Руководство для высшего управленческого персонала в XXI веке. Т. 3

2006
MOSCOW

2006
МОСКВА

ББК 99(2)116 65.290-2 65.290-80 65.290-86 65.290-5 65.293 65.298  
65.9(2 Poc) 01 66.0 
 
УДК 330.322.01 332.1 334 336 338 352 321.6/.8 321.7 324 328 
 
 
Гончаров Вадим Владимирович 
 
РУКОВОДСТВО  ДЛЯ  ВЫСШЕГО  УПРАВЛЕНЧЕСКОГО  ПЕРСОНАЛА 
В XXI ВЕКЕ: в 4-х т., 6-е доп.изд. – М.: МНИИПУ, 20ХХ. т. 3. – 848 с. 
 
Научный редактор: академик РАН Емельянов Станислав Васильевич 
 
 
Оформление книги, иллюстрации: художник Грачев О.Н. 
Компьютерная графика рисунков и таблиц: Осадчая И.Н. 
 
 
Предлагаемое издание, впервые опубликованное в 4-х томах, адаптировано к 
современным нуждам российских руководителей предприятий, муниципалитетов, 
субъектов федераций и федеральных органов власти. В издании системно 
представлен анализ и продуктивный поиск решения важнейших корпоративных 
управленческих проблем в тесной взаимосвязи с решением проблем управления на 
муниципальном, субнациональном и федеральном уровнях в контексте важнейших 
особенностей современной эпохи, связанных с глобализацией, либерализацией, 
приватизацией, информатизацией, инновациями и дерегулированием 
 
 
 
The given edition – originally printed as a four – volume publication – has been adapted to 
meet current needs of the Russian works managers, and heads of municipalities, entities 
and federal authorities of the Russian Federation. The edition systematically reviewes the 
analysis and productive efforts aimed at addressing topical corporate managerial challenges 
in close relationship with resolving management problems at municipal, subnational and 
federal levels in the light of mast important features of the modern age, i.e. globalization, 
liberalization, privatization, informatization, innovation and deregulation 
 
Издатель: 
Международный научно-исследовательский институт проблем управления – МНИИПУ 
(IRIAS).  
117312, Москва, Пр.60-летия Октября, 9. Тел. (495) 137-28-57, факс (495) 135-24-49 
 
 
 
©  Текст, дизайн оригинал-макета книги, дизайн обложки и суперобложки – В.В.Гончаров,  
2006, 2002, 1998, 1997, 1996, 1993. 
Все права защищены. 
Ни одна часть этого издания не может быть воспроизведена или передана в любой форме без 
письменного разрешения владельца авторских прав. Нарушение данного требования влечет  
за собой применение к виновной стороне ответственности, предусмотренной гражданским 
административным и уголовным законодательством 
 
ISBN 5-900003-25-6 (Полн.произвед.) 
ISBN 5-900003-28-0 (т. 3) 

