Правовое регулирование финансового контроля в Российской Федерации: проблемы и перспективы

Правовое регулирование финансового контроля
в Российской Федерации: проблемы и перспективы

НОРМА
ИНФРАМ
Москва, 2014

Правовое регулирование
финансового контроля
в Российской Федерации:
проблемы и перспективы

Ответственный редактор —
доктор юридических наук, профессор
Е. Ю. Грачева

Московский государственный юридический университет
имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

2е издание, дополненное

УДК 347.73(470+571)
ББК 67.402.02(2Рос)
П68

Коллектив авторов:

Арзуманова Л. Л., кандидат юридических наук, доцент — гл. 7, 10,
§ 1, 4 гл. 11;
Болтинова О. В., доктор юридических наук, профессор — гл. 5, 8, 9;
Бубнова О. Ю., кандидат юридических наук, доцент — § 1—3 гл. 6,
§ 2, 3 гл. 11;
Грачева Е. Ю. (отв. ред.), доктор юридических наук, профессор —
введение, гл. 1, 2, § 1—4 гл. 3, гл. 4;
Мигачев Ю. И., доктор юридических наук, профессор — § 5 гл. 3;
Савицкий А. А., кандидат экономических наук, доцент — § 4 гл. 6,
приложение.

П68
Правовое регулирование финансового контроля в Российской
Федерации: проблемы и перспективы : монография / отв. ред.
Е. Ю. Грачева. — 2е изд., доп. — М. : Норма : ИНФРАМ,
2014. — 384 с.

ISBN 9785917685151 (Норма)
ISBN 9785160100173 (ИНФРАМ)

Авторы рассматривают финансовый контроль как средство обеспечения стабильности мировой экономики и устойчивости финансовой
системы.
Для специалистов в области финансового права.

УДК 347.73(470+571)
ББК 67.402.02(2Рос)

Данная работа подготовлена в рамках Программы стратегического развития ФГБОУ ВПО «Московский государственный юридический университет
имени О. Е. Кутафина (МГЮА)»; НИР «Финансовый контроль как условие
инновационного развития», проект № 2.2.1.3.

© Коллектив авторов, 2013
ISBN 9785917685151 (Норма)
© Коллектив авторов, 2014,
ISBN 9785160100173 (ИНФРАМ)
© с изменениями

Введение

В условиях перехода к рыночным отношениям финансовый контроль должен быть направлен на обеспечение динамичного развития
общественного и частного производства. Охватывая производственную и непроизводственную сферы, он нацелен на повышение экономического стимулирования, рациональное и бережное расходование
материальных, финансовых, трудовых ресурсов и природных богатств, сокращение непроизводительных расходов и потерь, пресечение расточительства и бесхозяйственности.
В условиях рынка государству, публичной власти необходимо сохранить свое социальное предназначение, что должно быть выражено
в его экономической политике, направленной на обеспечение общенациональных интересов, социальных программ. В противном случае
неизбежны злоупотребления, коррупция в различных сферах, в том
числе в процессе управления финансовыми потоками и их перераспределения.
Прошедшие годы преобразований подтвердили вывод о том, что
отказ от контроля со стороны государства в условиях формирования
рынка ведет к серьезным негативным общественным процессам, создающим угрозу национальной безопасности страны в целом. Важной
гарантией сохранения социальной направленности экономической,
а также финансовой политики государства и муниципальных образований, обеспечения публичных интересов в целом в процессе осуществления финансовой деятельности является усиление финансового
контроля, и государственного финансового контроля в первую очередь.
В рыночных условиях финансовый контроль должен быть направлен на ускорение экономического и социального развития, пресечение бесхозяйственности и хищений, проверку своевременности выполнения обязательств перед бюджетом и внебюджетными фондами,
взаимных платежей между хозяйствующими субъектами. С его помощью возможно решение проблем рационального использования всех
ресурсов, сохранности денежных средств и материальных ценностей
субъектами всех форм собственности, использования государственных и муниципальных финансовых ресурсов по целевому назначению.

