществления трудовой и повседневной жизни населения. Это 
явилось отражением возросшего значения социальной инфраструктуры для 
эффективного функционирования общественной жизни, которая немыслима без особой, специфической части материально-технической базы, т.е. той 
части объектов, которые образуют «кровеносную» систему, обеспечивающую созидательную деятельность людей и всего общества.
В это же время возник иной подход к социальной инфраструктуре - деятельностный, который заключается в следующем:
− главным критерием и целью развития социальной инфраструктуры 
является предоставление рациональных условий жизни человека; в 
качестве факторов ее развития рассматриваются потребности, ожидания и ценностные установки населения. Все другие задачи, в том 
числе создание и совершенствование материально-вещественных 
элементов социальной инфраст руктуры, направлены на достижение 
стратегической цели общественного развития - создания условий, необходимых для полноценного бытия человека и рационального развития личности;
– деятельностный подход видит цель функционирования социальной 
инфраструктуры в обеспечении жизнедеятельности населения, осуществляемой в пространственном и временном измерении. Сторонники «деятельностного» подхода акцентировали внимание на ограниченности сведения условий жизнедеятельности только к отдельным 
проявлениям, например материальным или бытовым, говоря об их 
важности и для духовного развития личности, и для стимулирования 
общественно-политической активности [72];
– деятельностный подход предусматривает то, что главенствующая 
роль в процессе создания и обеспечения общих условий жизнедеятельности отводится материально-вещественным элементам, а в ка