ÂÑÒÓÏÈÒÅËÜÍÀß ÑÒÀÒÜß

Данное издание является логическим продолжением и дополнением в 
качестве III-го тома к ранее издававшемуся двухтомнику «Руководство для высшего 
управленческого персонала». Последний был посвящен, главным образом, исследованию современных проблем корпоративного управления. Двухтомник вызвал большой 
интерес у руководителей предприятий, специалистов в области управления, а также  
у государственных служащих. Достаточно сказать, что в течение короткого отрезка  
времени он выдержал три издания и дважды признавался лучшей деловой книгой 
России.
Итоги изучения реакции читателей на содержание двухтомника показали исключительную актуальность для России проблемы, которая была частично затронута в нем и которую можно упрощенно сформулировать как проблему взаимодействия «государство-бизнес». Выяснилось, что острый интерес к этим вопросам проявляют, во-первых, представители федерального и местного управления, ответственные за обеспечение необходимых условий для успешного развития национальной и 
местных экономик. Не меньшее внимание этому взаимодействию уделяют российские предприниматели, которым сугубо не безразличен вектор  изменений в условиях существования их бизнеса. Именно перечисленные причины явились определяющими при принятии решения о подготовке к изданию третьего тома «Руководство для высшего управленческого персонала».
Одной из главных особенностей третьего тома является его впечатляющая информативность с точки зрения числа проанализированных проблем, дающая основание рассматривать это издание как своеобразную энциклопедию по затронутым 
вопросам. Так, например, в разделе «Государственное управление» подробно изложен мировой опыт в области организации деятельности государственного аппарата, 
новых подходов реализации современного федерализма, разработки государственной экономической политики, использования основных рычагов государственного 
управления социально-экономическим развитием, включая формирование госбюджета, применение федеральной контрактной системы, выбор  налоговых систем, использование государственных регуляторов рынка и методов воздействия на цены, а 
также практику внедрения эффективных методов государственной поддержки научной и инновационной деятельности.
Не менее впечатляющим является охват вопросов, касающихся местного управления. В их числе следует назвать такие, как  отношение между центральными и 
местными органами власти, включая применяемые структуры управления, распределение функций и финансов между различными уровнями власти, взаимодействие 
между представительной и исполнительной  властями, разнообразные формы реализации местной экономической политики и многое другое.
Исследованные концепции и модели государственного и местного управления 
взяты из практики США, ФРГ, Франции, Великобритании, Японии. При этом особое внимание уделено анализу современных форм сотрудничества государственных 
органов власти различного уровня с частным бизнесом.
Важным достоинством данной книги является то, что она позволяет освободиться от ряда экономических догм и постулатов, сформировавшихся многие десятилетия назад, но давно опровергнутых современной практикой, однако в которые до 
сих пор  продолжают верить многие политики и экономисты.
Именно практика уже в 30-е годы ХХ в. в ходе преодоления «Великой депрессии» опровергла действие закона Сэя и бытующее до сих пор  у части экономистов 
мнение о саморегуляции рыночной экономики. То же можно сказать и о провозглашаемом до сих пор  принципе свободного предпринимательства, хотя на практике в современных условиях промышленно развитые страны поставили поведение 
предпринимательских фирм под жесткий  контроль, в том числе с помощью антимонопольного законодательства.

ÂÂÅÄÅÍÈÅ

В книге наглядно показано, как с изменением экономических условий возникали новые концепции государственного регулирования, заменяя или дополняя друг 
друга. Так, на смену концепции кейнсианцев в отношении макроэкономического регулирования, направленного на управление совокупным спросом, в 80-е гг. пришли теоретики «экономики предложения» (Лаффер  и др.), разработавшие инструментарий регулирования рыночного предложения через воздействие на зарплату и 
цены. Примером тому является государственное регулирование цен на сельхозпродукцию, которое стало обычным явлением для всех промышленно развитых стран, 
хотя для многих рынок до сих пор  ассоциируется с абсолютным запретом для государства вмешиваться в формирование цен.
Еще одним примером существенного изменения взглядов на некоторые закономерности поведения рыночной экономики, которые до сих пор  не коснулись представлений значительного числа российских специалистов, является ситуация на современном рынке труда. Ранее широкое  распространение получила концепция об 
обратно пропорциональной зависимости между инфляцией и безработицей, что нашло отражение в известной кривой Филлипса. Долгие годы это фундаментальное методологическое положение служило базой социально-экономического регулирования в США и других развитых странах. Однако появилось немало примеров, когда безработица и инфляция находились в прямопропорциональной зависимости, т.е. одновременно наблюдался рост безработицы и цен. Это явление потребовало поиска и использования новых дополнительных немонетарных мер  государственного регулирования.
Важнейшим достоинством книги является ее своевременность и актуальность 
для России в период проведения реформ, связанных с либерализацией экономики. 
В этой связи особый интерес представляет изложенный в книге анализ опыта развитых стран по реформированию госсектора в четырех ключевых направлениях. 
Это –  децентрализация государственного управления; дерегулирование, направленное на борьбу с легальными монополиями, в том числе в  области общественных (коммунальных) услуг; приватизация, ставящая вне закона государственную 
помощь со стороны государства-акционера; либерализация, имеющая целью установление единых правил конкуренции во всех областях, до сих пор  исключенных 
из поля ее действия.
Хотя по мнению неолибералов (монетаристов) для обеспечения эффективного 
макроэкономического регулирования достаточным является манипулирование объемом и структурой денежной массы, налоговыми и банковскими ставками, однако 
представленный в книге анализ опыта развитых стран показывает, что одних только монетарных мер  для действенного макроэкономического регулирования недостаточно. И на практике они активно дополняются немонетарными, что отвергает 
претензии монетаризма на ограничение сферы и инструментария государственного вмешательства.
Из содержания книги можно сделать очень важный практический вывод. С 
одной стороны, исторический опыт доказал несостоятельность государственного 
централизма и тотального обобществления экономики. В то же время не подтверждается на практике и эффективность ультралиберализма, сводящего на нет участие 
государства в хозяйственной жизни. Поэтому наиболее разумным представляетcя 
путь прагматизма, не связанного с какой-либо доктринально обусловленной политикой.
Обращаясь к российским реалиям, следует отметить, что начатый и реализуемый 
в России процесс реформирования государственного управления неизбежно затронул все уровни власти. И есть уверенность, что содержание представляемой читателю книги, отражающее мировой опыт по данным вопросам, вызовет большой 
интерес в нашей стране и будет надолго востребовано представителями федеральных, субнациональных и местных органов власти, а также широкими предпринимательскими кругами.