Уровень развития науки и техники в мире на современном этапе
диктует необходимость создания инновационной экономики. Темпы
развития всех сфер жизни чрезвычайно высоки. Например, по мнению специалистов, поток поступающей информации таков, что каждые два года требуется его кардинальное обновление, т. е. студенты
третьего курса вузов обладают, по сути, уже устаревшей (полученной
на первых курсах) информацией. Следовательно, ключевым фактором развития общества выступают инновационные процессы. И цели права как регулятора общественных отношений заключаются в
обеспечении потребностей инновационного развития общества, оно
«способно и должно выступать в качестве катализатора прогресса общества на инновационной основе. Указанная посылка позволяет выделить инновационную функцию права как одно из ключевых направлений правового воздействия на общественную жизнь в начале
XXI века»1. В юридической литературе при исследованиях инновационной функции права отмечается, что ее суть заключается в способствовании внедрению инноваций в стране, в стимулировании инновационной деятельности для создания качественно иного уровня
жизни2.
Самые серьезные коррективы в глобальные процессы внес мировой экономический кризис, показавший несостоятельность существующей модели экономики в развитых странах, что дает основания
говорить о необходимости формирования инновационной модели
экономики (иногда используется термин «постиндустриальная экономическая модель»), которая должна сменить докризисную модель
экономики. На достижение этих целей и направлено развитие права в
целом и финансового права в частности. Характеристика некоторых
черт российской экономики позволит определить эти направления
правового воздействия.
В нашей стране за последние два десятилетия в силу объективных
и субъективных факторов сформировалась экономика, ориентированная преимущественно на сырьевую отрасль. Так, 40% ВВП
составляют доходы от экспорта сырья. В то же время тенденции мирового развития свидетельствуют о создании энергосберегающих
технологий, позволяющих ограничить экспорт энергоносителей. Однако в нашей стране темпы роста потребления энергоносителей изза устаревшего оборудования приведут к тому, что в ближайшие несколько десятилетий, если мы не будем внедрять инновации во всех
сферах экономики, добываемое сырье будет идти только на удовле6
Введение

1 Степаненко Д. М. Инновационная функция права: понятие и основные характеристики // Евразийский юридический журнал. 2011. № 8. С. 69.
2 Там же.

творение собственных внутренних потребностей. В настоящее время
в ключевой сфере — машиностроении — современного оборудования в России в 82 раза меньше, чем в Японии, в 30 раз меньше, чем
в Германии и Китае. Показателен пример того, что даже в условиях
мирового кризиса в зарубежных странах росли бюджетные ассигнования на научные исследования, в частности, в США данные расходы были увеличены на 3,2%. В результате расходы на НИОКР в Японии, Швеции, Израиле составляют по 3,5—4% от ВВП, в США —
2,7, а в России — 1%1.
В утвержденной Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537
Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до
2020 года отмечается, что для России нет иного пути развития, кроме
как пути создания инновационной модели экономики. Среди национальных интересов и приоритетных направлений их развития назван
экономический рост, который достигается путем совершенствования
национальной инновационной системы и инвестиций в человеческий капитал. Государство и право, в свою очередь, должны обеспечить достижение названных целей. «России нужна сильная финансовая система, дающая ресурсы для модернизации»2. Представляется,
что сказанное свидетельствует об особой роли финансового права в
современных преобразованиях нашего общества, связанных с формированием инновационной модели экономики, процессом модернизации всего общества. Именно финансовое право обладает достаточным потенциалом по воздействию на названные процессы.
Механизм стимулирования инновационных процессов с помощью финансовоправового регулирования видится в первую очередь
в следующем: 1) использование налоговых стимулов, включая
предоставление налоговых льгот, снижение налоговых ставок, в
частности в сфере малого и среднего бизнеса, научноисследовательской сфере, при разработке и внедрении инновационных технологий, а также при приобретении нового оборудования или технологий; 2) субсидирование процентных ставок на кредиты для приобретения новых технологий, патентов, лицензий, современного
оборудования; 3) совершенствование межбюджетных отношений, в
том числе путем децентрализации, в целях повышения бюджетной
обеспеченности субъектов РФ; 4) предоставление льготных кредитов, увеличение выделяемых бюджетных средств в форме субсидий
и т. п. для малого и среднего бизнеса; 5) развитие государственного
воздействия через размещение госзаказов; 6) усиление финансового

Введение
7

1 См.: Примаков Е. Заботясь о русских, нельзя не учитывать интересы других народов России // Российская газета. 2011. 13 янв.
2 Медведев Д. А. Здесь и сейчас // Российская газета. 2010. 25 июня.