Академик РАН С.В.Емельянов

ÂÂÅÄÅÍÈÅ

Âñÿêîå íà÷àëî òðóäíî - ýòà èñòèíà ñïðàâåäëèâà
äëÿ êàæäîé íàóêè.

(Êарл Ìаркс)

Экономистам в целом свойственно иметь весьма высокое мнение 
о том, что они делают сами, и гораздо менее высокое мнение о том, что делают их коллеги по профессии. Если ученый глубоко погрузился в изучение 
узкого раздела той или иной темы, то он почти наверняка склонен относиться с недоверием к человеку, избравшему более широкий объект исследования, 
подозревая его в поверхностности. Последний в свою очередь будет считать 
специалиста человеком, лишенным широты взглядов или того, что принято 
называть кругозором. С его точки зрения, познавая все больше о все меньшем, специалист рискует стать круглым невеждой, что порождает неприятие 
достижений его коллег из других областей знаний. Так, экономисты, склонные использовать математические методы, обвиняют всех прочих в намерении поступиться точностью. Эти прочие в свою очередь считают ученых, оперирующих символами, людьми, ничего не дающими практике.
Эта книга, бесспорно, не ограничивается анализом узкого круга вопросов. Но у меня имеется меньше всего оснований придираться к тем исследователям, которые ограничили себя в этом отношении. На каждой ступени 
исследования я использовал их труды как для качественной, так и для количественной характеристики рассмотренных мною явлений. Без их предшествующих усилий я не мог бы написать эту книгу. Вот почему я не испытываю ничего, кроме восхищения и благодарности по отношению к терпеливым и проникнутым духом сомнения людям, досконально изучающим 
занимающие их вопросы.
Специализация этих людей позволяет осуществлять необходимое разделение научного труда и обеспечивает развитие подотраслей научных исследований. Лица, причастные к ним, знают друг друга, охотно общаются и в результате сотрудничества, соревнования, взаимной критики и свойственной ученым взаимной ревности углубляют свои знания в избранной ими области. Но вместе с 
тем специализация, по меньшей мере в общественных науках, является источником заблуждений. Ее ценность снижается постольку, поскольку мир  не делится 
строго по тем линиям, которые разделяют специалистов. Эти линии прежде всего наносятся деканами факультетов или академическими комиссиями и должны служить ориентирами при назначении профессоров, чтении курсов лекций 
и финансировании исследовательских работ. Êакими бы выдающимися талантами ни обладали эти зодчие, мы не можем приписывать им способность с уникальной точностью разграничивать те сферы, на которые естественным образом 
делится общество. И если бы они обладали такой способностью, все еще оставалась бы опасность того, что специалист, целиком отдавшись своей специальности, 
лишал бы себя тех знаний, которые можно почерпнуть лишь из других областей.
Практический опыт жонглеров свидетельствует о том, что оперировать 