контроля за целевым и эффективным использованием финансовых
ресурсов, в том числе бюджетных средств, предназначенных для инновационной деятельности. Эти и иные инструменты финансовоправового воздействия, используемые государством, позволят нашей
стране не остаться в стороне от развития мировых тенденций инновационного развития.
Одним из таких направлений, как отмечалось выше, является усиление финансового контроля, и в первую очередь государственного
финансового контроля1.

8
Введение

1 См.: Годме П. М. Финансовое право. М., 1978. С. 280—315.

Раздел 1
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ
ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ

Глава 1. Государственный и муниципальный
финансовый контроль как функции финансов

Государство не может реализовать внешнюю и внутреннюю политику, обеспечить выполнение социальноэкономических программ, не располагая соответствующими финансовыми ресурсами.
Как отмечалось выше, переход к рыночным отношениям требует
повышения роли экономических, в том числе финансовых, инструментов в использовании их государством при реализации своей политики.

§ 1. Общая характеристика социальноэкономической сущности
и функций финансов

Категорию «финансы» экономисты, посвятившие ей немало научных исследований, определяют поразному.
Финансы представляют собой экономические отношения, связанные с формированием, распределением и использованием централизованных и децентрализованных фондов денежных средств в целях
выполнения функций и задач государства и обеспечения условий расширенного воспроизводства1.
Под централизованными финансами понимаются экономические
денежные отношения, связанные с формированием и использованием фондов денежных средств государства, аккумулируемые в государственной бюджетной системе и правительственных внебюджетных
фондах, под децентрализованными финансами — денежные отношения, опосредующие кругооборот денежных фондов предприятий.
Финансы — неотъемлемое связующее звено между созданием и
использованием национального дохода. Финансы, воздействуя на
производство, распределение и потребление, носят объективный ха1 См.: Годме П. М. Указ. соч. С. 92, 140; Финансы / под ред. В. М. Родионовой. М.,
1993. С. 11; Финансы / под ред. Л. А. Дробозиной. М., 1999. С. 13.

рактер. Они выражают определенную сферу производственных отношений и относятся к базисной категории1. Современная экономика
не может существовать без государственных финансов. На определенных этапах исторического развития ряд потребностей общества
может финансироваться только государством (приоритетные отрасли
промышленности или предприятия, необходимые всем).
Финансы отражают уровень развития производительных сил в отдельных странах и возможности их воздействия на макроэкономические процессы в хозяйственной жизни. В свою очередь, состояние
экономики страны определяет состояние финансов. В условиях постоянного экономического роста, увеличения ВВП и национального
дохода финансы характеризуются своей устойчивостью и стабильностью; они стимулируют дальнейшее развитие производства и, как
следствие, повышение качества жизни граждан.
В условиях же экономического кризиса, спада производства, роста
безработицы состояние финансов резко ухудшается. Это выражается
в крупных бюджетных дефицитах, финансируемых за счет внутренних и внешних государственных займов, в эмиссии денег, а также в
увеличении государственного долга и расходов по нему. Как следствие — развитие инфляции, нарушение хозяйственных связей, увеличение числа взаимных неплатежей, появление денежных суррогатов,
бартерных сделок, сложности с мобилизацией налогов, невозможность своевременного финансирования государственных расходов,
снижение жизненного уровня широких слоев населения. Поэтому
первостепенная роль в экономических и социальных отношениях
принадлежит реальной сфере производства.
По своему материальному содержанию финансы — это целевые
фонды денежных средств, в совокупности представляющие собой финансовые ресурсы страны.
Главное условие роста финансовых ресурсов — увеличение национального дохода. Финансы и финансовые ресурсы не являются тождественными понятиями. Финансовые ресурсы сами по себе не определяют сущности финансов, не раскрывают их внутреннего содержания и
общественного назначения. Финансы — это прежде всего распределительная категория. С их помощью осуществляется вторичное распределение или перераспределение национального дохода. В 1960—1990х гг.
доля национального дохода, перераспределяемая через все звенья финансовой системы, резко возросла до 35—50% и более, хотя накануне
Первой мировой войны она составляла 9—18%.

10
Раздел 1. Теоретические основы финансового контроля

1 См.: Финансы / под ред. Л. А. Дробозиной. С. 15.