×ÀÑÒÜ I

8

одним мячом легче, чем многими. Рассматривать одновременно или хотя 
бы в быстротечной очередности многие взаимосвязанные изменения, которые привели к образованию в промышленно развитых странах современной экономики, труднее, чем рассматривать какое-либо одно или несколько 
изменений. Особую трудность составляет проблема, связанная с изложением материала. Всем пишущим по вопросам экономики приходится решать, 
какую часть этой задачи взять на себя и какую долю бремени возложить 
на читателя. Поскольку данная книга в первую очередь ориентирована на 
практиков - руководителей государственных и местных органов власти, а 
также руководителей высшего звена управления компаний, то справедливость требует (учитывая их чрезмерную временную загруженность), чтобы 
эта доля была щадящей.
Задача, связанная с изложением материала, мне временами казалось более трудной, чем задача исследования. И вполне возможно, что читатель 
найдет в этой книге места, над которыми можно поломать голову. Но в 
мои намерения не входило подвергать его испытанию. В экономической 
науке мало имеется (если вообще имеется) таких дельных идей, которые 
нельзя выразить понятным языком. Неясность изложения редко свидетельствует (если вообще когда-нибудь свидетельствует) о сложности рассматриваемого вопроса и никогда не служит подтверждением  недосягаемой учености. Она обычно говорит либо о неумении четко излагать предмет, либо - что бывает чаще - о путаных или незрелых мыслях.
В данной работе я пытался по возможности избегать неясностей в изложении, в частности, за счет использования большого количества иллюстративного материала и конкретных примеров из практики.

×àñòü I

ÎÏÛÒ ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÅÍÍÎÃÎ 
ÓÏÐÀÂËÅÍÈß Â ÑØÀ,  
ßÏÎÍÈÈ È ÑÒÐÀÍÀÕ 
ÇÀÏÀÄÍÎÉ ÅÂÐÎÏÛ

Гîñóäàðñòâî –  êîëåñíèцà ïðàâèòåëÿ, ïîëîæåíèå – åгî 
ëîшàäь; åñëè îí óïðàâëÿåò ñòðàíîé, íå ïðèмåíÿÿ èñêóññòâà 
óïðàâëåíèÿ, òî, хîòÿ îí бóäåò è ñàм íåóñòàííî òðóäèòьñÿ, 
åмó íå èзбåæàòь бåñïîðÿäêà. Еñëè îí óïðàâëÿåò, ïðèмåíÿÿ 
èñêóññòâî óïðàâëåíèÿ, òî хîòÿ îí è бóäåò æèòь ïðàзäíî, 
âñå æå ñòàíåò мóäðым ïðàâèòåëåм.

(Хань Фэй-цзы)

1.1. ÍÅÊÎÒÎÐÛÅ ÊÎÍÖÅÏÒÓÀËÜÍÛÅ 
ÈÄÅÈ ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÅÍÍÎÃÎ 
ÓÏÐÀÂËÅÍÈß

Зíà÷èò, ó òåбÿ åñòь ïðàêòè÷åñêàÿ хâàòêà, ñîбà÷èé ñыí? 
А зíàåшь ëè òы хîòь íåмíîгî, ÷òî òàêîå àбñòðàêцèÿ?

(Êарл Сэндберг)

Управление, реализуемое через различные формы и принципы построения государственной власти, –  категория изменчивая. Это отмечали в своих исследованиях еще древние историки, в том числе грек Полибий и китаец 
Сыма Цянь.
Власть (в данном случае государственная) представляет собой способность или возможность оказывать определяющее воздействие на деятельность и поведение организаций или отдельных людей с помощью какихлибо средств.
В экономической жизни в течение многих столетий власть была основана на 
владении землей, затем она перешла к капиталу и, наконец, в наше время источником власти все в большей степени служит, по мнению многих авторитетных исследователей, тот сплав знаний и опыта, которыми обладают управляющие и специалисты, часто неподконтрольные собственникам капитала (акционерам). Соответственно и государство реализовывало и реализует свои властные полномочия, отдавая предпочтение интересам владельцев наиболее значимых для соотответствующего периода времени ресурсов: земли, капитала, специальных знаний.
На современном этапе в промышленно развитых странах, анализу опыта кото

×ÀÑÒÜ I

10

рых и посвящена данная работа, качественные изменения государственного управления связаны в первую очередь с демократизацией и децентрализацией верховной власти, а также с политикой либерализации рыночной экономики в одних 
сферах деятельности и усилением государственного планирования и управления –  в других, в которых, естественно, власть рынка частично нейтрализуется.
На формирование государственной политики стран с рыночной экономикой 
существенное влияние оказывают ряд концептуальных идей общего порядка, 
без краткого раскрытия содержания которых порой трудно разобраться в причинах тех или иных действий правительств в ответ на экономические изменения, 
происходящие в данной стране и в мире. Сюда можно отнести такие концепции, 
как саморегуляция рыночной экономики и сомнения по этому поводу, ослабление влияния рынка на крупные компании, двойственная модель фирмы в современной рыночной экономике, наличие двух разных целей для крупного и мелкого бизнеса, характер  воздействия крупного бизнеса на спрос на свою продукцию, государственное регулирование совокупного спроса, сущность финансовой 
и кредитно-денежной государственной политики, государственный контроль над 
заработной платой и ценами и др. Интересно, что некоторые концептуальные 
идеи были сформулированы еще в древности, например, идеи о смене форм и 
принципов государственного управления. Однако они не потеряли своей актуальности и в настоящее время. Именно с них мы и начнем наш анализ важнейших концептуальных идей.

1.1.1. ÏÎËÈÁÈÉ Î ÑÌÅÍÅ 
ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÅÍÍÛÕ ÔÎÐÌ ÏÐÀÂËÅÍÈß

Кðóæèò, êðóæèò âåòåð è âíîâь âîзâðàщàåòñÿ íà êðóгè ñâîÿ.

(Библия)

Сàмîå òðóäíîå èñêóññòâî –  ýòî èñêóññòâî óïðàâëÿòь.

(Êарл Вебер)

В своей «Всеобщей истории» грек Полибий подробно анализирует смену трех основных форм государственной власти, имевших место 
у его народа –  эллинов. Он назвал эти формы царством, аристократией и 
демократией. Различаются они по признаку количественному –  в скольких руках эта власть находится: если у одного –  это царство (единовластие); если у нескольких –  это аристократия (власть немногих); если у 
многих, принципиально у всех –  это демократия (народовластие). Однако по Полибию, не всякое единовластие может быть без оговорок названо 
царством, но только такое, в котором управляемые уступают власть по доброй воле и в котором властвует не столько страх или сила, сколько рассудок. Аристократией надлежит признавать не каждое правление меньшинства, но только такое, при котором правящими людьми бывают справедливейшие и рассудительнейшие по выбору. Подобно этому, нельзя назвать 
демократией государство, в котором вся народная масса имеет власть делать все, что бы она ни пожелала и ни вздумала. Демократия –  это власть 
народа как организованного целого, жизни и интересам которого подчинены жизнь и интересы каждого члена этого целого. Это значит, что характеристику трех форм государственной власти Полибий строит не на одном 
количественном признаке, но вводит в нее признак качественный. Царство, 
аристократия и демократия у Полибия категории безусловно положитель